李樂平

（蘇州大學(xué) 檢察發(fā)展研究中心，江蘇 蘇州 215021）

一、制度、體制與機制：修法應(yīng)解決的技術(shù)問題

（一）檢察院組織法解決的是體制層面的問題

不同層級法律需要解決問題的層面不同，就檢察制度而言，憲法解決的是制度層面的問題，組織法解決的是體制層面的問題，訴訟法解決的是機制或方式層面的問題。理論上，檢察制度、檢察體制、檢察機制及方式應(yīng)分別體現(xiàn)于憲法、檢察院組織法和訴訟法及其相關(guān)法律文件中。因此，檢察院組織法應(yīng)重點解決以什么樣的檢察體制來落實憲法層面的檢察制度。檢察制度與檢察體制關(guān)系密切，一方面，檢察制度對檢察體制具有決定作用。檢察制度要求檢察體制能反映、體現(xiàn)其本質(zhì)內(nèi)容，適應(yīng)并服務(wù)于自己。另一方面，檢察體制對檢察制度產(chǎn)生巨大的制約作用。體現(xiàn)檢察制度發(fā)展要求的檢察體制，可以使檢察制度的優(yōu)越性得到充分發(fā)揮；不符合檢察制度的檢察體制，則阻礙著檢察制度優(yōu)越性的實現(xiàn)。檢察體制是檢察制度得以在社會中實現(xiàn)的介質(zhì)，它的選擇和確定，既要遵循和體現(xiàn)檢察制度，又必須著眼于當(dāng)前及今后中國的司法供求，根據(jù)不同情況將制度的原則規(guī)定和目標(biāo)要求體系化為檢察體制，以更有利于檢察制度的貫徹實施，促進檢察制度的鞏固、發(fā)展和完善。我國憲法在制度層面規(guī)定，法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的主要職能，它決定了檢察院組織法在檢察權(quán)獨立行使、檢察權(quán)優(yōu)化配置及檢察領(lǐng)導(dǎo)體制等重要方面如何進行體制選擇。

（二）現(xiàn)行立法及理論研究沒有遵循立法規(guī)律

1.現(xiàn)行檢察院組織法未能立足體制層面

首先，體制性內(nèi)容與機制性內(nèi)容不分層次地并存于檢察院組織法中。檢察院組織法具有檢察機關(guān)“根本法”的地位，其應(yīng)以實現(xiàn)檢察機關(guān)在國家權(quán)力體系中的憲法定位，以及解決檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系框架為己任，對于檢察機關(guān)行使職權(quán)的程序規(guī)則不應(yīng)直接作出規(guī)定?，F(xiàn)行檢察院組織法以1/3 的篇幅獨立成章來規(guī)定檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的程序，將應(yīng)由訴訟法規(guī)定的程序性規(guī)定納入檢察院組織法的體制性范疇。與此對照，對于檢察機關(guān)職權(quán)等檢察院組織法應(yīng)重點規(guī)范的體制性內(nèi)容，現(xiàn)行立法無論在內(nèi)容還是形式方面均未形成標(biāo)準(zhǔn)體系，這反映了檢察院組織法在立法體例和立法技術(shù)方面未能遵循基本的立法規(guī)律。其次，檢察院組織法中的體制性設(shè)計遠未達到體系化要求。作為上承憲法下啟訴訟法的人民檢察院組織法，其立足體制層面的程度只有達到體系化的程度才能為檢察制度的運行提供順暢的渠道，才能為機制創(chuàng)新提供規(guī)范的框架，才能承擔(dān)貫徹憲法和統(tǒng)領(lǐng)訴訟法的重任?，F(xiàn)行檢察院組織法條文總數(shù)僅28條，關(guān)乎檢察體制的設(shè)計更是少之又少，無法支撐檢察院組織法在立法層次中的角色擔(dān)當(dāng)。再次，未能及時將司法改革和檢察改革體制性成果法律化。現(xiàn)行檢察院組織法在其實施的30 多年時間里，只對個別條文進行了兩次修訂，而這30 多年正是我國司法改革最頻繁的時期?，F(xiàn)行立法未能結(jié)合中央司法體制改革的重要部署以及最高人民檢察院有關(guān)檢察工作體制機制改革的探索實踐，對檢察改革體制性成果進行系統(tǒng)總結(jié)、提煉并以法律形式加以固定。

