牛建立

(洛陽理工學(xué)院 社會科學(xué)系暨洛陽公共文化研究中心， 河南 洛陽 471023)

1956年—1966年是中共探索中國自己社會主義建設(shè)道路的十年，新中國開始大規(guī)模社會主義建設(shè)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑發(fā)生了劇烈變動(dòng)。隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和行政環(huán)境的變化，中央高度集權(quán)的行政體制的弊端逐步暴露，影響越來越大。為此，周恩來提出許多中央行政體制改革思想，并身體力行，積極推動(dòng)體制改革，取得一定的成果。但這次改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)進(jìn)行的，并沒有觸及體制的根本弊端，部門管理體制也沒有改變，又恰好趕上“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和隨后的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，因而未能達(dá)到預(yù)期效果，也沒有取得實(shí)質(zhì)性突破，但它向人們揭示了中央行政體制改革的必要性，為十一屆三中全會以后的改革提供了有益的啟示。學(xué)術(shù)界對1949—1954年、1966—1976年周恩來推動(dòng)行政體制改革的研究較多，成果頗豐*參見：李格《1949—1954年中央人民政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其變化》(上、下)，《黨的文獻(xiàn)》2001年第5 期、第6期；丁煌《周恩來行政改革思想探析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1998年第5期;徐悅《1949—1954年中國中央行政體制研究》,南開大學(xué)博士學(xué)位論文,2010；李慧勇《周恩來與“文革”后期中央行政體制的重新整合》，南開大學(xué)博士學(xué)位論文,2010。，但對1956—1966年周恩來的行政體制改革思想研究不多。筆者不揣淺陋，在前人研究的基礎(chǔ)上，提出并研究這一課題，以就教于方家。

一、1950年代行政體制存在的問題

新中國建立初期，在模仿蘇聯(lián)模式和繼承解放區(qū)體制的基礎(chǔ)上，我國形成了中央高度集權(quán)的行政體制。這種體制雖然在初期產(chǎn)生了積極效果，但其弊端主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，中央與地方的矛盾突出。在中央高度集權(quán)的行政管理體制下，國務(wù)院各部委將行政權(quán)力運(yùn)用到企業(yè)生產(chǎn)和社會生活的各個(gè)方面，各部門從上到下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和管理，地方政府就是中央計(jì)劃的執(zhí)行者和各部委管理企業(yè)的中介，沒有自主權(quán)。1950年至1952年，在統(tǒng)一財(cái)經(jīng)的過程中，逐步確立了中央集中“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，中央掌握預(yù)算和支出管理權(quán)，各級政府的支出均由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付，實(shí)行收支兩條線的管理體制。這種高度集中統(tǒng)一的財(cái)政體制在新中國建立初期對恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、平衡預(yù)算和穩(wěn)定物價(jià)具有重要作用，但由于集中過多、統(tǒng)得過死，束縛了地方的手腳。

其次，政企不分，企業(yè)沒有自主權(quán)。在中央高度集權(quán)體制下，企業(yè)從生產(chǎn)到銷售、從固定資產(chǎn)投資、技術(shù)更新改造到新產(chǎn)品試制等各個(gè)環(huán)節(jié)直接由政府管理，企業(yè)沒有自主權(quán)，也沒有自己的經(jīng)濟(jì)利益，企業(yè)與政府就是上下級的行政隸屬關(guān)系。由于沒有自主權(quán)，企業(yè)外無壓力，內(nèi)無動(dòng)力，也就失去了活力。

