于偉 杜遷

(陜西省交通廳基本建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，陜西西安 710075)

1 概述

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，極大地推動(dòng)了我國公路工程建設(shè)的速度，至2012年年底，我國高速公路的通車?yán)锍桃堰_(dá)到9．56萬km，是世界上規(guī)模最大的高速公路系統(tǒng)。依據(jù)交通運(yùn)輸部《國家公路網(wǎng)規(guī)劃(2013年～2030年)》，在新的規(guī)劃里國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃總里程由8．6萬km增加到了11．8萬km。今后十幾年仍是高速公路建設(shè)快速發(fā)展期。

在高速公路建設(shè)快速發(fā)展的同時(shí)一些質(zhì)量通病始終得不到很好的解決，甚至出現(xiàn)一些工程質(zhì)量事故，如路基沉陷、橋梁坍塌、隧道塌方、路面破壞以及一些工程缺陷等，因此在高速公路快速發(fā)展期的質(zhì)量監(jiān)管顯得尤為重要。

2 質(zhì)量監(jiān)管現(xiàn)狀

當(dāng)前對公路工程質(zhì)量的監(jiān)管是按照工程建設(shè)基本程序，按時(shí)間順序分階段進(jìn)行的。工程勘察設(shè)計(jì)階段的質(zhì)量由工程勘察設(shè)計(jì)單位負(fù)主要責(zé)任，施工圖審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查監(jiān)督;施工階段的質(zhì)量由施工單位負(fù)主要責(zé)任，建設(shè)單位通過公開招標(biāo)委托監(jiān)理單位和工程檢測單位進(jìn)行監(jiān)控。交通行政主管部門對工程勘察設(shè)計(jì)和施工階段所有參與工程建設(shè)的相關(guān)單位(簡稱“各參建單位”)進(jìn)行監(jiān)管，交通行政主管部門對施工階段的質(zhì)量監(jiān)管主要委托工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)(簡稱“質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)”)進(jìn)行。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)是在行政上隸屬于交通行政主管部門的事業(yè)單位，業(yè)務(wù)上受各自上級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)指導(dǎo)。各級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)對公路建設(shè)各參建單位的工程實(shí)體質(zhì)量、施工工藝以及質(zhì)量管理行為進(jìn)行抽查，以評價(jià)工程質(zhì)量狀況，發(fā)現(xiàn)糾正和處理施工過程中存在的質(zhì)量問題及質(zhì)量缺陷。

3 質(zhì)量監(jiān)督存在的問題

通過以上分析，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)督是政府的行政行為的延伸，代表政府對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。近些年，我國的公路工程質(zhì)量監(jiān)督方式、方法有了很大的改變和提高，走上了更為科學(xué)、合理、規(guī)范、法制之路，但現(xiàn)行質(zhì)量監(jiān)督在實(shí)踐中還存在一些問題。

3．1 質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)定位不準(zhǔn)確

首先，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)權(quán)限與責(zé)任不對等。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在政府委托范圍內(nèi)對各參建單位的工程實(shí)體質(zhì)量、施工工藝及質(zhì)量管理行為進(jìn)行監(jiān)督，并負(fù)有質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任。但質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)受政府委托范圍的限制，往往一方面對一些影響工程質(zhì)量因素?zé)o權(quán)監(jiān)管，如勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量;另一方面與政府相關(guān)職能部門權(quán)限重復(fù)，造成質(zhì)量監(jiān)督職能重疊，造成資源浪費(fèi)、職責(zé)不清。而在出現(xiàn)質(zhì)量問題時(shí)往往只追究質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)責(zé)任，權(quán)限與責(zé)任不對應(yīng)問題較為嚴(yán)重，損壞了質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)形象，無法體現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督工作的權(quán)威性與一致性。

其次，質(zhì)監(jiān)費(fèi)用不足制約了質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的生存空間。自2009年國務(wù)院取消“質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)”以來，目前質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)費(fèi)用主要來自財(cái)政撥款，財(cái)政撥款的費(fèi)用偏少，無法滿足開展工程質(zhì)量監(jiān)督工作的基本需求，從根本上壓縮了質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的生存空間，無法保證質(zhì)量監(jiān)督工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在這種情況下，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)通常采用其他辦法來收取費(fèi)用或者通過上級主管部門撥款，容易產(chǎn)生執(zhí)法腐敗、經(jīng)費(fèi)來源不明等現(xiàn)象，影響質(zhì)量監(jiān)督工作的公正、公平。

第三，質(zhì)量監(jiān)督與檢測混編。目前我國公路工程質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)有的設(shè)立在質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)中，有的是質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的下屬單位，通過檢測費(fèi)用來補(bǔ)充質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用;部分省質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)甚至出現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督人員與檢測人員混編，出現(xiàn)一套人馬、兩個(gè)職能部門的情況，造成了質(zhì)量檢測領(lǐng)域部分監(jiān)督工作人員既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者，容易產(chǎn)生違背市場經(jīng)濟(jì)法則、滋生行政腐敗等現(xiàn)象，造成質(zhì)量檢測市場管理混亂與壟斷，質(zhì)量監(jiān)督與質(zhì)量檢測界限模糊，不利于政府質(zhì)量監(jiān)督工作有效、權(quán)威地開展。

