李金忠

（陜西學前師范學院 政治經濟系，陜西 西安710061）

高校自治視野下大學生校內申訴制度研究

李金忠

（陜西學前師范學院 政治經濟系，陜西 西安710061）

一所大學學生申訴制度的優(yōu)劣反映著該校的法治水平和自治水平。很多學者認為，教育部2005年修改頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》對高校學生校內申訴規(guī)定得過于簡單。但是，教育部立法的本意是尊重高校自治權。對此，必須從高校自治的角度來分析高校校內申訴理論問題，進而設計出符合現(xiàn)代法治精神的高校校內申訴制度。

高校自治；大學生；校內申訴制度

縱觀國內外知名大學，大都設計了一整套科學合理規(guī)范的學生校內申訴制度，而一所大學學生申訴制度的優(yōu)劣反映著該校的法治水平和自治水平。然而，很長時間以來，我國大學生申訴實際上是一個空白，缺乏制度規(guī)范，直到2005年教育部修改頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《管理規(guī)定》）的出臺，對高校學生校內申訴的申訴組織、申訴范圍、申訴程序等才有所規(guī)定。但由于《管理規(guī)定》過于原則，缺乏具體程序規(guī)則，加上各高校對于學生申訴制度重視不足，制度設計不夠科學合理，我國大學生申訴制度至今仍不規(guī)范。對于母校申訴結果不滿而走上司法程序的案件層出不窮。

對于該問題，國內大多數學者在理論上研究不夠深入，沒有理清高校自治權與學生受教育權、行政管理權、司法審判權等權力與權利之間的關系這些基礎性理論問題；在實踐層面常把研究目標聚焦于國家立法，僅僅從立法層面提出改良要求，希望國家教育部修改規(guī)章，明確規(guī)定具體制度。筆者認為，對于學生申訴應當具體分析，不同問題區(qū)別對待。因為它涉及到國家司法權、行政權和高校自治權的劃分。從《管理規(guī)定》來看，其給各高校留下了廣闊的自主空間，立法的本意是尊重高校自治權。所以，從高校依法自治的角度出發(fā)，各高?？筛鶕拘嶋H情況，設計本校的學生申訴制度。

一、高校自治視野下大學生校內申訴理論分析

（一）高校法律地位

關于高校的性質，我們國家目前只是簡單地將其定義為事業(yè)單位法人。但是因為我們國家沒有公法人和私法人之分，所以高校實際上在法律定位上處于模糊不定的狀態(tài)。高校首先屬于事業(yè)單位法人，享有民事權利、承擔民事義務。但由于高校是國家為了特定目的，依照公法設立的教育服務機構，在某種程度上又享有特定的行政職權。所以高校不是普通的民事主體，而是在一些方面因有法律法規(guī)授權，能行使部分公權力的一類特殊的行政主體。我們可以借用大陸法系國家公務法人的概念來界定高校的法律地位。

（二）高校與學生的關系

高校與大學生之間不僅僅是平等的民事關系，還存在管理與被管理的行政法律關系。雙方在一部分事項上屬于私行政關系，而在另一部分事項上，由于有國家法律法規(guī)的授權而存在公共行政法律關系。

（三）高校自治的范圍

高校自治主要指高校應當獨立地決定自己的內部事務不受外在其他力量的干涉。從西方國家大學自治的法源及歷史過程可以發(fā)現(xiàn)，高校自治的核心是學術自由，高校自治的目的是保護學術自由。為了這個目的，通過國家法律法規(guī)的授權，高校對于與學術、研究以及教務有關的事務可以自己獨立裁量，自主決定、自主執(zhí)行，不受其他機關干涉。但是高校自治并非完全絕對的自治，而是法律法規(guī)授權下的自治，是有限的自治。也就是說，高校在行使自治權時必須接受國家法律的監(jiān)督，若高校在自由裁量時有瑕疵或濫用裁量權甚至超越授權范圍，則國家必須運用行政權力或司法權力進行干預和糾正。高校自治權既包括民事權利，也包括行政權力。