再次，中央行政機(jī)構(gòu)膨脹，官僚主義嚴(yán)重，行政效率低下。隨著計(jì)劃體制的確立，中央的管理職能不斷增加，往往是有一項(xiàng)任務(wù)就設(shè)置一個(gè)部門來管理，行政機(jī)構(gòu)不斷膨脹，部門設(shè)置越來越細(xì)化，編制增加。在“條條”管理體制下，各部門間的協(xié)作越來越差，在需要解決問題時(shí)，各部門間又相互推諉扯皮，行政效率低下，問題久拖不決。1954年周恩來就指出：希望整個(gè)機(jī)構(gòu)能夠采取力求精簡的原則，因?yàn)榘凑者^去的規(guī)律，總是搞著搞著就擴(kuò)大了。大了必然縮，縮了過一些時(shí)候又?jǐn)U大了。機(jī)構(gòu)膨脹必然產(chǎn)生官僚主義，他指出：“凡是機(jī)關(guān)大而人多的地方，必定要出官僚主義，這幾乎成為規(guī)律了。那里的領(lǐng)導(dǎo)人即使精明強(qiáng)干，也會有官僚主義。因?yàn)槟莻€(gè)機(jī)關(guān)本來不需要那么大，機(jī)構(gòu)搞得那么臃腫，一定會有很多人不辦事情，吵吵嚷嚷，很多事情在那里兜圈子，辦不出去?！盵1]379-380

二、對行政體制改革必然性的認(rèn)識

周恩來對行政體制改革的認(rèn)識，主要有兩個(gè)方面：

第一，行政體制改革緣于行政環(huán)境的變化。行政環(huán)境是行政系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和，凡是作用于行政系統(tǒng)，并為行政系統(tǒng)反作用所影響的條件和因素，都屬于行政環(huán)境的范圍[2]。行政主體及其活動(dòng)受到行政環(huán)境的制約，當(dāng)行政環(huán)境發(fā)生變化，行政主體需要根據(jù)環(huán)境的變化和發(fā)展的需要，對自身的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行必要和適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以提高行政效率。

對于前述行政體制中存在的問題，周恩來早在1953年全國財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作會議上就直接指出：“全國收支統(tǒng)一集中，統(tǒng)上來的太多，發(fā)下去的太緊，又都限制在‘條條’內(nèi)?？顚Ｓ?，‘塊塊’失去了在地方范圍內(nèi)機(jī)動(dòng)的權(quán)力和可能。”[3]1956年初，他又指出：“中央與地方的關(guān)系，就是集權(quán)還是分權(quán)的問題。注意分權(quán)也就是為了集權(quán)。二者也是辯證的，不是絕對的，否則就犯錯(cuò)誤。蘇聯(lián)在這個(gè)問題是就過分集中了。我們是在集權(quán)之下的分權(quán)，不是只有分權(quán)。發(fā)揮地方上的積極性，就有利于集權(quán)。”[4]567-568“正確處理這種(國家、生產(chǎn)單位和個(gè)人之間——引者注)關(guān)系，應(yīng)該是雙方兼顧，公私兩利”，“不能只照顧國家，不管一個(gè)個(gè)的生產(chǎn)單位”，必須給每一個(gè)單位以一定的自治權(quán)利。[4]572所以要消除這些弊端，必須大刀闊斧地進(jìn)行行政體制改革。

第二，行政體制改革也緣于社會基本矛盾運(yùn)動(dòng)的客觀要求。馬克思主義基本原理認(rèn)為，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)(生產(chǎn)關(guān)系)決定上層建筑；生產(chǎn)力是不斷發(fā)展變化的，而生產(chǎn)關(guān)系(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))和上層建筑具有相對的穩(wěn)定性。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展變化了，生產(chǎn)關(guān)系(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))和上層建筑也要變革，以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展變化。國家的行政體制屬于上層建筑，它必須隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系(經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ))的變化而不斷地調(diào)整和改革。

進(jìn)入到21世紀(jì)，將科技投入到食品安全產(chǎn)業(yè)鏈條的食品企業(yè)數(shù)量迅猛提升。節(jié)約成本、提升效率、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品創(chuàng)新等科技運(yùn)用的優(yōu)勢，被企業(yè)的運(yùn)營者看在眼里、記在心底，許多食品企業(yè)甚至將科技應(yīng)用視為保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重中之重。多種通過高科技實(shí)現(xiàn)的加工食品陸續(xù)出現(xiàn)在人們的視野之中，如應(yīng)用微波、減壓脫水技術(shù)原理，研發(fā)而成的“非油炸”脫水膨化加工工藝；開發(fā)保持食材營養(yǎng)成分、生鮮風(fēng)味，實(shí)現(xiàn)食品口感酥脆、形態(tài)飽滿、膨化均勻的果蔬脆片產(chǎn)品等。