3．2 質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的職能不統(tǒng)一

各省的質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)受委托的職權(quán)范圍并不統(tǒng)一。部分省級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)對施工企業(yè)資質(zhì)、監(jiān)理單位和人員的資質(zhì)和資格有直接審批資格，部分省份則由上級交通行政主管部門進(jìn)行審批，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)只進(jìn)行初審。另外在施工與監(jiān)理單位招投標(biāo)、設(shè)計(jì)文件審查等方面一些省級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)具有話語權(quán)，具備監(jiān)督管理職能。政府質(zhì)量監(jiān)督始終貫穿于工程項(xiàng)目招投標(biāo)、施工設(shè)計(jì)審查、施工過程、交(竣)工驗(yàn)收等全過程，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)如不明確和統(tǒng)一其質(zhì)量監(jiān)督范圍，其職責(zé)與權(quán)限就會(huì)模糊不清。

3．3 質(zhì)量鑒定制度不合理

高速公路建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督控制包括施工許可、設(shè)計(jì)文件審查、市場準(zhǔn)入制度及質(zhì)量等級鑒定制度等。其中施工許可、設(shè)計(jì)文件審查、市場準(zhǔn)入制度等是事前質(zhì)量監(jiān)督，主要起到預(yù)防控制的作用;質(zhì)量鑒定制度是事后質(zhì)量監(jiān)督，起到對工程成品質(zhì)量評定作用。質(zhì)量鑒定是質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)對施工中的工程質(zhì)量進(jìn)行分部核定和單位工程最終核定后出具的等級證明文件。由于質(zhì)量鑒定評分權(quán)重較大，對工程最終評定結(jié)果起到了主要作用，因此質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了主要的質(zhì)量鑒定責(zé)任，而這應(yīng)該主要由建設(shè)單位來承擔(dān)的。當(dāng)前的質(zhì)量鑒定制度不利于政府質(zhì)量監(jiān)督這一行政執(zhí)法工作的開展。

3．4 監(jiān)督方式過于微觀和具體

當(dāng)前，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)更偏重于對工程實(shí)體、施工工藝的質(zhì)量監(jiān)督，部分質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對所監(jiān)督的項(xiàng)目采取了綜合檢查、巡查、專項(xiàng)檢查相結(jié)合的方式，規(guī)定實(shí)行定時(shí)、定次的監(jiān)督檢查制度，對施工的每個(gè)環(huán)節(jié)力爭做到質(zhì)量監(jiān)督人員到位。這種過于具體的管理模式使有限的監(jiān)督力量和過大工程建設(shè)規(guī)模間產(chǎn)生了較大矛盾，影響了質(zhì)量監(jiān)督工作的時(shí)效性。

3．5 監(jiān)督人員業(yè)務(wù)水平不足

質(zhì)量監(jiān)督是集管理與技術(shù)于一身的一項(xiàng)重要工作，部分質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)當(dāng)前不能完全保證工程質(zhì)量的有效監(jiān)督。主要表現(xiàn)為缺乏高水平的監(jiān)督人員，尤其是近些年我國高速公路建設(shè)規(guī)模大、任務(wù)重，質(zhì)量監(jiān)督面臨著任務(wù)繁重、情況復(fù)雜、難度較大的情況，各級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)缺少那些既對法律法規(guī)、強(qiáng)制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)熟悉，又在公路專業(yè)方面具有專家級的高水平技術(shù)人員。

4 相關(guān)對策及建議

4．1 準(zhǔn)確定位質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)

目前質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的職能主要體現(xiàn)在施工、監(jiān)理、試驗(yàn)檢測的市場管理，參建單位質(zhì)量管理行為、工程實(shí)體質(zhì)量、工程質(zhì)量鑒定等三個(gè)方面，都體現(xiàn)著政府行政職能。我國公路質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位改革的政策導(dǎo)向，將質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)逐步向公路工程質(zhì)量監(jiān)督的行政職能機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變，監(jiān)督人員轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員或參照公務(wù)員管理，提高工資待遇，實(shí)行高薪養(yǎng)廉，可使質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)確立工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法的主體地位，保證政府質(zhì)量監(jiān)督公正性和權(quán)威性;對于質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)下設(shè)的檢測機(jī)構(gòu)，可將其分拆、獨(dú)立，進(jìn)入市場參與競爭。

政府部門應(yīng)通過整合監(jiān)督資源、減少職權(quán)重疊、推諉扯皮現(xiàn)象，擴(kuò)大質(zhì)量機(jī)構(gòu)的職能范圍。將工程建設(shè)的施工許可、設(shè)計(jì)文件審查、施工過程監(jiān)督、工程質(zhì)量鑒定等質(zhì)量控制制度與工程質(zhì)量監(jiān)督、各參建單位機(jī)構(gòu)及人員的市場準(zhǔn)入等質(zhì)量管理職能進(jìn)行結(jié)合，形成全面覆蓋、完整統(tǒng)一的政府質(zhì)量監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量監(jiān)督工作無縫對接，突顯質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)督工作全面性和專一性，從而形成質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)不減、監(jiān)管強(qiáng)度加大、次數(shù)減少的好現(xiàn)象，從而全面有效地控制公路工程質(zhì)量。

