徐 健，熊先祥，雷奇峰，武以博

（國防科工局核技術(shù)支持中心，北京 100037）

以核設(shè)施退役與放射性廢物治理專項項目,“我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系研究”為依托，全面調(diào)研了我國在高放廢物地質(zhì)處置領(lǐng)域的法規(guī)標準體系建設(shè)方面已有的政策文件，分析了我國現(xiàn)有的高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)與標準體系框架，對比國外先進核能國家的經(jīng)驗，提出了我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系建設(shè)的思路。

1 主要研究內(nèi)容

1）調(diào)研我國在高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)、標準體系建設(shè)方面的國家立法、標準體系建設(shè)方面的現(xiàn)狀和進展。

2）就上述調(diào)研結(jié)果進行全面分析。

3）對比世界核能先進國家在該領(lǐng)域的工作思路和具體做法。

4）在上述基礎(chǔ)上，認真分析和總結(jié)我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系建設(shè)存在的問題及原因，為推動我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系立法建設(shè)工作、給政府部門解決其中存在的問題、加快我國高放廢物地質(zhì)處置具體工作進展打下一定的基礎(chǔ)。

2 國內(nèi)現(xiàn)有法規(guī)標準體系分析

和世界大多數(shù)國家一樣，我國自1985年起對高放廢物地質(zhì)處置開展了大量前期研發(fā)工作［1］，伴隨著這些研究工作的開展，國務(wù)院立法機構(gòu)、國家核行業(yè)主管部門及相關(guān)政府部門等就該領(lǐng)域涉及法律法規(guī)體系的建設(shè)開展了部分工作，制訂并頒布了以下政策文件。

2.1 法律法規(guī)

截至目前，我國涉及高放廢物地質(zhì)處置的法律法規(guī)主要有《中華人民共和國放射性污染防治法》、《放射性物品運輸安全管理條例》、《放射性廢物安全管理條例》等文件。

2.1.1 《中華人民共和國放射性污染防治法》

2003年，全國人大常委會頒布實施了《中華人民共和國放射性污染防治法》（下稱“放污法”）。“放污法”從國家層面明確了我國高放廢物和α廢物實施集中深地質(zhì)處置的基本政策、選址規(guī)劃編制與地方政府的支持、廢物產(chǎn)生單位的責(zé)任、廢物處置單位的設(shè)立要求等內(nèi)容，為高放廢物地質(zhì)處置工作的開展提供了基本的法律保障，是我國核領(lǐng)域在完善國家基礎(chǔ)法規(guī)方面取得的一項重大進展。

2.1.2 《放射性物品運輸安全管理條例》

2009年9月，國務(wù)院頒布實施了《放射性物品運輸安全管理條例》，條例對放射性物品的運輸及相關(guān)運輸容器的設(shè)計、制造等進行了全面詳細的規(guī)定。該條例對高水平放射性廢物和乏燃料的運輸及相關(guān)運輸容器制造的取證、設(shè)計及具體運輸?shù)纫幌盗谢顒雍拖嚓P(guān)獎懲進行了詳細闡述。

2.1.3 《放射性廢物安全管理條例》

2011年12月，國務(wù)院以第612號令形式發(fā)布了 《放射性廢物安全管理條例》。條例對高放廢物地質(zhì)處置工作的政府管理主體及其職責(zé)、具體工作的組織實施者、地方政府的職責(zé)及從事該領(lǐng)域工作單位的資質(zhì)要求等進行了明確規(guī)定。為推進高放廢物地質(zhì)處置后續(xù)工作奠定了基礎(chǔ)。

此外，還有部分與高放廢物地質(zhì)處置工作相關(guān)聯(lián)的法律文件，主要有 《環(huán)境保護法》和 《環(huán)境影響評價法》，這兩部法律明確了核活動環(huán)境影響評價工作程序。