2.現(xiàn)有研究成果未能立足體制層面

首先，研究論證缺乏對立法規(guī)律的基本認(rèn)知。先前關(guān)于檢察院組織法的修改多圍繞“如何入法”而展開，對于“是否入法”的論證鮮有涉及。立法之良莠與立法技術(shù)運用之巧拙關(guān)系密不可分，倘若對于立法規(guī)律缺乏基本的認(rèn)知，修法將再度偏離其居于體制層面的定位。修法同樣講究方法論，針對檢察院組織法與憲法、檢察官法、訴訟法甚至實體法之間差異的技術(shù)性論證是檢察院組織法修改必須解決的前提問題。其次，錯位的研究方法對檢察制度基本理論產(chǎn)生一定的破壞力。當(dāng)下，理論研究中對于源與流的問題錯誤定位，對于檢察權(quán)運行中存在的體制性、機制性障礙甚至是非正確的權(quán)力行使方式，不加區(qū)分地加以批評直至質(zhì)疑現(xiàn)行憲法層面的檢察制度。再次，機制入法的研討仍在繼續(xù)，仍然未能把握檢察院組織法在體制層面的定位，建議將諸如檢察環(huán)節(jié)防止和糾正超期羈押機制、檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查內(nèi)部監(jiān)督制約機制以及保障律師在刑事訴訟中依法執(zhí)業(yè)機制等應(yīng)由更低位階法律來規(guī)定的檢察機制建設(shè)的成果充實到現(xiàn)行檢察院組織法第二章中。

（三）立足體制層面的修法建議

首先，修法設(shè)計應(yīng)立足體制層面而非制度、機制或方式層面。應(yīng)正確處理以憲法為依據(jù)和設(shè)置憲法性規(guī)范之間的關(guān)系，正確處理統(tǒng)籌訴訟法和設(shè)置訴訟法程序規(guī)則之間的關(guān)系。憲法對于“法律監(jiān)督機關(guān)”可以原則性表述，組織法則應(yīng)側(cè)重于對“法律監(jiān)督”范圍的分解細化以及對于檢察機關(guān)“法律監(jiān)督”與其他類型監(jiān)督的界限、邊界問題的框定。其次，以檢察院組織法統(tǒng)領(lǐng)三大訴訟法。檢察院組織法與三大訴訟法之間不是銜接或互補的關(guān)系，其應(yīng)以完備的體制設(shè)計統(tǒng)領(lǐng)三大訴訟法。刑訴法、民訴法的修改對于完善檢察制度、健全檢察體制、創(chuàng)新檢察機制和方式等方面的影響將是長期而深刻的，檢察院組織法修改時應(yīng)對影響因素進行揚棄并升華至組織法的體制層面，以居于更高站位統(tǒng)領(lǐng)三大訴訟法。再次，應(yīng)以“組織”為要義對檢察院組織法進行體制化設(shè)計。檢察院組織法是緊緊圍繞檢察機關(guān)“組織”方面的體制進行規(guī)范的，要專門對檢察機關(guān)的組織制度、組織體系進行體制化設(shè)計。檢察機關(guān)在國家權(quán)力格局中的法律地位及與其他國家機關(guān)的關(guān)系框架，檢察機關(guān)的組織原則、組織機構(gòu)的具體設(shè)置以及組織機構(gòu)的具體職責(zé)、權(quán)限等內(nèi)容均應(yīng)在體制層面進行明確。

二、一體化、行政化與地方化：修法應(yīng)解決的法理問題

（一）一體化與檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制

1.檢察一體化原則產(chǎn)生的特定背景

檢察一體化原則是在檢察權(quán)缺乏獨立的情況下為形成有效合力抗衡外來力量而產(chǎn)生的，是與西方國家檢察機關(guān)地位較低的歷史背景和制度背景密不可分的。西方國家三權(quán)分立政治體制下，檢察權(quán)不屬于三權(quán)之一，大多檢察機關(guān)隸屬于政府的司法行政部門，具有行政權(quán)的性質(zhì)。大多西方國家的檢察機關(guān)在國家組織結(jié)構(gòu)中具有二級性，與立法、行政、司法機關(guān)不處于同一位階，僅作為政府中司法行政部門的隸屬機關(guān)①。同時，西方多黨制國家黨派以及行政首長對于檢察權(quán)的干預(yù)，使得檢察權(quán)難以獨立，也使得檢察一體化原則成為必要。