周恩來認(rèn)為，我們各種制度需要改革的地方很多，而且不會一下子完全改革好，要不斷地改革，要適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的情況，來解決問題。1956年6月23日周恩來在全國體制會議上指出：“生產(chǎn)力大大發(fā)展，要求生產(chǎn)關(guān)系改變。三大改造取得勝利，生產(chǎn)力又會更大發(fā)展，需要我們動(dòng)員一切力量、一切積極因素，甚至把消極因素化為積極因素，發(fā)展生產(chǎn)，建設(shè)國家。因此，在各種制度上也就需要作相應(yīng)的改變?！盵5]2651957年6月，他在一屆人大四次會議上所作的政府工作報(bào)告中明確指出：“我們的國家制度是我國社會主義經(jīng)濟(jì)關(guān)系的上層建筑……而社會主義生產(chǎn)關(guān)系是一定要一天天更加鞏固、更加發(fā)展起來。因此，我們國家基本制度的某些組織形式和運(yùn)用方法，必須隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治情況的變化而不斷改進(jìn)。至于根據(jù)我們國家的基本制度所制定的有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等等方面的各種制度和組織形式，更是必須隨著情況的變化而不斷改進(jìn)的?！盵6]同年8月，周恩來在談到社會主義改革問題時(shí)，進(jìn)一步指出：“這種改革，不僅是經(jīng)濟(jì)制度的改革，也會影響到別的方面。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變動(dòng)了，上層建筑也要受影響，就是說，政治上、思想上也要受影響。政治上的制度要適合社會主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也要改革?！盵7]266從這些論述中可以看出，行政體制改革是社會主義社會基本矛盾運(yùn)動(dòng)的客觀要求，是對上層建筑中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的部分所進(jìn)行的適時(shí)和必要的調(diào)整。不斷地進(jìn)行改革，是社會主義行政體制不斷發(fā)展和完善的根本途徑。

三、積極推進(jìn)行政體制改革

(一)召開體制會議，確定行政體制改革的方針和原則。

鑒于前述行政體制中存在的問題和對行政體制改革的認(rèn)識， 1956年5月至8月，周恩來主持召開有國務(wù)院各部門和各省市自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)參加的全國體制會議，研究和部署行政體制改革工作。

在體制會議前，國務(wù)院要求各省市區(qū)準(zhǔn)備有關(guān)計(jì)劃、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、事業(yè)、組織等方面的問題和材料，各部委和直屬機(jī)構(gòu)研究部門主管工作中的體制問題。5月11日體制會議開始后，成立了財(cái)政、計(jì)劃、工業(yè)、事業(yè)、基建、政法、綜合7個(gè)體制問題研究小組。會議分兩個(gè)階段進(jìn)行，第一階段，會議在北京進(jìn)行。會上各省市區(qū)負(fù)責(zé)人要求下放企業(yè)管理權(quán)、基本建設(shè)審批權(quán)、財(cái)權(quán)和物資分配權(quán)的呼聲很高，而中央部門在分權(quán)問題上有許多顧慮，擔(dān)心影響生產(chǎn)和基本建設(shè)計(jì)劃的完成。周恩來主持會議，并于6月23日系統(tǒng)闡述了改進(jìn)體制的意義、原則和方法。會議第二階段，是在8月，參加體制會議各部和各省市區(qū)負(fù)責(zé)人在北戴河開會，匯集研究各部和各省市區(qū)提出的方案向國務(wù)院匯報(bào)，國務(wù)院組織各部門和國務(wù)院參事會一批專家組成的工作小組，經(jīng)過反復(fù)討論和廣泛聽取各方面意見，起草了《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)國家行政體制綱要(草案)》。周恩來于8月20日至24 日先后五次聽取了國務(wù)院體制會議情況的匯報(bào)，又經(jīng)過反復(fù)討論和修改，擬出國務(wù)院決議草案，提交28日的國務(wù)院全體會議討論。周恩來就《決議(草案)》中的各項(xiàng)問題作了說明。他指出：體制會議主要是解決中央與地方的關(guān)系問題，《決議(草案)》反映了陳云在6月23日會上講的意見?，F(xiàn)在還有兩點(diǎn)應(yīng)該在《決議(草案)》的序言中提出：一是為了更好地實(shí)現(xiàn)全面規(guī)劃，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，一是分權(quán)于地方是為了更好地集權(quán)于中央。[4]614-61510月15日，中共中央政治局會議批準(zhǔn)了《決議(草案)》，10月30日由中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)下發(fā)。

