程思遠(yuǎn)

(太原市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，山西太原 030000)

0 引言

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于控規(guī)的編制組織、審批與修改程序更加嚴(yán)格，大大加強(qiáng)了控規(guī)的嚴(yán)肅性。由于城市的發(fā)展存在諸多不確定的因素，同時控規(guī)編制本身也存在一定的問題，修改控規(guī)幾乎不可避免，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，控規(guī)的編制與修改必須經(jīng)市政府審批，規(guī)劃行政的程序更加復(fù)雜，無形中制約了城市的發(fā)展?；诖耍冻青l(xiāng)規(guī)劃法》對控規(guī)的編制提出了更高的要求，如何編制一個相對科學(xué)、相對靈活的控規(guī)，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者必須要完成的一項重要任務(wù)。

1 概述

1．1 太原市控規(guī)編制體系概述

從2010年開始，太原市在全市范圍內(nèi)啟動了新一輪的控規(guī)編制工作，目前已經(jīng)完成了中心城區(qū)控規(guī)全覆蓋。與目前國內(nèi)眾多城市控規(guī)編制實踐相似，太原市控規(guī)編制采用“分層編制，分級控制”的技術(shù)路線，將控規(guī)分為片區(qū)控規(guī)與街區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則兩個編制層次。片區(qū)控規(guī)層面主要落實上位規(guī)劃，強(qiáng)化總量，控制“五線”與“公共設(shè)施”“基礎(chǔ)設(shè)施”“安全設(shè)施”三大公益性設(shè)施。街區(qū)建設(shè)準(zhǔn)則層面控制街區(qū)地塊的規(guī)定性內(nèi)容(地塊用地性質(zhì)、建筑密度、容積率、建筑高度)，作為規(guī)劃設(shè)施和管理的技術(shù)依據(jù)。分級控制主要是根據(jù)控制設(shè)施的不同類型，采用“實線控制、虛線控制、指標(biāo)控制、點位控制”四種不同級別的控制方式，更靈活的滿足控制要求。

1．2 XD-11片區(qū)概況

XD-11片區(qū)為本輪太原市中心城區(qū)控規(guī)全覆蓋39個片區(qū)中的一個。規(guī)劃區(qū)位于太原市南部區(qū)域。隨著山西省建設(shè)國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)的推進(jìn)，省委省政府在全省提出“轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展”的指導(dǎo)方針。太原市率先轉(zhuǎn)型，重點打造太原市南部區(qū)域，建設(shè)一流省會城市，帶動全省發(fā)展。本片區(qū)處于太原市南部區(qū)域的核心區(qū)，是市委市政府確定以總部基地為核心的面向未來的中央商務(wù)區(qū)，是塑造山西省一流省會城市的重要空間載體?；诖颂厥獾谋尘埃姓驮摰貐^(qū)的發(fā)展，征詢過國內(nèi)外眾多專家的意見，并組織編制過一系列不同層次的各類專項規(guī)劃，就南部區(qū)域的空間結(jié)構(gòu)、綜合交通、綠脈水網(wǎng)、文化景觀等眾多內(nèi)容進(jìn)行了深入研究。各類專項規(guī)劃為XD-11片區(qū)控規(guī)的編制提供了扎實的基礎(chǔ)。

2 編制規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的幾個要素

XD-11片區(qū)屬于城市新區(qū)，編制規(guī)劃相對于城市建成區(qū)有著不同的特點，本文就片區(qū)編制實踐中遇到的一些問題進(jìn)行了總結(jié)研究，提出幾個片區(qū)編制過程中應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的要素。

2．1 深入研究區(qū)域發(fā)展定位

由于新區(qū)的建設(shè)與城市的發(fā)展背景有著密不可分的關(guān)系，新區(qū)的建設(shè)往往始于特定的歷史機(jī)遇期。在新區(qū)的控規(guī)編制過程中，前期的區(qū)域發(fā)展研究應(yīng)當(dāng)區(qū)別于建成區(qū)，給予更高的關(guān)注。