2.檢察一體化原則下的檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制

盡管檢察一體化原則產(chǎn)生于檢察機關(guān)地位較低、檢察權(quán)缺乏獨立的西方國家，但是，長期以來，檢察一體化原則對于我國檢察體制產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響：一方面，在上下級檢察機關(guān)之間的關(guān)系方面，檢察權(quán)的集中統(tǒng)一行使被強調(diào)，檢察機關(guān)的整體獨立缺失。對于上級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，憲法和檢察院組織法均未作出明確規(guī)定，上級檢察機關(guān)擁有的實際權(quán)力非常廣泛。上級檢察機關(guān)有發(fā)布指令和進行工作部署的權(quán)力。有交辦、參辦、提辦案件的權(quán)力等。另一方面，在同一檢察機關(guān)內(nèi)部，檢察官的個體獨立缺失。“我國檢察機關(guān)內(nèi)部實行的是以層層審批式行政模式為特點的辦案體制”②。這種體制淡化了檢察權(quán)的司法性特征，違背了檢察權(quán)行使的內(nèi)在要求，檢察官的個體獨立難以得到有效保障。

3.檢察一體化原則與檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的協(xié)調(diào)設(shè)計

我國的檢察權(quán)無論在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位還是與其他國家權(quán)力的關(guān)系方面，都與西方國家的檢察權(quán)有本質(zhì)區(qū)別。在人民代表大會下，我國設(shè)立了行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，分別行使國家職能中的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)，即“一府兩院”，檢察權(quán)與行政權(quán)和審判權(quán)同一時間產(chǎn)生，同處一個位階，均為人民代表大會制度服務(wù)，其完全具備憲法上的獨立品質(zhì)③。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是政權(quán)組織的基本形式，是構(gòu)建國家政權(quán)體系的前提和基礎(chǔ)，作為憲法制度重要組成部分的檢察改革不能也不應(yīng)該違背人民代表大會這一根本政治制度而獨立進行④。而源于西方國家的檢察一體化原則是在檢察權(quán)不獨立的情況下為形成合力抗衡外來力量而產(chǎn)生的，我國是在檢察權(quán)存在地方化傾向的情況下強調(diào)檢察一體化原則的⑤。但在省級垂直管理改革的今天再強化檢察一體化原則不但無益于檢察權(quán)的獨立反而會加速檢察權(quán)力的過度集中。在有利于實現(xiàn)檢察職能的同時，檢察一體化機制也會帶來權(quán)力集中和權(quán)力濫用問題，檢察一體化的過度強調(diào)也將致使檢察官個體能動性的減損。正是由于檢察權(quán)獨立在司法運行中的重要作用，在許多實行檢察一體化原則的國家，檢察官獨立的價值被不斷強調(diào)，上級檢察機關(guān)的指令權(quán)被不斷削減⑥。當(dāng)前中國受檢察一體化原則影響，檢察權(quán)運行過程中已經(jīng)出現(xiàn)內(nèi)部干預(yù)大于外部干預(yù)以及上級對下級權(quán)力不斷擴張等傾向，因此，檢察一體化原則在當(dāng)前檢察改革中的地位需要我們重新考量。

我國的檢察權(quán)具有司法權(quán)的屬性，同時，我國上下級檢察機關(guān)又是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，檢察權(quán)的運行既要遵循司法權(quán)的運行規(guī)律，又要在一定程度上貫穿檢察一體的精神，但是，檢察一體化原則應(yīng)嚴(yán)格受到法治原則的限制。據(jù)此，檢察一體化原則與檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制在修法時應(yīng)進行兩條線設(shè)計：各級檢察機關(guān)擁有對案件證據(jù)采信、事實認(rèn)定及法律適用等司法性行為的獨立決定權(quán)；在檢察工作的部署、總體思路的決定、法律政策的運用方面，上級檢察院擁有對下級檢察院的指導(dǎo)權(quán)。

（二）行政化與檢察機關(guān)職能機構(gòu)

1.作為成熟權(quán)力形態(tài)的行政權(quán)及檢察權(quán)的復(fù)合運行

行政權(quán)作為產(chǎn)生時間最早、運行時間最長、運行機制最為成熟的權(quán)力形態(tài)，其不僅成為對外獲取資源最有力、最直接的手段，而且成為對內(nèi)配置資源最有效、最經(jīng)濟的方式。三權(quán)分立學(xué)說區(qū)分了司法權(quán)與行政權(quán)，然而司法權(quán)與行政權(quán)絕非非此即彼的關(guān)系，嚴(yán)格劃分司法權(quán)與行政權(quán)的界線只是一種理論假設(shè)。司法權(quán)與行政權(quán)的分立并不意味著權(quán)力作用方式的斷然決裂。權(quán)力的實現(xiàn)機制存在共通和交融，規(guī)則預(yù)設(shè)、規(guī)則判斷與規(guī)則實現(xiàn)等權(quán)力運行的基本要素同時存在于司法權(quán)與行政權(quán)中。判斷的組織與實施并不能僅憑判斷自身，司法權(quán)的運作離不開行政方式的參與配合，行政方式為司法權(quán)運作提供必要的保障。司法權(quán)與行政權(quán)的區(qū)分體現(xiàn)的僅是國家職能的劃分，絕非權(quán)力實現(xiàn)機制的分立。因此，以權(quán)力復(fù)合運行原理審視檢察權(quán)，國家檢察職能的實現(xiàn)不僅依托單一的判斷過程抑或訴訟關(guān)系，同時必須依賴行政方式的支撐來對內(nèi)配置資源與對外獲取資源。