周恩來指出，國家行政體制改革的方針是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理，因地制宜，因事制宜”。 他在隨后召開的中共八大上所作的《關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的第二個(gè)五年計(jì)劃的建議》的報(bào)告中詳細(xì)闡明了調(diào)整中央與地方關(guān)系的七項(xiàng)原則：l、各省、自治區(qū)、直轄市有一定范圍的計(jì)劃、財(cái)政、企業(yè)、事業(yè)、物資、人事管理權(quán)；2、凡帶全局性、關(guān)鍵性、集中性、關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的企業(yè)、事業(yè)，由中央管理；其他企業(yè)、事業(yè)，應(yīng)該盡可能地多交給地方管理；企業(yè)、事業(yè)下放時(shí)，其計(jì)劃、財(cái)務(wù)、人事管理一般應(yīng)該跟隨下放；3、企業(yè)、事業(yè)的管理，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真改進(jìn)和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理方法；4、中央管理的主要計(jì)劃、財(cái)務(wù)指標(biāo)，由國務(wù)院統(tǒng)一下達(dá)，改變過去許多指標(biāo)由各部門條條下達(dá)的辦法；5、某些主要計(jì)劃指標(biāo)和人員編制等，應(yīng)該給地方留一定的調(diào)整幅度和機(jī)動(dòng)權(quán)；6、對于民族自治區(qū)各項(xiàng)權(quán)利應(yīng)該作出具體實(shí)施規(guī)定，注意支援少數(shù)民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的發(fā)展；7、改進(jìn)體制應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)，某些重大的改變，應(yīng)該采取今年準(zhǔn)備、明年試辦、后年實(shí)現(xiàn)的步驟穩(wěn)步進(jìn)行。[5]314-315

對于這七項(xiàng)原則，周恩來又作了說明：“為了有效地實(shí)行上述的各項(xiàng)原則，我們認(rèn)為，中心的問題是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方的權(quán)限。因?yàn)榈胤奖戎醒敫咏咏髽I(yè)和事業(yè)的基層單位，更加接近群眾，也更加容易了解實(shí)際情況，適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大地方的權(quán)限，就能更好地把地方上的一切力量，一切積極因素，組織到社會主義建設(shè)事業(yè)中來。”[8]