建成區(qū)往往受制于現(xiàn)狀條件，控規(guī)編制更多的任務(wù)在于指導(dǎo)城市更新，控制建成區(qū)無序發(fā)展，關(guān)注點更為細(xì)膩，重在維持城市更新與既有城市格局的和諧。

新區(qū)處于城市中心城區(qū)外圍，有著塑造獨特城市格局的先天條件。區(qū)域的發(fā)展定位，城市的格局塑造有眾多不同的發(fā)展方向。如果不進(jìn)行充分的專題研究，往往無法有效的預(yù)測城市未來的發(fā)展趨勢，草率的啟動控規(guī)的編制，控規(guī)對于城市建設(shè)的指導(dǎo)意義將大打折扣。XD-11片區(qū)在控規(guī)編制之前就區(qū)域發(fā)展定位進(jìn)行過各類專項研究，編制了各類專題規(guī)劃，并廣泛征詢了來自不同領(lǐng)域的意見和建議?；诔浞值陌l(fā)展條件研究，在確定了相對合理的發(fā)展定位后，再啟動控規(guī)的編制工作，才能夠保證控規(guī)編制的相對科學(xué)，不會出現(xiàn)后期較大規(guī)模的修改。

2．2 充分適應(yīng)政府政策

控制性詳細(xì)規(guī)劃是指導(dǎo)城市建設(shè)的直接依據(jù)，如何能夠與其他政府政策有機(jī)結(jié)合，也是編制控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的要素。以XD-11片區(qū)為例，片區(qū)范圍內(nèi)的土地幾乎全部為農(nóng)村集體土地，未來該區(qū)域的城市發(fā)展，唯有通過城中村改造實現(xiàn)土地整合一條途徑。太原市現(xiàn)行的城中村改造政策簡稱為“133政策”，即:在村莊自有集體土地范圍內(nèi)劃定人均133 m2的建設(shè)用地進(jìn)行城中村改造，剩余土地政府收儲。該政策的核心要素在于城中村安置用地的劃定以就近為原則。城市建設(shè)能否按照規(guī)劃實施，土地權(quán)屬成為首要的制約因素。鑒于該政策在太原市的實施實踐，短期內(nèi)變更的可能性較低，這也客觀要求XD-11片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定應(yīng)當(dāng)盡量與城中村改造政策相適應(yīng)。由于片區(qū)位于城市中心區(qū)外圍，區(qū)域村莊不具備改造的客觀動力，片區(qū)控規(guī)的編制無法準(zhǔn)確的給予城中村改造預(yù)留足夠的彈性。該片區(qū)的控規(guī)編制面臨兩難的處境，這也客觀導(dǎo)致片區(qū)控規(guī)在編制上不可回避的具有階段性特征。

2．3 相對合理確定控制指標(biāo)

控規(guī)的成果很大一部分反映在指標(biāo)體系上，控規(guī)的控制指標(biāo)僅僅反映了開發(fā)強(qiáng)度，如果對于重點地段，通過城市設(shè)計來管控城市風(fēng)貌，對避免城市無序建設(shè)是至關(guān)重要的。如何合理確定控規(guī)指標(biāo)，目前，國內(nèi)普遍通行的做法是通過城市設(shè)計來測算。

XD-11片區(qū)處于汾東商務(wù)區(qū)，在片區(qū)控規(guī)編制過程中，針對汾東商務(wù)區(qū)的核心地段，控規(guī)編制與城市設(shè)計同步啟動，同時開展編制工作。針對城市設(shè)計，為未來城市空間的塑造提供不同的參考，大家通過比選，最終確定一種合理的城市空間格局，進(jìn)而納入控規(guī)。這樣就為控規(guī)控制指標(biāo)提供了一個相對科學(xué)的依據(jù)。