《高等教育法》第32至38條規(guī)定的是高校自治權中的民事權利和私行政權力。具體包括：制定招生方案，自主調節(jié)系科招生比例；自主設置和調整學科專業(yè)；自主制定教學計劃、選編教材、組織實施教學活動；自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務，與其他機關開展多種形式的合作；自主開展與境外高等學校之間的科學技術文化交流與合作；自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構的設置和人員配備，按照國家有關規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術人員的職務，調整津貼及工資分配；財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。

高校自治權中的行政權力主要體現(xiàn)在以下幾點：《教育法》21條規(guī)定：“國家實行學業(yè)證書制度。經國家批準設立或者認可的學校及其他教育機構按照國家規(guī)定，頒發(fā)學歷證書或者其他學業(yè)證書?！薄秾W位條例》第8條規(guī)定：“學士學位，由國務院授權的高等學校授予。”從這兩條可以看出，高校在頒發(fā)學業(yè)證書和學位證書時是在代表國家行使行政權力?！督逃ā返?8條規(guī)定：學校享有對受教育者進行學籍管理的權力。

德國一般將大學中的事務分為自治事務和國家委辦事務。后者屬于國家事務范疇，大學此時如同主管機關之下的機關，應該服從行政指令或行政規(guī)則的約束。所以，借鑒德國的分類，筆者認為，不涉及學籍的處分完全屬于高校自治權中的私行政權力，學生若對這類處分行為不服只能進行校內申訴，不能行政復議和行政訴訟，否則將導致行政權和司法權侵犯高校自治權。也就是說，校內申訴是終局性處理結果。而涉及學籍的處分（開除學籍、退學）屬于國家委辦事務，并不屬于自治范疇。所以在大學生校內申訴之后，若對申訴結果不滿，可以繼續(xù)向教育行政部門申請行政復議，仍然不服還可以向人民法院提起行政訴訟。另外，雖然兩類事務都可以進行校內申訴，但是在具體校內申訴程序上應當區(qū)別對待，分別設計不同的程序制度。

二、大學生校內申訴制度目前存在的問題

國內學者對于大學生校內申訴問題研究幾乎毫無例外地把研究重心都放到了國家立法層面，而沒有注意到高校自治權的問題，更沒有對大學生與高校之間的糾紛進行區(qū)分。

通過對西安地區(qū)大學校內學生申訴制度的設置、運行及功能發(fā)揮狀況等實際情況進行調研，筆者認為各高校校內申訴制度還不成熟。大部分高校校內申訴制度形同虛設，幾乎從來就沒有真正運行過。學校關于學生校內申訴的規(guī)定過于原則，缺乏具體操作與程序規(guī)則。具體來說，存在以下問題：

（一）受理申訴的事項范圍狹窄，沒有明確區(qū)分不同性質的爭議

各高校受理學生申訴的范圍基本一樣，都只是局限于受理學生對取消入學資格、退學處理或者違規(guī)、違紀處分的申訴。而對于學生隱私權、榮譽權、人身權、財產權等其他權利受到侵害的情況，基本上沒有規(guī)定。

（二）學生申訴機構設置不合理

各高校對于《管理規(guī)定》理解不同，所以學生申訴機構大多是根據各校具體情況進行設置。有的高校將學生申訴機構設置在學生工作處，認為學工處主管學生工作，與學生接觸最多，最了解學生。但是沒有考慮到學工處根本無權撤銷教務處或校長辦公室作出的處罰決定。有的學校將學生申訴機構設置在紀委監(jiān)察處，認為糾正其他部門的錯誤應當由紀委來處理。其實，對屬于高校自治范圍內的申訴是可以由紀委監(jiān)察機構來處理的，但是對于國家委辦事務則不宜由其進行處理。