(二)逐步推進(jìn)行政體制改革。

周恩來積極貫徹《決議(草案)》，身體力行推進(jìn)行政體制改革。

首先，中央開始下放權(quán)力，擴(kuò)大地方和企業(yè)自主權(quán)，調(diào)整中央集權(quán)和地方分權(quán)的關(guān)系。周恩來說：分權(quán)的“中心不要放在分現(xiàn)有的廠礦企業(yè)，而主要的是使地方有權(quán)，有權(quán)才能動(dòng)員。地方除了有黨權(quán)、政權(quán)(行政權(quán))以外，還要有人權(quán)、財(cái)權(quán)，有權(quán)就能增加生產(chǎn)”[5]266-267。關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的問題，他說：中央與地方職權(quán)的劃分，憲法上有明文規(guī)定?，F(xiàn)在，由于我們國家三大改造完成，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)起了根本性的變化，生產(chǎn)力將大大提高，為了適應(yīng)這種新的情況，中央與地方的職權(quán)的劃分，應(yīng)該更加具體。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行中央與地方的適當(dāng)?shù)姆謾?quán)，是為了更能發(fā)揮地方和廣大人民發(fā)展生產(chǎn)、加強(qiáng)工作的積極性和創(chuàng)造性。這樣就更有利于社會主義建設(shè)。這種職權(quán)的劃分，具體表現(xiàn)在各種體制上。[9]

這次行政體制改革，恰好遇到“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，權(quán)力下放的進(jìn)程也是一窩蜂式的“大躍進(jìn)”。如1958年4月11日，中共中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工業(yè)企業(yè)下放的幾項(xiàng)規(guī)定》，提出：“國務(wù)院各主管工業(yè)部門，不論輕工業(yè)或者重工業(yè)部門，以及部分非工業(yè)部門所管理的企業(yè)，除開一些主要的、特殊的以及‘試驗(yàn)田’性質(zhì)的企業(yè)仍歸中央繼續(xù)管理以外，其余企業(yè)，原則上一律下放，歸地方管理?！盵1]8246月2日，中央要求下放的交接工作，一律于6月15日以前完成。

要求在這么短時(shí)間內(nèi)完成企業(yè)下放和權(quán)力交接工作，可見中央推進(jìn)體制改革是動(dòng)真格的，決心是很大的。但是，在“大躍進(jìn)”的背景下，違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，企業(yè)和權(quán)力下放“大躍進(jìn)”，各項(xiàng)交接任務(wù)繁重，一時(shí)難以完成，造成工業(yè)生產(chǎn)秩序混亂。盡管中央在作出下放企業(yè)決定的前后，也曾發(fā)出《關(guān)于改進(jìn)物資分配體制問題的意見》《關(guān)于改進(jìn)計(jì)劃管理體制的決定》，要求加強(qiáng)全國和地區(qū)的平衡工作，生產(chǎn)資料必須按計(jì)劃統(tǒng)一調(diào)撥，還發(fā)出《關(guān)于立即停止招收新職工和固定臨時(shí)工的通知》等一些控制性的規(guī)定，但沖破計(jì)劃、盲目大干快上的勢頭并沒有得到遏制，而且有增無減。這樣，下放權(quán)力的改革背離了原來改進(jìn)體制的精神和原則，非但沒有達(dá)到改革的預(yù)期效果，反而引發(fā)了新的問題。

為遏制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的無序狀態(tài)，1959年中央要求加強(qiáng)集中領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一安排，決定將有關(guān)全局性的34個(gè)企業(yè)由地方交歸國務(wù)院有關(guān)部領(lǐng)導(dǎo)；4月28日，國務(wù)院又發(fā)出通知，批準(zhǔn)21個(gè)企業(yè)由地方交歸國務(wù)院有關(guān)部領(lǐng)導(dǎo)，24個(gè)企業(yè)原由地方管理改為國務(wù)院有關(guān)部與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)[10]。從此，中央逐步回收原來下放的管理權(quán)。在1961—1965年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，把下放的大部分企業(yè)陸續(xù)收歸國務(wù)院有關(guān)部管理。

(三)根據(jù)需要設(shè)置和調(diào)整機(jī)構(gòu)。

行政組織是行政體制的骨架，行政組織機(jī)構(gòu)設(shè)置的合理化，是提高行政效率的必由之路。機(jī)構(gòu)龐大、層次過多，是影響行政效率，滋生官僚主義的重要原因。對此，周恩來有十分深刻的認(rèn)識。他提出：在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，一切還是由本身的需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)少而精，搞成“小政府”。1963年5月，周恩來在中共中央和國務(wù)院直屬機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)干部會議上，列舉了機(jī)構(gòu)龐大的種種弊端后，直接提出：“把機(jī)關(guān)搞小，有事情一商量就解決了”[7]420，按照精簡、高效的原則和行政管理的實(shí)際需要，科學(xué)地設(shè)置機(jī)構(gòu)。只有這樣，才能解決因機(jī)構(gòu)龐雜造成的“人浮于事，重床疊屋，團(tuán)團(tuán)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，人多事亂，不務(wù)正業(yè)，浪費(fèi)資財(cái)，破壞制度”[7]420等一系列問題，提高辦事效率。