2．4 控制方式注重可操作性

XD-11片區(qū)在控規(guī)編制過程中力求規(guī)劃控制的合理性與可操作性。控制方式采用彈性與剛性控制相結(jié)合。在各類設(shè)施的控制中，根據(jù)不同設(shè)施的特點，采用不同的管控方式，這樣既靈活又符合實際，具有較強(qiáng)的可操作性。諸如:在商業(yè)用地和居住用地兩大主要功能的地塊控制中，通過設(shè)立混合用地，設(shè)定階梯性的兼容比例的方式來滿足不同地段的土地使用的控制要求。對于居住區(qū)級的各類公共設(shè)施，不作分散用地控制，以鄰里中心的模式集中預(yù)留用地，增加后期投資建設(shè)的彈性空間，為后期的建設(shè)、管理提供多元化的選擇。

3 對于規(guī)劃管理的幾點體會

3．1 規(guī)劃組織模式探索

XD-11片區(qū)控規(guī)編制有著特殊的發(fā)展背景，在片區(qū)控規(guī)編制之初，市委市政府已經(jīng)確定重點發(fā)展汾東商務(wù)區(qū)的方針政策。市政府成立了汾東商務(wù)區(qū)指揮部，組織市規(guī)劃局牽頭，委托國內(nèi)外知名設(shè)計單位對區(qū)域發(fā)展進(jìn)行過深入研究。所以，XD-11片區(qū)控規(guī)的組織模式為“規(guī)劃院+規(guī)劃局+指揮部”，做到了“設(shè)計者—管理者—建設(shè)實施者”三方思想的統(tǒng)一，這樣就能夠?qū)⒁?guī)劃做到“實處”，真正在后續(xù)管理、建設(shè)中發(fā)揮指導(dǎo)作用。

3．2 編制與管理相適應(yīng)

XD-11片區(qū)規(guī)劃在編制過程中，與眾多片區(qū)一致，采取分層編制、分類控制的原則，為后期的實際管理工作預(yù)留了很大的彈性空間。這樣的管控方式無疑在規(guī)劃層面是很大的進(jìn)步，與此同時，對于規(guī)劃管理也提出了更高的要求。諸如，對于與每個居民切身相關(guān)的居住區(qū)級公共設(shè)施，目前尚沒有一套完備的制度保障使其真正能夠按照規(guī)劃落實。基于此，控規(guī)編制的實踐也反映出了本應(yīng)與之相適應(yīng)的管理水平的不足。

3．3 真正體現(xiàn)公眾參與

XD-11片區(qū)規(guī)劃在編制過程中，廣泛征求過文物、水利、環(huán)保等等諸多部門的意見，并采納了大量專家學(xué)者提過的寶貴建議，公眾參與度不可謂不高。但是對于基層百姓的利益訴求未能充分關(guān)注，這樣必然對于后期規(guī)劃的實施留有一定的隱患，駐地居民是否愿意配合規(guī)劃的實施也是規(guī)劃能否落實的關(guān)鍵。只有真正關(guān)注到了涉及切身利益的各方利益團(tuán)體，公眾參與才能真正體現(xiàn)。

4 結(jié)語

控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制和管理工作，目前各地都在進(jìn)行不同的嘗試和探索?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的編制涉及社會各方面的因素，社會發(fā)展的新態(tài)勢、行業(yè)發(fā)展的新變化，都對其有著極大的挑戰(zhàn)。本文結(jié)合XD-11片區(qū)的編制實踐，就控規(guī)編制與管理過程中的優(yōu)點與不足之處進(jìn)行了總結(jié)，以供大家指正。

［1］何世茂，何 流，張為真．面向管理、建設(shè)的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制——以南京河西南部地區(qū)為例［A］．規(guī)劃創(chuàng)新:2010中國城市規(guī)劃年會論文集［C］．2010:1866-1872．

［2］洪亮平，陶文鑄．關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的探索與思考——基于城鄉(xiāng)規(guī)劃法的視角［J］．城市問題，2010(6):12-16．