車瑞銀

(呂梁市離石區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局，山西呂梁 033000)

0 引言

城鄉(xiāng)一體化是指城市和鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)環(huán)境、空間布局上實(shí)現(xiàn)整體性的協(xié)調(diào)發(fā)展。這既是一個城鄉(xiāng)融合的理想模式，也是一個長期的地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程，是社會—自然—經(jīng)濟(jì)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)演替的頂級狀態(tài)。

十八大政府工作報告指出:“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。”十八屆三中全會提出:“健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。”

當(dāng)前，城鄉(xiāng)一體化作為一種理想模式日益受到重視，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的迅速崛起對城市工業(yè)與農(nóng)村工業(yè)的發(fā)展均產(chǎn)生了巨大的沖擊，由此深刻地改變了城鄉(xiāng)空間的演變格局，傳統(tǒng)的城市與鄉(xiāng)村分離的發(fā)展方式已無法解決城鄉(xiāng)空間利用沖突的矛盾，因此要求我們以城鄉(xiāng)一體化視角重新審視城鄉(xiāng)關(guān)系，以整體觀念協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間發(fā)展，引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間的有機(jī)協(xié)同。

1 離石區(qū)城鄉(xiāng)空間布局現(xiàn)狀解析

1.1 基本情況

呂梁市離石區(qū)全區(qū)總面積1 324 km2，其中城區(qū)17 km2，轄7個街道辦、2個鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)，分別為鳳山街道辦、蓮花街道辦、濱河街道辦、城北街道辦、交口街道辦、田家會街道辦、西屬巴街道辦、信義鎮(zhèn)、吳城鎮(zhèn)和紅眼川鄉(xiāng)、坪頭鄉(xiāng)、棗林鄉(xiāng)。立足新時期背景，離石區(qū)委提出了以轉(zhuǎn)型綜改為統(tǒng)領(lǐng)，按照“打基礎(chǔ)、利長遠(yuǎn)、惠民生”的總要求，以“一核二城八區(qū)”為依托，全面實(shí)施“大城區(qū)、大園區(qū)、大民生、大生態(tài)、大環(huán)境”五大建設(shè)，其中，大城區(qū)建設(shè)為五大建設(shè)之首。實(shí)施大城區(qū)建設(shè)，就是把離石1 324 km2土地全部納入城區(qū)范疇，整體科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌實(shí)施建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，著力打造“實(shí)力新離石、魅力新離石、活力新離石、合力新離石”的四新離石。

1.2 主要問題

1)土地集約利用程度低。據(jù)統(tǒng)計，在離石區(qū)1 324 km2的土地上，分布著378個自然村，平均密度為0.285個/km2，村莊分布相當(dāng)分散。另外，離石區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地較為零碎，幾乎每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外存在工業(yè)用地，工業(yè)用地布局比較分散。

2)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)松散。離石區(qū)中心城區(qū)規(guī)模相對較小，首位度較低，對周圍地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射力有限，難以成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。其次，區(qū)域內(nèi)大部分城鎮(zhèn)規(guī)模小、實(shí)力弱，條塊分割，空間上各自為戰(zhàn)，不利于空間集聚。另外，農(nóng)居點(diǎn)量大面廣，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)和農(nóng)村生活環(huán)境的改善。

3)規(guī)劃體系有待健全。近年來，離石區(qū)精心組織編制了各類規(guī)劃，切實(shí)做到了建設(shè)有藍(lán)圖，發(fā)展有方向。然而，與快速變化的發(fā)展形勢相比，現(xiàn)狀城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步顯現(xiàn)出難以適應(yīng)的狀態(tài)，最明顯表現(xiàn)為缺乏統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的全域規(guī)劃指導(dǎo)。