上述法律法規(guī)的頒布，部分解決了高放廢物地質(zhì)處置的相關(guān)問題，如深地質(zhì)處置的技術(shù)路線［2］。但并未徹底和全面解決該領(lǐng)域所面臨的管理、經(jīng)費、科研等問題。

2.2 部門規(guī)章和規(guī)劃

在高放廢物地質(zhì)處置方面，核工業(yè)相關(guān)政府部門也針對該領(lǐng)域發(fā)布了部分規(guī)章、辦法等文件。具體包括：

2.2.1 《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》

2010年，財政部頒布實施了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》［3］（財綜〔2010〕58 號）（下稱“辦法”）?！稗k法” 規(guī)定了乏燃料處理處置基金的征收對象、征收標準、征收原則及使用范圍等事項。并對民用核電產(chǎn)生乏燃料處理處置所需資金的征收對象、標準、原則及使用范圍等進行了規(guī)定。

2.2.2 《國防科技工業(yè)軍用核設(shè)施安全監(jiān)督管理規(guī)定》

1999年11月8 日，國家國防科技工業(yè)委員會發(fā)布了《國防科技工業(yè)軍用核設(shè)施安全監(jiān)督管理規(guī)定》（下稱“一號令”）。“一號令”的適用前提是將高放廢物地質(zhì)處置設(shè)施作為軍用核設(shè)施來監(jiān)管，就政府部門的職能協(xié)調(diào)方面而言，具有很大的討論空間。

2.2.3 《高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)規(guī)劃指南》

2006年2月，原國防科工委聯(lián)合原國家環(huán)保局（核安全局）、財政部、科學(xué)技術(shù)部等有關(guān)部委發(fā)布了《高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)規(guī)劃指南》，對推進當前高放廢物地質(zhì)處置領(lǐng)域相關(guān)科研工作的開展起到了積極作用。

上述部門規(guī)章和規(guī)劃僅部分解決了高放廢物地質(zhì)處置工作中遇到的問題。

2.3 技術(shù)導(dǎo)則與標準

除上述法律法規(guī)及部門規(guī)章等針對高放廢物地質(zhì)處置的政策性文件外，相關(guān)政府部門也在努力對涉及該領(lǐng)域各階段工作所需的技術(shù)導(dǎo)則及標準進行完善。

1998年，國家核安全局發(fā)布了《放射性廢物地質(zhì)處置庫選址》。

2002年，國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布了《放射性廢物管理規(guī)定》。

2013年5月，國家核安全局批準發(fā)布了《高水平放射性廢物地質(zhì)處置設(shè)施選址》（HAD 401/06—2013），對高放廢物地質(zhì)處置設(shè)施的選址目標、階段劃分、選址準則、所需資料和質(zhì)量保證等方面提出了明確要求，為選擇合適的高水平放射性廢物地質(zhì)處置設(shè)施場址提供指導(dǎo)。

除此之外，針對高放廢物地質(zhì)處置工作的各環(huán)節(jié)尚未有其他的可供參考的導(dǎo)則與標準?？紤]到高放廢物地質(zhì)處置是一個系統(tǒng)性工程，其中涉及多種學(xué)科、多個門類，因此需要分門別類有針對性地制定相應(yīng)的標準或?qū)t。

目前，作為國家核工業(yè)行業(yè)主管部門，國防科工局正在委托有關(guān)科研單位組織編寫高放廢物地質(zhì)處置領(lǐng)域的相關(guān)技術(shù)標準和導(dǎo)則，預(yù)計將會有一個大的突破。

3 國外相關(guān)法規(guī)標準體系分析

3.1 國際組織

3.1.1 國際原子能機構(gòu)（IAEA）

在法規(guī)方面，為保證放射性廢物和乏燃料的長期安全管理，IAEA制定了 《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》［4］。2003年11月聯(lián)合公約第一次審議會在維也納召開，這標志著在該領(lǐng)域唯一具有國際法律效力的文件已進入全面實施階段。