2.檢察權(quán)與行政權(quán)的異化結(jié)合

檢察行政事務(wù)的自治和自理注定了檢察機關(guān)不是單純的“法律監(jiān)督機關(guān)”，檢察權(quán)管理與檢察行政權(quán)管理，共同構(gòu)成了檢察機關(guān)管理的完整內(nèi)涵。檢察機關(guān)管理的雙重內(nèi)涵與檢察機關(guān)的職能定位并不沖突，二者統(tǒng)一于檢察權(quán)的權(quán)力特質(zhì)之中。但是，長期以來行政主導(dǎo)一切的制度傳統(tǒng)與制度慣性，導(dǎo)致了檢察權(quán)與檢察行政權(quán)關(guān)系的異化。檢察行政權(quán)的擴張與滲透，使檢察權(quán)距離其權(quán)力特質(zhì)漸行漸遠并產(chǎn)生運轉(zhuǎn)困境，檢察權(quán)行政化彌漫在整個檢察體制內(nèi)：檢察系統(tǒng)內(nèi)部，科層制的行政內(nèi)控機制被套用，檢察系統(tǒng)的組織機構(gòu)、管理方式、運行機制等，均呈現(xiàn)明顯的行政化和官僚化特征；檢察系統(tǒng)外部，檢察機關(guān)為獲取生存資源，必須積極向資源分配者靠攏，對作為資源占有者和配置者的權(quán)力主體，特別是行政權(quán)力系統(tǒng)產(chǎn)生過度依賴，檢察系統(tǒng)被行政系統(tǒng)滲透、牽制、支配，構(gòu)成了檢察權(quán)外部行政化的主要特征。由于以檢察權(quán)為中心、以檢察行政權(quán)為輔助的權(quán)力生態(tài)遭到破壞，致使檢察機關(guān)呈現(xiàn)系列異常表現(xiàn)：其一，檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)機構(gòu)和行政機構(gòu)設(shè)置不均衡；其二，檢察決策受控制于檢察行政首腦；其三，檢察行政權(quán)對檢察權(quán)的過度滲透；其四，檢察獨立缺乏體制性前提。

3.檢察權(quán)的運行不能完全去行政化

當(dāng)下，對“檢察體制行政化傾向”的批評是所有問題中最集中也是最尖銳的。有學(xué)者明確指出，檢察體制行政化傾向就是檢察機關(guān)組織體系在程序的設(shè)置和管理方面采取了類似行政機關(guān)的模式。對于把檢察體系中存在的主要問題歸納為“檢察體制的行政化傾向”的觀點，筆者認(rèn)為應(yīng)一分為二地看待這個問題。上述觀點雖然在一定程度上揭示了檢察體系中存在的部分突出問題，但是，這種研究方法和研究結(jié)果實際上阻礙了對檢察體制問題的深入討論。嚴(yán)格地說，把檢察機關(guān)的問題簡單化為“檢察體制行政化傾向”恰恰掩蓋了檢察機關(guān)存在的真實問題。當(dāng)前，無論檢察職能機構(gòu)如何改革都無法在本質(zhì)上脫離行政特點的事實說明，檢察權(quán)內(nèi)含檢察行政權(quán)的權(quán)力本質(zhì)決定了檢察權(quán)的運行不能完全去行政化。因此，我們應(yīng)該深刻把握權(quán)力本質(zhì)，充分尊重權(quán)力運行規(guī)律，一方面，實現(xiàn)檢察組織體系和檢察行政組織體系的分立。現(xiàn)行的檢察組織體系中沒有對檢察組織體系和檢察行政組織體系進行分立，檢察組織體系內(nèi)的機構(gòu)設(shè)置和程序安排缺乏理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)。按照權(quán)力運行規(guī)律與權(quán)力構(gòu)造相互作用的觀點，檢察組織體系內(nèi)應(yīng)建立兩套相對獨立的組織體系，確保檢察權(quán)和檢察行政權(quán)在各自的組織體系內(nèi)運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)各自的價值和功能。另一方面，確立檢察官控制檢察機關(guān)的組織模式。檢察官享有對整個檢察組織體系的最終決定權(quán)，檢察組織體系內(nèi)的檢察行政體系處于服務(wù)和隸屬地位。在檢察機關(guān)內(nèi)成立由檢察官組成的檢察官委員會，選舉出首席檢察官作為檢察組織體系的代表。首席檢察官與檢察官委員會的關(guān)系方面，應(yīng)強化檢察官委員會權(quán)力的實體化運作，限定首席檢察官的集權(quán)。在以首席檢察官為代表的檢察官委員會領(lǐng)導(dǎo)之下，設(shè)立秘書長，專門負責(zé)處理檢察行政事務(wù)。