（三）學生申訴組織人員構成不合理

申訴委員會組成的公正性與合理性將直接決定申訴案件處理結果的公正性與合理性。很多高校學生申訴委員會的組成人員不符合《管理規(guī)定》的規(guī)定，大多數高校申訴組成人員結構比例等問題都沒有明確具體的規(guī)定。有些高校雖有規(guī)定但又不合理，比如只規(guī)定學校教務處、學工部等學校行政機構的工作人員參加，教師代表和學生代表較少，更沒有學校法律顧問等專門處理學校法務的工作人員參加。各類組成人員如何產生，各委員是否承擔法律責任以及承擔什么法律責任都沒有具體、明確的規(guī)定。這使得校內申訴制度隨意性較強，無法保證申訴案件的公正處理。

（四）程序安排過于籠統(tǒng)，缺乏詳細、可操作性的程序性規(guī)定

缺乏保證程序正義的規(guī)定，給予學生異議的時間比較短，不利于學生權益的維護?？傮w上說，多數高校學生校內申訴制度形同虛設。校內申訴制度因為缺乏詳細具體的操作規(guī)則而被束之高閣。很少有學生知道學校的申訴救濟制度，高校對待學生申訴也持消極態(tài)度，常擔心學生申訴若改變原處分結果會有損學生管理部門的權威。

三、高校自治視野下的大學生校內申訴制度具體設計

校內申訴對于解決高校和學生之間的矛盾具有天然的優(yōu)勢，應當是大學生權利救濟體系中不可缺少的環(huán)節(jié)。從心理學角度看，選擇校內申訴更符合矛盾雙方特定身份者的文化心理。大學生與高校不僅存在特殊的法律關系，而且存在特殊的情感關系，加之中國儒家尊師重教傳統(tǒng)文化觀念的影響，學生與自己熟悉的老師之間即使存在爭議，但學生也往往會以誠懇的態(tài)度希望學校能調查研究后再慎重處理，給自己改過的機會，挽回學習的機會，所以不愿動輒將糾紛訴諸法院，而學校也更傾向于內部協(xié)調解決糾紛。從權利救濟的角度看，校內申訴時限短、成本低，有利于保障大學生的權利。根據《管理規(guī)定》的規(guī)定，校內申訴不超過30日，耗費時間遠遠少于訴訟時間，且學校受理申訴的部門處理申訴不收取任何費用?？梢姡壬暝V降低了學生尋求救濟的經濟成本和時間成本?；谏鲜隼碛桑P者認為，對于大學生與高校的糾紛的解決，應當將校內申訴程序作為行政復議和行政訴訟的前置程序。

（一）必須拓寬校內申訴范圍

我國臺灣地區(qū)“國立臺灣大學學生申訴評議辦法”第3條規(guī)定：“本校學生就其有關生活、學習與受教育權益所為處分，認有違法或不當致?lián)p害其權益者，得依本辦法向申評會提出申訴。學生會及其他相關學生自治組織，不服本校之懲處或其他措施及決議之事件者，亦同”。由此可見，臺灣地區(qū)大學生包括學生組織只要認為其合法權益受到侵害，都可以向校內申訴機構提出申訴。

高校學生校內申訴是對大學生權利救濟的首要途徑，基于其優(yōu)越性和靈活性有必要作出如下規(guī)定：學生認為學校的各種管理行為違法或不當的，損害學生個人各類權利，經正常程序仍無法解決的均可向學生申訴委員會申訴。只有這樣才能真正發(fā)揮校內申訴的優(yōu)勢，真正全面維護好學生的權益。

（二）必須區(qū)分大學生與高校糾紛的性質，針對不同的糾紛設計不同的申訴制度

基于前面論述，筆者認為應當區(qū)分自治事務和國家委辦事務。國家委辦事務需要經過國家法律授權而行使公共行政職權，所以必須嚴格控制。而對于屬于自治事務范疇的糾紛，程序設置可以相對靈活寬松。但也應注意，因為校內申訴是該類糾紛終局性的處理，不能再提起行政復議或行政訴訟，所以也應審慎規(guī)范程序。