調(diào)整行政機(jī)構(gòu)是行政體制改革的重要內(nèi)容。周恩來認(rèn)為，必須根據(jù)行政環(huán)境的變化，不斷調(diào)整政府機(jī)構(gòu)，該加強(qiáng)的加強(qiáng)，該增加的增加，該精簡的精簡。1956年八大以后，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為工作中心，國務(wù)院主要是加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)部門。在周恩來的主持下，撤銷了直屬于總理、進(jìn)行歸口管理的八個(gè)辦公室。1958年2月，國務(wù)院一下子撤銷、合并了9個(gè)部委、10個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和2個(gè)辦公室，同時(shí)將大部分中央直管企業(yè)下放給地方管理。到1959年，國務(wù)院再次調(diào)整、精簡機(jī)構(gòu)，將行政機(jī)構(gòu)減為60個(gè)，工作人員減至3.6萬人。1959年4月18日至28日，在第二屆全國人大一次會議上，周恩來提出撤銷司法部、監(jiān)察部的議案：“由于司法改革已經(jīng)基本完成，各級人民法院已經(jīng)健全，人民法院的干部已經(jīng)充實(shí)和加強(qiáng)，司法部已無單獨(dú)設(shè)立之必要。根據(jù)幾年來的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)察工作必須在各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下，由國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并且依靠人民群眾，才能做好。因此，監(jiān)察部亦無單獨(dú)設(shè)立之必要。建議撤銷司法部和監(jiān)察部。”[11]

在國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，根據(jù)行政管理需要，也恢復(fù)和增加一些行政部門。1964年“三線”建設(shè)開始以后，國務(wù)院增加相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)“三線”建設(shè)。為了加強(qiáng)對“三線”建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，從中央到地方各級領(lǐng)導(dǎo)指揮機(jī)構(gòu)紛紛籌建。中央一級成立了“小計(jì)委”(全面負(fù)責(zé)“三線”建設(shè)的規(guī)劃工作)、國家建設(shè)委員會(主要任務(wù)之一是抓好西南西北戰(zhàn)略基地和一、二線后方基地的建設(shè)及重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè))。1965年2月26日，中共中央和國務(wù)院作出《關(guān)于西南三線建設(shè)體制問題的決定》，決定成立西南三線建設(shè)委員會，這是中央設(shè)在西南地區(qū)負(fù)責(zé)直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮三線建設(shè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)。1966年初，中共中央批準(zhǔn)成立中共中央西北局三線建設(shè)委員會。

四、結(jié)語

1956—1966年，是新中國大規(guī)模社會主義建設(shè)的十年，國家的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制發(fā)生了劇烈的變動(dòng)。周恩來針對中央高度集權(quán)的行政體制存在的弊端，根據(jù)行政環(huán)境的變化和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑的變化，提出必須進(jìn)行行政體制改革，而且身體力行，積極推動(dòng)行政體制改革。這次改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)進(jìn)行，并沒有觸及制約中央和地方關(guān)系的根本原因，部門管理體制也沒有根本改變，又恰好趕上“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)和隨后的經(jīng)濟(jì)調(diào)整，因此，此次體制改革未能達(dá)到預(yù)期效果，也沒有取得實(shí)質(zhì)性突破，但它向人們揭示了行政體制改革的必要性。