（三）地方化與檢察機關(guān)組織架構(gòu)

1.檢察權(quán)地方化與司法不公

檢察權(quán)地方化是近年被學(xué)術(shù)及司法界頻繁提及的一個概念，從法理學(xué)的角度講，地方化只是一個中性詞。司法權(quán)地方化，是指司法機關(guān)或者其工作人員在司法活動過程中受到地方黨政機關(guān)或者地方利益團體的不當(dāng)控制和干擾，導(dǎo)致司法機關(guān)及其工作人員喪失應(yīng)有的獨立權(quán)力和地位，從而出現(xiàn)一種在個案審判中司法屈從于行政的權(quán)力異化現(xiàn)象⑦。緣于經(jīng)濟、文化等諸方面差異，當(dāng)前對于檢察權(quán)地方化的解釋褒貶不一，但檢察地方保護主義說顯然以絕對優(yōu)勢壓倒檢察權(quán)因地制宜說。檢察地方保護主義說認(rèn)為，檢察權(quán)地方化是地方保護主義在檢察領(lǐng)域的反映，主要體現(xiàn)為地方黨政機關(guān)將國家賦予的檢察權(quán)力當(dāng)作謀取地方不正當(dāng)利益的工具。檢察權(quán)地方化的主要詬病在于導(dǎo)致以下兩方面的問題：檢察權(quán)地方化導(dǎo)致地方權(quán)力對檢察機關(guān)執(zhí)法辦案的不當(dāng)干預(yù)，造成司法不公；檢察權(quán)地方化削弱了檢察權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約，導(dǎo)致行政權(quán)擴張。

2.檢察權(quán)的因地制宜與檢察權(quán)中央化的邏輯沖突

檢察權(quán)地方化是一種檢察權(quán)的因地制宜，屬于檢察改革常態(tài)，強調(diào)社會環(huán)境的不斷變化和法律規(guī)范的具體實現(xiàn)。檢察權(quán)因地制宜是一種檢察職能履行方式的地方化、多樣化、實效化的表現(xiàn)，是應(yīng)被當(dāng)代法制建設(shè)所推崇的行為。我國目前的國情決定了我們的司法改革與任何國家都不一樣，求同存異是必須表明的態(tài)度。針對司法地方化產(chǎn)生的司法不公、削弱司法對行政權(quán)的監(jiān)督和制約等問題，當(dāng)前主流觀點認(rèn)為，只有實行司法中央化才能從根本上解決這一問題。事實上，司法不公問題是由司法腐敗、法律自身局限及司法人員能力較低等多種因素造成的，司法地方化僅是誘因之一，對司法公正的影響有限，也不會嚴(yán)重削弱對行政權(quán)的監(jiān)督，因此，顛覆式的改革對于理順我國的司法體制，并不是理性的選擇。而且，即便實行司法中央化，司法存在的社會環(huán)境仍然無法改變，地方行政權(quán)為發(fā)展地方經(jīng)濟和維持社會穩(wěn)定而干預(yù)司法的動因依然無法消弭，相反，由于減少了地方對司法的監(jiān)督、制約有時甚至是配合、支持，反而會增加司法腐敗的風(fēng)險，加大司法運行難度，帶來更多的司法不公問題。