在標準方面，IAEA正在制訂有關(guān)放射性廢物安全的系列標準，包括通用標準、處置前管理、處置、退役和環(huán)境整治5個方面，分為安全法則、安全要求和安全導(dǎo)則3個層次。其中已出版和正在編制的高放廢物地質(zhì)處置安全標準有：安全法則（放射性廢物管理原則）；安全要求 （放射性廢物的地質(zhì)處置）；安全導(dǎo)則（地質(zhì)處置設(shè)施的選址，放射性廢物地質(zhì)處置設(shè)施的設(shè)計和運行，放射性廢物處置設(shè)施的安全評價，放射性廢物處置設(shè)施和活動的安全管理系統(tǒng)）。

3.1.2 國際輻射防護委員會（ICRP）

ICRP針對放射性廢物處置輻射防護發(fā)布了一系列報告，先后出版了《固體放射性廢物處置的輻射防護原則》（ICRP-64）［5］、 《潛在照射的防護：概念框架》、《放射性廢物處置的放射防護政策》（ICRP-77）、《適用于長壽命固體放射性廢物處置的輻射防護建議》（ICRP-81）等多個出版物，針對高放廢物地質(zhì)處置的安全目標提出了相關(guān)建議。

3.2 世界有關(guān)國家

綜合國外高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)建設(shè)來看，國外涉及高放廢物地質(zhì)處置的法規(guī)包括法律（綜合法或?qū)ｉT法）、法規(guī)（條例）、部門規(guī)章等，形成了較為完善的法規(guī)體系框架。

3.2.1 美國

美國在高放廢物地質(zhì)處置領(lǐng)域?qū)嵭熊娒穹蛛x、先軍后民的政策。目前已建成軍工高放廢物處置庫，即高放廢物隔離處置示范庫（Waste Isolation Pilot Plant，即 WIPP）［6］。 該處置庫自1992年開始接受廢物，按計劃將于2033年左右關(guān)閉。WIPP是目前世界上唯一已經(jīng)投入運行的長壽命放射性廢物深層地質(zhì)處置庫，專門處置國防軍工超鈾廢物。與此同時，美國針對民用核領(lǐng)域產(chǎn)生的乏燃料和高放廢物處置的尤卡山計劃也已進行了多年研究，目前由于部分原因，尤卡山項目已經(jīng)處于停滯狀態(tài)。但顯而易見的是，兩者在具體實施方面采取了截然不同的政策、路線，也產(chǎn)生了完全相反的結(jié)果。相應(yīng)地，美國國會、能源部、核管會及環(huán)保署等政府部門從國家層面和部門角度出臺了很多相應(yīng)的法律法規(guī)和技術(shù)標準，這些政策文件的出臺為積極推進相關(guān)工作的開展起到了關(guān)鍵作用。

美國涉及高放廢物處置方面的法律主要有《核廢物政策法》和《能源政策法》。

在技術(shù)標準方面，美國能源部、國家環(huán)保局等有關(guān)部門制定和發(fā)布了一系列有針對性的技術(shù)標準。其中，在選址階段，最重要的是美國能源部根據(jù)《核廢物政策法》制定的《核廢物處置庫選址指南（10CFR960）》和《尤卡山場址的選址指南 （10CFR963）》兩個選址標準，前者為最初的能源部選址標準，后者為修改的專門針對尤卡山場址的能源部選址標準。

3.2.2 芬蘭

芬蘭的高放廢物地質(zhì)處置項目的決策層次已上升到國家級層面，其法規(guī)體系分為3個層次，即國家制定的法律、政府部門發(fā)布的法規(guī)性文件（法令）和監(jiān)管部門發(fā)布的監(jiān)管導(dǎo)則。相關(guān)法律有核能法（990—1987）、核能法令（161—1988）以 及 輻 射 法 （592—1991）、輻射法令（1512—1991）等主要法規(guī)和部門規(guī)章。

為落實相關(guān)法律要求，芬蘭政府發(fā)布系列政府法令和監(jiān)管導(dǎo)則。主要政府法令有關(guān)于核廢物處置安全的政府法令（736—2008），主要的監(jiān)管導(dǎo)則有乏燃料處置的長期安全（YVL 8.4）和乏燃料處置設(shè)施運行安全（YVL 8.5）。