4．2 實(shí)施竣工備案制度

交(竣)工應(yīng)由項(xiàng)目法人即建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織實(shí)施，對工程質(zhì)量驗(yàn)收過程和結(jié)果負(fù)責(zé)，驗(yàn)收結(jié)果須如實(shí)反映工程質(zhì)量。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)對竣工驗(yàn)收過程進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，負(fù)責(zé)對工程質(zhì)量做出總體評價(jià)，并報(bào)請上級主管政府部門是否進(jìn)行備案。項(xiàng)目進(jìn)行備案時(shí)要提交部分重要的施工、監(jiān)理和檢測資料，完整的交(竣)工驗(yàn)收資料，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查文件和整改文件等，備案完成后由質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)出具該項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督報(bào)告并進(jìn)行竣工驗(yàn)收。備案制度劃清了政府與企業(yè)之間責(zé)任，更好地落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任制度，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了在交(竣)工驗(yàn)收方面的工程質(zhì)量監(jiān)督由微觀監(jiān)督向宏觀監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

4．3 監(jiān)督由微觀到宏觀轉(zhuǎn)變

各級質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)都對一些諸如路基“三背”回填、橋梁鋼筋綁扎、混凝土澆筑、隧道防排水等部位或結(jié)構(gòu)物的工程實(shí)體進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督，監(jiān)督采取實(shí)測實(shí)量、查看施工工藝等微觀方式進(jìn)行，監(jiān)督人員現(xiàn)場實(shí)體質(zhì)量監(jiān)督更多地是過程控制或事后控制，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題經(jīng)整改后往往在下次檢查時(shí)又反復(fù)出現(xiàn)，得不到根本治理。所以質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)從微觀向宏觀進(jìn)行轉(zhuǎn)變，以法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況、質(zhì)量管理文件落實(shí)情況為主要內(nèi)容，對各參建單位質(zhì)量管理行為進(jìn)行監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督重點(diǎn)由工程實(shí)體向各參建單位質(zhì)量管理行為轉(zhuǎn)變。此舉不僅節(jié)約了大量人力物力，而且能充分發(fā)揮各參建單位的作用和積極性。

4．4 培育完善的市場機(jī)制

建設(shè)單位落實(shí)貫徹項(xiàng)目法人責(zé)任制度，建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度及成本要求和目標(biāo)，負(fù)責(zé)管理設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位，對工程質(zhì)量總負(fù)責(zé);質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)重點(diǎn)監(jiān)督建設(shè)單位的質(zhì)量管理行為、設(shè)計(jì)單位資質(zhì)、信用，施工以及監(jiān)理單位資質(zhì)、信用等方面。對于一些質(zhì)量問題與質(zhì)量事故，必須嚴(yán)肅地對事故責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行必要的處罰與追究，避免“大事化小、小事化了”或者輕描淡寫各打五十大板，致使一些問題反復(fù)發(fā)生而沒有得到重視。

4．5 提高質(zhì)量監(jiān)督人員業(yè)務(wù)水平

為逐步提高質(zhì)量監(jiān)督人員理論水平與實(shí)踐技能，一是嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)督人員的進(jìn)門關(guān)，招聘監(jiān)督人員時(shí)采取統(tǒng)一嚴(yán)格考試、篩析，擇優(yōu)選擇;二是加強(qiáng)對質(zhì)量監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和考核，實(shí)時(shí)對新出臺(tái)的規(guī)范、辦法進(jìn)一步理解和掌握，更好地指導(dǎo)了實(shí)際工作;三是公路工程監(jiān)督過程中采用與時(shí)俱進(jìn)現(xiàn)代化檢測手段保證質(zhì)量監(jiān)督深度、準(zhǔn)確度，適應(yīng)當(dāng)前高速公路建設(shè)快速發(fā)展的需要。

5 結(jié)語

公路工程建設(shè)過程中質(zhì)量監(jiān)督是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須在工期合理、市場健全的基礎(chǔ)上實(shí)施有效、宏觀監(jiān)督，其中質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)重新定位、建立完善的市場、落實(shí)質(zhì)量責(zé)任是關(guān)鍵，而不是進(jìn)行微觀具體的監(jiān)督，充分發(fā)揮市場在公路建設(shè)中資源配置作用，實(shí)行政企分開，才能夠使監(jiān)督起到有效的作用。政府部門通過整合質(zhì)量監(jiān)督資源，精簡機(jī)構(gòu)人員，賦予質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)更合理、系統(tǒng)的權(quán)限，便于質(zhì)量監(jiān)督工作開展;質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在依據(jù)完善的法規(guī)體系基礎(chǔ)上，通過培育規(guī)范的建設(shè)市場、建立激勵(lì)和懲罰機(jī)制及市場信用體系、真正落實(shí)工程質(zhì)量責(zé)任制度等一系列措施來實(shí)現(xiàn)全過程無縫隙宏觀監(jiān)督，保證工程質(zhì)量的穩(wěn)定。

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