3.省直管體制下組織架構(gòu)的適度地方化

在中國這樣單一制國家中應(yīng)該具有統(tǒng)一的國家司法體制，但我國各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展存在巨大差異，這種差異必然會影響到上層建筑，這不僅合乎政治經(jīng)濟理論與實踐，也合乎當(dāng)前社會管理的需要。這也是國務(wù)院、國家發(fā)改委在制定《蘇南現(xiàn)代化建設(shè)示范區(qū)規(guī)劃》的時候，提出“在南京鼓樓區(qū)、無錫江陰市開展基層司法體制改革試點”要求的社會基礎(chǔ)。十八屆三中全會決定提出“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度”的舉措，即在檢察權(quán)地方化與中央化之間尋求到最佳的平衡點，既避免地方化對檢察權(quán)運行產(chǎn)生的不良影響，又兼顧檢察權(quán)地方化的合理之處。盡管省級垂直管理的路徑選擇還有諸多爭議，但省以下檢察院、法院人財物的統(tǒng)一管理的規(guī)劃已釋放出強有力的改革信號，省級垂直管理體制下組織架構(gòu)的適度地方化必然成為今后改革的方向。

三、釋權(quán)、分權(quán)與收權(quán)：修法應(yīng)解決的現(xiàn)實問題

（一）檢察權(quán)釋權(quán)體制與檢察權(quán)弱化

1.檢察機關(guān)的憲法定位與檢察權(quán)結(jié)構(gòu)體系

我國憲法監(jiān)督體系分為三個層面：全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督，國務(wù)院對其各部委與地方各級國家行政機關(guān)的行政監(jiān)督以及人民檢察院的法律監(jiān)督。這三個層面的監(jiān)督范圍具有特定性與專屬性，均屬于專門監(jiān)督，共同構(gòu)成我國的憲法監(jiān)督體系。針對憲法監(jiān)督和行政監(jiān)督，憲法均作出明確的授權(quán)，對于法律監(jiān)督，憲法只作出原則規(guī)定。檢察機關(guān)的監(jiān)督屬于法律監(jiān)督，法律監(jiān)督應(yīng)包括對立法活動、執(zhí)法活動和司法活動這三項公權(quán)力行使活動的監(jiān)督，排除全國人大及其常委會和國務(wù)院的專門監(jiān)督，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)力仍應(yīng)是十分廣泛的。

現(xiàn)行檢察院組織法在條文中以窮盡方式列舉了七項檢察權(quán)，以落實憲法關(guān)于“人民檢察院依照法律行使檢察權(quán)”的原則規(guī)定，但是，“組織法對于檢察權(quán)的細化與檢察機關(guān)的憲法定位是極不相稱的”⑧?！皺z察權(quán)”在本質(zhì)上是“法律監(jiān)督權(quán)”，各檢察職權(quán)的設(shè)置皆應(yīng)基于“法律監(jiān)督”的國家性、法律性和監(jiān)督性。因此，憲法定位中的我國檢察權(quán)仍然具有內(nèi)部構(gòu)造緊密、外部運行獨立及監(jiān)督制約有力的特質(zhì)。當(dāng)代中國正處于法治轉(zhuǎn)型期，立法、執(zhí)法和司法都存在突出問題。這些問題無論對于法治進程還是國家發(fā)展、個人利益都構(gòu)成嚴(yán)重損害，通過行使檢察權(quán)實現(xiàn)對其他國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，維護國家法制的統(tǒng)一，這才符合檢察權(quán)的邏輯結(jié)構(gòu)原則。因此，以完備的檢察權(quán)結(jié)構(gòu)體系落實憲法關(guān)于法律監(jiān)督機關(guān)的制度定位，是檢察院組織法修改不能回避的問題。

2.檢察權(quán)弱化突出體現(xiàn)在對行政權(quán)監(jiān)督的乏力和缺失

盡管我國的檢察權(quán)能日趨完善，已形成不僅包含刑事檢察權(quán)還包括支持、督促起訴和公益訴訟等包含現(xiàn)代檢察理念的先進民事檢察制度等樣態(tài)豐富的“權(quán)力包”，但是，我國檢察權(quán)的法律監(jiān)督職能實際上還僅局限在“小三權(quán)”領(lǐng)域，與大陸法系國家控權(quán)型檢察權(quán)的地位相似。當(dāng)前，檢察權(quán)弱化突出體現(xiàn)在對行政權(quán)監(jiān)督的乏力和缺失，無法有效遏制行政權(quán)力濫用以及行政權(quán)侵犯國家利益、社會公益、個人利益等違法行為的產(chǎn)生。