從目前來看，由于芬蘭國內(nèi)高放廢物地質(zhì)處置方面法律法規(guī)標準體系較為完善，相關(guān)工作扎實推進，取得了很好的成效，是世界上為數(shù)不多的成功實例之一。

3.2.3 法國

20世紀50年代至今，法國的核工業(yè)主管部門制定了較為完善的法律體系，覆蓋了核工業(yè)前端到后端的各個環(huán)節(jié)。具體包括：法國國民議會和參議院根據(jù)法國通用法令，分別制定了《放射性廢物研究法》、《放射性材料和放射性廢物計劃法案》及《放射性物質(zhì)和廢物管理的計劃法令》［7］。

根據(jù) 《放射性廢物研究法》，法國目前核廢物管理體制為：國會制定有關(guān)法律，相關(guān)政府部門負責(zé)制定相關(guān)政策和頒發(fā)許可證。ANDRA作為執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)法國國內(nèi)所有放射性廢物的長期管理。

在標準方面，法國管理機構(gòu)于1991年6月頒布了一個基本安全規(guī)則《基本安全條例》。這個文件將被用作日后地質(zhì)處置庫選址和建造的標準。

4 主要問題分析

總的看來，我國在涉及高放廢物地質(zhì)處置的法規(guī)標準體系建設(shè)方面取得了部分進展，這使高放廢物地質(zhì)處置工作有了基本的法規(guī)依據(jù)；部分技術(shù)標準的出臺為開展相關(guān)工作提供了依據(jù)。但研究也表明我國高放廢物地質(zhì)處置領(lǐng)域法規(guī)標準體系的建設(shè)還處于初級階段，相比于世界核能先進國家的進展還有很大差距。

4.1 法律法規(guī)層面

我國關(guān)于高放廢物地質(zhì)處置法律法規(guī)不完整，不健全，現(xiàn)有法律法規(guī)及管理性文件尚不成體系。在國家法律中，未能明確政府管理責(zé)任主體的具體職責(zé)、資金籌措與管理及決策程序、沒有明確對地方政府等相關(guān)利益方的獎勵和懲罰機制等問題。

首先，立法建制差距還較大，缺失較多，包括管理、監(jiān)管等法規(guī)與政策。如在落實《中華人民共和國放射性污染防治法》的有關(guān)法律要求方面，國務(wù)院尚未就高放廢物貯存、處置單位的設(shè)立出臺具體辦法。同時，《放射性廢物安全管理條例》并未明確如何具體組織實施，包括實施主體的確定、研發(fā)經(jīng)費的籌措與管理等。

其次，沒有出臺涉及高放廢物地質(zhì)處置場址地質(zhì)條件、高放廢物地質(zhì)處置需求和環(huán)境影響評價等問題的法規(guī)文件。

此外，高放廢物地質(zhì)處置管理體系不完整、不健全。如政府部門管理體系分工不明晰、不具體，缺乏以法律或政府指定或授權(quán)的實施高放廢物地質(zhì)處置研究開發(fā)的執(zhí)行主體等。

最后，現(xiàn)有法規(guī)對資金籌措模式和管理方式?jīng)]有明確的規(guī)定與界定，尚未形成一套完整的高放廢物地質(zhì)處置工作的經(jīng)費收儲、管理與使用機制，處置工作經(jīng)費來源、組成、經(jīng)費比例和使用辦法等均不明確。

4.2 部門規(guī)章層面

除上述法律法規(guī)層面存在的問題外，在國家有關(guān)核工業(yè)管理部門層面也缺乏與上述法規(guī)配套的部門規(guī)章，目前的部門規(guī)章也僅僅從監(jiān)管和乏燃料管理方面出臺了部分規(guī)章，但對于高放廢物地質(zhì)處置這一涉及領(lǐng)域廣、牽涉學(xué)科多的領(lǐng)域來說，目前的工作遠不能解決如部門協(xié)調(diào)、跨部門專家咨詢、科研項目的重復(fù)投資以及工程開發(fā)等等方面的問題。