4)規(guī)劃監(jiān)管有待完善。長期以來，離石區(qū)規(guī)劃監(jiān)管“重城輕鄉(xiāng)”，基層規(guī)劃監(jiān)管體制不健全、監(jiān)管力量不到位，村鎮(zhèn)管理力量相對薄弱，未建立切實(shí)有效的監(jiān)督制度，對違反規(guī)劃的行為缺乏有效的追究制度。另外，“陽光規(guī)劃”開展力量不足，公眾參與程度較弱，公眾監(jiān)督制度尚未發(fā)揮真正作用。

2 離石區(qū)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化思路

2.1 突出一個理念——規(guī)劃全覆蓋與管理全覆蓋

從成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)踐來看，其取得成功的關(guān)鍵因素之一就是堅持以科學(xué)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，把全域成都規(guī)劃作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全局工作的首要抓手、重要動力和實(shí)施保障。

科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃與合理的規(guī)劃管理制度是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃中最為重要的兩方面，以規(guī)劃為先導(dǎo)，以管理為保障，兩者必須協(xié)調(diào)并進(jìn)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制全覆蓋與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理全覆蓋。

2.2 明確一個目標(biāo)——實(shí)力新離石、魅力新離石、活力新離石、合力新離石

以離石區(qū)現(xiàn)狀條件為基礎(chǔ)，遵從“全域離石，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，以“都市田園”為主題概念，采取“三生(生產(chǎn)、生活、生態(tài))綜合功能組團(tuán)”的布局思路，構(gòu)建“城區(qū)、園區(qū)、林區(qū)一體發(fā)展”“城市、鄉(xiāng)村良性互動”的發(fā)展格局，著力實(shí)現(xiàn)布局全域化、城鄉(xiāng)一體化，打造“實(shí)力新離石、魅力新離石、活力新離石、合力新離石”的四新離石。

2.3 繪好一張藍(lán)圖

以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為基調(diào)，結(jié)合離石區(qū)自身與區(qū)域發(fā)展背景全方位的分析，以“中心集聚、分區(qū)集中、特色引領(lǐng)、四化互動”作為空間戰(zhàn)略，妥善解決集聚和分散、城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系，科學(xué)安排建設(shè)空間。按照城鄉(xiāng)一盤棋的思路，對城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，形成城鄉(xiāng)一體、配套銜接的規(guī)劃體系和執(zhí)行監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制、實(shí)施和監(jiān)管的城鄉(xiāng)全覆蓋。

3 離石區(qū)城鄉(xiāng)空間布局優(yōu)化建議

3.1 全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制全覆蓋

1)抓好城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌。離石區(qū)積極組織編制離石區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃，整合城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，明確產(chǎn)業(yè)空間布局，明確劃定城鎮(zhèn)外圍生態(tài)空間，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域交通、市政等重大基礎(chǔ)設(shè)施的落實(shí)。離石區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃不僅有利于各部門的統(tǒng)籌銜接，而且為各鎮(zhèn)開展規(guī)劃編制工作提供依據(jù)，有利于各片區(qū)之間、各鎮(zhèn)之間實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的無縫對接。因此應(yīng)以離石區(qū)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃為綱，切實(shí)抓好城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌工作。

2)完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。在城鄉(xiāng)全域規(guī)劃體系下，結(jié)合城鄉(xiāng)居民點(diǎn)等級體系規(guī)劃，開展各層面規(guī)劃工作，形成以中心城區(qū)為核心、中心鎮(zhèn)為關(guān)鍵，特色鎮(zhèn)為補(bǔ)充，中心村(農(nóng)村社區(qū))為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系。針對離石區(qū)實(shí)際發(fā)展情況與今后需求，有序編制各類規(guī)劃。

3.2 全面推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理全覆蓋

1)優(yōu)化規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。

a.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施平臺。一方面，組建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作委員會。離石區(qū)應(yīng)成立由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)為主任、分管領(lǐng)導(dǎo)為副主任、相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員單位的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作委員會，總體負(fù)責(zé)離石區(qū)全域規(guī)劃實(shí)施和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展建設(shè)工作。

b.理順規(guī)劃管理體制。立足離石區(qū)情實(shí)際，創(chuàng)新體制、順勢而變。一方面，自上而下調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃體制機(jī)制。另一方面，自下而上充實(shí)壯大規(guī)劃管理隊(duì)伍。同時，組織人事部門要進(jìn)一步加大規(guī)劃人才招錄、培養(yǎng)和選拔力度，形成梯隊(duì)，在保持基層規(guī)劃人才隊(duì)伍穩(wěn)定的前提下，實(shí)現(xiàn)合理流動和適度調(diào)配。