3.健全檢察權(quán)釋權(quán)體制

憲法中以抽象形式表現(xiàn)的檢察權(quán)，必須在檢察院組織法修改時以具體法律授權(quán)的形式進行具體構(gòu)建和配置。構(gòu)建以雙重權(quán)力監(jiān)督為特點的中國檢察權(quán)，既要鞏固固有的法律監(jiān)督職能，又要強化對行政權(quán)的監(jiān)督。在今后的修法活動中，建議擴充檢察權(quán)的非訟行政監(jiān)督和行政公益訴訟等職能，落實檢察權(quán)的憲法定位，以此保障憲法和法律的統(tǒng)一實施，充分發(fā)揮人大政體的優(yōu)越性，促進依法行政。

（二）檢察權(quán)分權(quán)體制與檢察權(quán)壟斷

1.建立檢察權(quán)分權(quán)體制的必要性

目前，檢察機關(guān)內(nèi)部職能部門雖然權(quán)責(zé)明晰，體現(xiàn)了刑事訴訟法“權(quán)力制衡”的原則，但仍存在諸多不合理之處，尤其是偵監(jiān)、公訴、自偵等部門之間的制約力度不夠大，內(nèi)部監(jiān)督效果不顯著，這些問題的存在主要在于檢察機關(guān)自身監(jiān)督制約機制的失靈。檢察機制隸屬并內(nèi)含于檢察制度和檢察體制中⑨，檢察機制的失靈部分源于檢察體制的缺陷，因此，在檢察機關(guān)內(nèi)部建立檢察權(quán)分權(quán)體制十分必要。

2.建立檢察權(quán)分權(quán)體制

分權(quán)作為防止權(quán)力濫用最有效的手段，同樣適用于檢察權(quán)自身，作為檢察權(quán)主要職能的公訴權(quán)和職務(wù)犯罪偵查權(quán)等子權(quán)力，分權(quán)體制的建立對于這些權(quán)能的健康發(fā)展是必要的。當(dāng)前，我國檢察機關(guān)壟斷公訴權(quán)的行使，同時以整體的檢察機關(guān)而不是個體的檢察官行使公訴權(quán)，導(dǎo)致檢察機關(guān)的內(nèi)部分權(quán)不足，容易誘發(fā)公訴權(quán)濫用?，F(xiàn)代刑事起訴制度在歐美等國家多趨向分權(quán)模式。在美國聯(lián)邦和保留大陪審團制的州，被告人有權(quán)要求由大陪審團決定是否起訴，大陪審團批準(zhǔn)起訴的案件將由檢察官具體負責(zé)法庭控訴。分權(quán)模式的設(shè)計原理，實質(zhì)是將訴訟中的權(quán)力予以分立，以權(quán)力制約權(quán)力。檢察院組織法修改時建議將公訴權(quán)進行分解，借以達到防范濫用權(quán)力，保障被追訴人人權(quán)的目的。

對于職務(wù)犯罪偵查權(quán)的分權(quán)，實踐與司法解釋早已做出探索，作為包含職權(quán)配置職能的檢察院組織法，在修法時應(yīng)將此進行體制化設(shè)計。2009年9月，最高人民檢察院下發(fā)了《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定（試行）》，規(guī)定“省級以下人民檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)報上一級人民檢察院決定”。該項改革旨在以較為徹底和相對經(jīng)濟的方式優(yōu)化檢察職權(quán)配置，充分發(fā)揮審查逮捕的法律監(jiān)督職能，推進檢察權(quán)的依法公正行使，防止檢察權(quán)濫用。職務(wù)犯罪審查逮捕權(quán)改革雖僅是上下級檢察機關(guān)對于職務(wù)犯罪逮捕權(quán)配置的調(diào)整，但其同樣承載著法治成本，同樣會因配套機制不健全而存在影響改革預(yù)期的情況。如改革中出現(xiàn)的“立案下沉”等問題。因此，在檢察院組織法修改之際建議將此進行體制化設(shè)計。

（三）檢察權(quán)收權(quán)體制與檢察權(quán)擴張

1.檢察機關(guān)的法律定位與檢察權(quán)行使的邊界

憲法、法律均未對檢察權(quán)的具體權(quán)能作出規(guī)定，但不能由此認(rèn)為檢察機關(guān)可以任意解讀檢察權(quán)或者創(chuàng)設(shè)檢察權(quán)，檢察權(quán)的行使一定是以檢察機關(guān)的法律定位為邊界的。檢察機關(guān)的法律定位，主要基于兩點：其一，檢察機關(guān)在國家權(quán)力格局中的定位。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其專門監(jiān)督是被嚴(yán)格限定在法律的框架之內(nèi)的。其二，檢察機關(guān)在訴訟結(jié)構(gòu)中的定位?！稇椃ā芬?guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。同時，訴訟法又分別規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)對刑事、民事和行政訴訟活動實行法律監(jiān)督。因此，檢察權(quán)的主要任務(wù)是確保訴訟活動的順利進行以及法律監(jiān)督職能的實現(xiàn)，檢察機關(guān)無論承擔(dān)怎樣的權(quán)力職能，都不應(yīng)超出法律的邊界。