4.3 技術(shù)導(dǎo)則與標準層面

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國在高放廢物地質(zhì)處置領(lǐng)域的技術(shù)導(dǎo)則、標準的研究和制定工作嚴重滯后，甚至幾近于空白，這造成實際工作遇到的許多關(guān)鍵性難題無法得到及時、有效的解決，嚴重影響了高放廢物地質(zhì)處置工作的開展。

5 結(jié)論和建議

5.1 我國高放廢物地質(zhì)處置需做的工作

綜合考慮我國未來一段時期核電事業(yè)高速發(fā)展的要求和高放廢物地質(zhì)處置工作的實際需要，結(jié)合我國放射性廢物處理處置工作管理體制與運行機制的歷史延續(xù)性、體制特殊性，在收集、梳理和對比國內(nèi)、外相關(guān)的法律法規(guī)、標準體系及已有實踐經(jīng)驗和研究成果的基礎(chǔ)上，研究認為，目前主要有幾方面工作亟待啟動：1）盡快建立我國高放廢物處置的法規(guī)標準體系框架，從法律層面明確我國高放廢物處置的戰(zhàn)略、責(zé)任、管理體制、運行和決策程序，并依法完善法規(guī)、規(guī)章及技術(shù)導(dǎo)則和標準；2）從國家層面明確國家軍工、民用產(chǎn)生的高放廢物和乏燃料集中地質(zhì)處置政策；3）建立經(jīng)過法律或政府授權(quán)的執(zhí)行、咨詢和資金管理機構(gòu)和高放廢物處置實施的責(zé)任主體；4）明確經(jīng)費來源、收支原則、涵蓋范圍及管理機制，建立咨詢機構(gòu)，進行技術(shù)監(jiān)督，為政府的科學(xué)決策提供技術(shù)支持；5）明確我國高放廢物地質(zhì)處置的許可標準和程序、監(jiān)管要求；6）明確政府層面在科研、工程、決策、許可等方面的協(xié)調(diào)機制政策，并通過相關(guān)條款來進一步提高地方政府的參與度和積極性；7）從法規(guī)層面明確高放廢物地質(zhì)處置工作的實施組織、資金系統(tǒng)、選址過程和時間節(jié)點表，形成高放廢物地質(zhì)處置工作開展的基本法；8）在充分研究國外相關(guān)標準的基礎(chǔ)上，根據(jù)國內(nèi)情況及對地質(zhì)處置安全要求、安全導(dǎo)則和安全評價研究的成果，啟動地質(zhì)處置安全要求和安全導(dǎo)則等標準序列的編制和發(fā)布；9）明確高放廢物處置地下實驗室和處置庫的選址、設(shè)計、建造、運行和關(guān)閉的要則；10）明確相關(guān)設(shè)施的安全要求和監(jiān)管要求，明確研究開發(fā)工作、信息管理和應(yīng)用的要則等。

5.2 法規(guī)標準體系框架建設(shè)

針對上述工作，綜合我國具體國情、社情和民情，經(jīng)過與政府機關(guān)、審管機構(gòu)、主管單位、實施單位、科研院所等相關(guān)單位的溝通協(xié)調(diào)，研究認為：解決上述問題，首先需要有相關(guān)的法規(guī)和部門規(guī)章作保障，建立、健全并規(guī)范政府對此項工作的決策、管理和引導(dǎo)機制，充分發(fā)揮政府決策和支持機構(gòu)的作用。同時，需要逐步制定并完善相關(guān)的標準體系，以便科學(xué)、有序、規(guī)范地開展和評價所涉及的各項技術(shù)工作，使各項具體工作按照預(yù)定的目標 （包括階段性目標）和要求，平穩(wěn)、有序地得到執(zhí)行。以下是研究提出的我國高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)標準體系框架建議。