2)完善管理制度。

a.創(chuàng)新管控手段。在城市管控方面，對城市不同區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度、密度、體量等指標(biāo)進(jìn)行控制，引導(dǎo)城市形成疏密有致、高低錯落、多樣化的空間形態(tài)。同時，要完善離石城區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)，提高城市管理覆蓋面，推進(jìn)城區(qū)凈化、綠化、亮化、美化，特別要加強(qiáng)城市出入口、城郊結(jié)合部的管理，加強(qiáng)市容市貌整治。

在城鎮(zhèn)管控方面，明確整體空間形態(tài)布局、街道宅間設(shè)計和道路系統(tǒng)規(guī)劃與設(shè)計等內(nèi)容，并根據(jù)導(dǎo)則進(jìn)行管理控制。

在村莊管控方面，重點(diǎn)加強(qiáng)村莊規(guī)劃的實(shí)施管理，沒有規(guī)劃一律不準(zhǔn)批地建房，農(nóng)民建房嚴(yán)格實(shí)施“一書一證”規(guī)劃管理，對違反規(guī)劃亂批、亂建的行為嚴(yán)肅查處?？山Y(jié)合本地實(shí)際編制農(nóng)民住房設(shè)計圖集，指導(dǎo)農(nóng)民建房，確保質(zhì)量安全。

b.強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督。編制規(guī)劃失去監(jiān)督就會產(chǎn)生隨意性，規(guī)劃落實(shí)失去監(jiān)察就會走樣。為此，離石區(qū)在規(guī)劃工作中要突出四點(diǎn):

一是完善陽光規(guī)劃制度。加強(qiáng)對規(guī)劃的宣傳，讓全社會樹立自覺敬畏規(guī)劃、自覺執(zhí)行規(guī)劃、自覺維護(hù)規(guī)劃的良好氛圍，著力打造為民規(guī)劃、陽光規(guī)劃。

二是建立規(guī)劃督察專員制度。建議成立離石區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察專員辦公室，代表區(qū)政府行使規(guī)劃監(jiān)督、督察職責(zé)，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃落到實(shí)處;同時，為強(qiáng)化對村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的監(jiān)督，建議成立鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃監(jiān)督辦公室，切實(shí)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作。

三是建立各級政府定期向同級人大報告規(guī)劃工作、向政協(xié)通報情況制度。通過借助外力監(jiān)督，有效防止權(quán)力濫用和隨意變更規(guī)劃，有利于讓社會各界了解規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃。

四是實(shí)施責(zé)任追究制度。對違反規(guī)定調(diào)整規(guī)劃、違反規(guī)劃審批用地的，除予以糾正外，對有關(guān)責(zé)任人還要堅決查處。強(qiáng)化與城管執(zhí)法部門的密切聯(lián)系，加大對規(guī)劃的執(zhí)法監(jiān)察力度，對違反規(guī)劃私搭亂建行為堅決查處，有力地維護(hù)社會公平和市場秩序，充分保證規(guī)劃的落實(shí)。

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)一體化是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的主流趨勢，較大程度地影響到傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)空間布局。目前，如何基于城鄉(xiāng)一體化的視角優(yōu)化完善空間布局成為亟待探討的問題。本文嘗試通過離石區(qū)的實(shí)例，從規(guī)劃編制與規(guī)劃管理兩個角度提出一些優(yōu)化完善城鄉(xiāng)空間布局的對策建議，希望能夠?qū)ζ渌貐^(qū)相關(guān)研究有一定的借鑒意義。

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