1.對于國家委辦的非自治范圍的事務發(fā)生爭議的申訴制度

如前論述，涉及學生學籍（開除學籍、退學）、畢業(yè)證、學位證方面的行政決定，均屬于國家委辦事務。這些事項關系到學生就業(yè)機會和收入情況等重大利益，所以應當嚴格規(guī)范申訴程序。首先，申訴機構應當在校長之下另行設置專門的學生申訴委員會。因為學生學籍（開除學籍、退學）、畢業(yè)證、學位證方面的行政決定本身必須以校長辦公室名義作出，所以學工部、教務處或紀委監(jiān)察機構都無權糾正。所以，必須另行設置專門的機構，且不受其他學校部門的領導，直接對校長負責。其次，人員組成主要由主管學生及教務的副校長、學校行政部門工作人員、學校處理法務的法律顧問和少量的教師代表組成。這類糾紛主要是審查學校處罰的合法性。最后，應告知學生不服申訴結果可提起行政復議或訴訟的權利及渠道。應當在申訴處理意見中明確告訴學生若不服該處理結果可以在15日之內向上級教育主管部門申請復議。

2.對于屬于自治范圍的事務發(fā)生爭議的申訴制度

前文已述，在國家委辦之外的事務屬于高校自治范疇，高校擁有自治權，應排除行政及司法權力的干涉。所以對這類事務的校內申訴應為終局性處理，在制度設計上應與國家委辦事務完全不同。首先，在申訴機構的設置上，應當完全體現(xiàn)高校自治的特點?？煽紤]在紀委辦公室下設立高校校內申訴委員會，體現(xiàn)出自治、自我約束的特點。人員組成主要由教授、學生組成，這樣才能體現(xiàn)教授治學的思想。應該以未擔任行政職務的教授或優(yōu)秀教師代表為主體，同時有不少于三分之一的學生代表參加，這樣才能保證申訴委員會的民主性、中立性。應當盡可能減少教務、學生管理部門的代表。將學生申訴委員會成員的名單以適當方式公布，對學生申訴委員會形成監(jiān)督制約機制。此外，對申訴委員會成員實行任期制度和改選制度。

3.處理好校內申訴與行政復議、行政訴訟的關系

對于自治范圍內的事項，高校可以基于內部的自治權而作出決定，且這種決定不會改變學生作為學校成員的實質性地位，因此，學生申訴委員會作出的申訴處理決定應當為終局裁決，不得再提起行政復議或行政訴訟。非自治的國家委辦事項則應處理好校內申訴與行政復議、行政訴訟的銜接關系。筆者認為，應當將校內申訴作為行政復議、行政訴訟的前置程序，也就是說，當學生對高校處理結果不服時必須先向本校校內申訴委員會提起申訴。學校申訴委員會在規(guī)定期限內不作出處理決定或學生對處理決定仍然不服時，才可以向上一級教育主管部門申請行政復議。對于行政復議結果仍然不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。這樣既符合校內申訴制度的初衷和宗旨，也尊重了高校自治權，減少了訴累。

（三）必須強化程序正義，實現(xiàn)高校校內學生申訴制度的程序公正

程序公正是實現(xiàn)實體公正的有效保障，所以必須明確保障校內申訴程序的公正。首先，是明確程序公開進行。申訴過程應公開進行，允許申訴學生聘請律師參加申訴，允許申訴學生的親友旁聽。其次，規(guī)定回避原則。“任何人不得擔任自己案件的法官”是法律的一項基本原則。申訴最終處理結果不能由原決定機構作出，而且作出原決定的人員也不能作為本次申訴委員會的組成人員參與決定。再次，明確規(guī)定辯論原則，允許申訴學生與作出處理的單位進行類似法庭抗辯式的質證與辯論，充分聽取申訴學生的意見，這樣既能體現(xiàn)出申訴程序的正義性，也可以增強申訴結果的說服力。最后，借鑒刑事訴訟法“上訴不加刑”原則。在此為打消學生申訴的顧慮，應明確規(guī)定申訴結果不得加重學生的處罰。

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D912.1

A

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