5.2.1 法律法規(guī)制定

在正在制定的 《中華人民共和國原子能法》或 《中華人民共和國核安全法》中納入有關(guān)高放廢物地質(zhì)處置的條款。主要包括：1）規(guī)定核能利用單位對于相關(guān)活動產(chǎn)生的放射性廢物（含高放廢物）的管理職責(zé)和義務(wù)，并明確放射性廢物管理相關(guān)各方的具體義務(wù)和職責(zé)；2）規(guī)定所要處置的高放廢物和乏燃料的來源和路線；3）規(guī)定建設(shè)高放廢物地質(zhì)處置設(shè)施的決策程序、監(jiān)管部門及其他相關(guān)部門的職責(zé)；4）規(guī)定高放廢物管理經(jīng)費的籌措方式、管理部門及其職責(zé)、使用方式與方向等；5）規(guī)定公眾參與的形式、公眾參與對決策的影響評價等。

落實 《中華人民共和國放射性污染防治法》的法律要求，依照 《中華人民共和國放射性污染防治法》中的要求，可以考慮制定《高放廢物地質(zhì)處置條例》。

5.2.2 部門規(guī)章制定

落實《放射性廢物安全管理條例》的法規(guī)要求，根據(jù)實際需要制定部門規(guī)章。由國防科工局制定 《高放廢物地質(zhì)處置管理規(guī)定》，明確規(guī)定：1）高放廢物地質(zhì)處置庫選址規(guī)劃的編報辦法與程序；2）高放廢物地質(zhì)處置相關(guān)地質(zhì)、環(huán)境、社會經(jīng)濟條件以及高放廢物地質(zhì)處置場所建設(shè)用地等方面的具體要求。

另外，需相應(yīng)制定下列管理辦法或?qū)嵤┘殑t：1）《高放廢物地質(zhì)處置科研項目管理規(guī)定》；2）《高放廢物地質(zhì)處置場址比選管理規(guī)定》；3）《高放廢物地質(zhì)處置風(fēng)險評估管理辦法》；4）《高放廢物地質(zhì)處置場所建設(shè)用地管理辦法》；5）《高放廢物地質(zhì)處置安全監(jiān)督管理規(guī)定》及《高放廢物地質(zhì)處置環(huán)境影響評價管理規(guī)定》；6）《高放廢物地質(zhì)處置地下實驗室管理規(guī)定》和《高放廢物地質(zhì)處置庫管理規(guī)定》等。

5.2.3 技術(shù)導(dǎo)則與標準制定

在已有的和計劃制定的法律法規(guī)和部門規(guī)章的基礎(chǔ)上，進一步制定符合實際的技術(shù)導(dǎo)則或標準：1）選址和場址評價導(dǎo)則或標準；2）圍巖巖性和工程性質(zhì)方面的導(dǎo)則或標準；3）工程屏障的技術(shù)要求；4）安全評價方面的技術(shù)要求；5）公眾參與、社會風(fēng)險評估等方面的導(dǎo)則和標準。

［1］王駒.中國高放廢物地質(zhì)處置十年進展［M］.北京：核工業(yè)北京地質(zhì)研究院，2004.

［2］潘自強，錢七虎.高放廢物地質(zhì)處置戰(zhàn)略研究［M］.北京：原子能出版社，2009.

［3］國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會.高放廢物地質(zhì)處置資料匯編［R］.北京：國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會，2005.

［4］徐原.世界原子能法律解析與編譯［M］.北京:法律出版社，2011.

［5］郝建中.國外高放廢物地質(zhì)處置法規(guī)匯編［M］.北京：原子能出版社，2007.

［6］ Jointconvention on the safety ofspentfuel management and on the safety of radioactive waste management［R］.Washington D.C.:United States Department of Energy，2005.

［7］徐健.法國放射性廢物［J］.放射性廢物管理與核設(shè)施退役，2009，（1）:19-25.