這個(gè)時(shí)期，周恩來對行政體制存在問題的認(rèn)識和提出的行政體制改革思想，對后來推進(jìn)中國行政體制改革，提供了有益的啟示：

首先，行政體制改革要堅(jiān)持解放思想，實(shí)事求是。根據(jù)行政管理學(xué)理論，在行政管理中根據(jù)客觀情況的變化不斷調(diào)整體制，推進(jìn)體制改革，以適應(yīng)新的形勢需要。這要求行政領(lǐng)導(dǎo)人解放思想，實(shí)事求是，時(shí)刻關(guān)注客觀情況的變化，發(fā)現(xiàn)新問題，研究新情況，解決新問題，改革舊體制以適應(yīng)新情況，而不能墨守成規(guī)、裹足不前。周恩來指出：“我國的國民經(jīng)濟(jì)正在迅速發(fā)展，情況的變化很快也很多，隨時(shí)隨地都有新的問題出現(xiàn)，許多問題又是錯(cuò)綜復(fù)雜地聯(lián)系著，掌握情況的變化，對有利的條件和不利的條件進(jìn)行具體的分析，對順利的方面和困難的方面都要有足夠的估計(jì)，以便及時(shí)地做出決定。”[7]224他還指出：“我們各種制度需要改革的很多，而且不會一下子完全改革好，要不斷地改革，要適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的情況，來解決問題?！盵12]

其次，周恩來提出的行政體制改革的方針和原則仍有重要現(xiàn)實(shí)意義。行政體制改革是牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程，如果搞不好，不但原來的問題得不到解決，還會帶來新的問題，所以必須堅(jiān)持正確的方針和原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。周恩來提出的行政體制改革方針與調(diào)整中央和地方關(guān)系的七項(xiàng)原則，為新時(shí)期行政體制改革提供了理論先導(dǎo)。他指出：“改革是個(gè)長時(shí)間的問題。我們總要采取健康的辦法，使其變動(dòng)不突然，要因勢利導(dǎo)，要和風(fēng)細(xì)雨地進(jìn)行，這樣使社會的震動(dòng)不大。因?yàn)槭侨嗣駜?nèi)部的事情，應(yīng)該從長計(jì)議，應(yīng)該和諧地團(tuán)結(jié)無間地進(jìn)行?！盵12]

第三，這次改革忽視了市場的作用。由于對國情的認(rèn)識不深刻和對馬克思主義教條主義式地理解，這次行政體制改革只在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架內(nèi)作改進(jìn)和調(diào)整，沒有正確認(rèn)識到在社會主義初級階段計(jì)劃和市場的關(guān)系，僅僅在“下放權(quán)力”和“上收權(quán)力”的范圍內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，也就不可能找到正確的改革之路。十一屆三中全會以后，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，我國行政體制改革才取得突破，走向成功。

[1] 中國行政管理學(xué)會.周恩來行政管理思想與政府建設(shè)[M].北京：知識出版社，1998.

[2] 夏書章.行政管理學(xué)[M].廣州：中山大學(xué)出版社，1998：31.

[3] 金沖及.周恩來傳：第三冊[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998：1088.

[4] 中央文獻(xiàn)研究室.周恩來年譜(1949—1976)：上卷[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997.

[5] 中央文獻(xiàn)研究室.周恩來經(jīng)濟(jì)文選[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993.

[6] 國防大學(xué)中共黨史教研室.中共黨史參考資料(八)[M].北京：人民出版社，1980：612.

[7] 周恩來選集：下卷[M].北京：人民出版社，1984.

[8] 建國以來重要文獻(xiàn)選編：第九冊[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，1994：207.

[9] 洪承華，郭秀芝.中華人民共和國政治體制沿革大事記(1949—1978)[M].北京：春秋出版社，1987：142.

[10] 薄一波.若干重大決策與事件的回顧：下卷[M].北京：人民出版社，1997:828.

[11] 劉國新.中華人民共和國歷史長編：第二卷[M].南寧：廣西人民出版社，1994：54.

[12] 力平.周恩來關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的幾個(gè)重要思想[N].人民日報(bào)，1991-03-05.