2.檢察機關(guān)社會管理角色應(yīng)被適度限制

檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新是作為“三項重點工作”之一，在我國社會轉(zhuǎn)型的特殊時期提出的，其本身蘊含著濃厚的政治意味。檢察機關(guān)作為國家機構(gòu)之一，具有社會管理的職責(zé)。檢察機關(guān)社會管理者的身份與責(zé)任可以根據(jù)“社會管理創(chuàng)新”的定義得出，“在現(xiàn)有社會管理的條件下，對現(xiàn)行社會管理理念、方法和機制進行改造、改進、改革，構(gòu)建新的社會管理機制和制度，健全社會管理體系，以實現(xiàn)社會管理目標(biāo)及一系列活動的過程”⑩。由此，檢察機關(guān)作為社會管理者的角色與行政機關(guān)扮演的社會管理者的角色不可相提并論，檢察機關(guān)作為社會管理者的角色應(yīng)以法律之方法實現(xiàn)，同時是為實現(xiàn)法律之目的。檢察機關(guān)配合行政機關(guān)頻繁參與社會管理活動的做法將產(chǎn)生下列負效應(yīng)：其一，檢察機關(guān)與行政機關(guān)合作的表象會增加公眾對于“檢察行政一體”的誤解，必然為實現(xiàn)檢察獨立增加輿論阻力；其二，“社會管理中行政機關(guān)的主導(dǎo)地位會演化成行政行為滲透、干擾、介入檢察行為，嚴(yán)重影響檢察獨立”?。因此，檢察機關(guān)參與社會管理角色應(yīng)被限制在法治的框架之內(nèi)，以法治理念為社會管理提供理論先導(dǎo)；以法治手段為社會管理提供內(nèi)控機制；以法治形式推行社會管理創(chuàng)新成果。

3.完善檢察權(quán)收權(quán)體制

檢察權(quán)的核心價值是實現(xiàn)對行政權(quán)、審判權(quán)的監(jiān)督，為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型需要，中國的檢察權(quán)被賦予更多的內(nèi)涵，被寄予更多的期待，但不論具體的權(quán)能構(gòu)建呈現(xiàn)怎樣的差異，法律監(jiān)督的屬性都不應(yīng)被改變??，F(xiàn)行法律規(guī)范尚未對檢察權(quán)具體權(quán)能作出規(guī)定，檢察院組織法修法時應(yīng)對檢察權(quán)具體權(quán)能作出回應(yīng)，在體制層面確保檢察權(quán)的憲法定位不發(fā)生變異，完善以法律監(jiān)督為取向的檢察權(quán)收權(quán)體制。

注釋：

①鄒緋箭、邵暉：《“檢察一體”與中國上下級檢察院組織關(guān)系構(gòu)建》，《中國刑事法雜志》2013年第8期。

②韓成軍：《檢察機關(guān)的憲法定位與檢察權(quán)的配置》，《江西社會科學(xué)》2012年第5期。

③韓彥霞：《憲政制度是研究檢察權(quán)性質(zhì)的邏輯起點》，《江蘇法制報》，2010年10月11日。

④李樂平：《堅持憲法定位 推進檢察改革》，《檢察日報》，2014年2月7日。

⑤魏建文：《檢察權(quán)運行內(nèi)部監(jiān)督制約機制的構(gòu)建》，《中國刑事法雜志》2012年第4期。

⑥冀祥德：《論司法權(quán)配置的兩個要素》，《中國刑事法雜志》2013年第4期。

⑦胡夏冰：《司法權(quán):性質(zhì)與構(gòu)成的研究》，人民法院出版社2005年版，第281頁。

⑧韓成軍：《俄羅斯檢察制度改革的經(jīng)驗與教訓(xùn)》，《貴州社會科學(xué)》2011年第2期。

⑨李樂平：《厘清制度體制機制方式四者關(guān)系》，《檢察日報》，2012年8月12日。

⑩楊建順：《社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容、路徑與價值分析》，《檢察日報》，2010年2月2日。

?周永坤：《政治當(dāng)如何介入司法》，《暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2013年第11期。

?楊迎澤、薛偉宏：《檢察訴訟監(jiān)督的概念、特點與種類》，《中國刑事法雜志》2012年第7期。