何 晴

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，北京 100070）

中國行政成本經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)綜述

何 晴

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 財(cái)稅學(xué)院，北京 100070）

中國政府行政成本問題一直是公共財(cái)政與公共管理學(xué)者關(guān)注的領(lǐng)域，通過對(duì)近十年行政成本經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)的梳理，大致可以將研究視角概括為政府總體行政成本研究、行政成本省際差異研究和具體政府級(jí)次行政成本研究三個(gè)層次，三個(gè)層次的經(jīng)驗(yàn)研究均得到若干有益結(jié)論，但行政成本經(jīng)驗(yàn)研究仍存在若干問題，如數(shù)據(jù)口徑不一致、對(duì)復(fù)雜現(xiàn)象的剖析不足、缺乏對(duì)部門行政成本的研究等。

行政成本；經(jīng)驗(yàn)研究；文獻(xiàn)綜述；

一、行政成本的概念辨析與測量方式

政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)對(duì)行政成本概念的界定各有不同角度，但縱觀行政成本經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)，多數(shù)文獻(xiàn)還是從“成本”概念的本質(zhì)出發(fā)，即“成本”是與實(shí)現(xiàn)某種目的有關(guān)的消耗。從這個(gè)本質(zhì)出發(fā)，將行政成本界定為政府組織為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，履行行政職能，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品的活動(dòng)過程中投入的人力、財(cái)力和物力資源［1－3］?；谶@一界定，行政主體，即各級(jí)政府的行政職能和行政目標(biāo)的特點(diǎn)勢必會(huì)影響行政成本的規(guī)模和演變特征。因此如果不考慮不同國家、不同時(shí)期或者不同級(jí)次的政府的行政職能和目標(biāo)的特點(diǎn)，而單純以數(shù)值高低去評(píng)價(jià)或者比較行政成本的高低，是沒有多大意義的。

行政成本概念界定了其實(shí)質(zhì)，但并未解決成本的度量問題。如何度量行政成本是經(jīng)驗(yàn)研究首先需要解決的技術(shù)問題。對(duì)行政成本的度量方式不同，或者同一度量方式下采用不同口徑，都直接影響經(jīng)驗(yàn)研究結(jié)論的可靠性和可比性。在經(jīng)驗(yàn)研究中常用的三種度量行政成本的方式包括：行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量；政府雇員或公務(wù)員人數(shù)占總?cè)丝冢ɑ騽趧?dòng)人口）的比重（即“官民比”）；行政支出占財(cái)政支出或占GDP的比重。在這三項(xiàng)指標(biāo)中，行政機(jī)構(gòu)的數(shù)量所表達(dá)的信息非常有限，數(shù)量少并不意味著行政機(jī)構(gòu)的消耗少。中國改革開放以來歷次政府機(jī)構(gòu)改革，政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量一直在減少，但同時(shí)行政支出仍快速增長，這說明單純的行政機(jī)構(gòu)數(shù)量很難測量行政成本的高低。官民比是一種常用的用來衡量政府規(guī)模的方式，但是，官民比是否能夠很好地衡量行政成本或者政府效率呢？毫無疑問，政府雇員的規(guī)模與行政支出中的人員支出是高度相關(guān)的，但是，導(dǎo)致雇員數(shù)量變化的原因可能是多元的［4］。吉麥爾曾提到，人們在把政府雇員數(shù)量的變化解釋為公共部門的變化時(shí)必須十分謹(jǐn)慎，因?yàn)檎蛦T數(shù)量的變化可能是由于工作效率的改進(jìn)或者惡化、投入的替代或人員素質(zhì)的變化引起的［5］。因此，政府雇員的規(guī)模只宜作為評(píng)價(jià)行政效率的佐證型證據(jù)［4］。

相比部門數(shù)量和官民比，用行政支出來度量行政成本高低似乎是一個(gè)更好的選擇，這也是國內(nèi)絕大多數(shù)行政成本經(jīng)驗(yàn)研究的選擇，數(shù)據(jù)的可獲得性和口徑一致性無疑也是研究者選擇行政支出作為度量方式的重要原因。根據(jù)中國現(xiàn)行教科書的定義，行政支出是財(cái)政用于國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和外事機(jī)構(gòu)行使職能所需的費(fèi)用［6］。從統(tǒng)計(jì)口徑上來看，在2006年財(cái)政收支分類改革之前，行政支出項(xiàng)目主要包括行政管理費(fèi)（狹義）、公檢法司支出、武警、外交外事支出、外援支出，以及稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)和財(cái)政、審計(jì)等部門的事業(yè)費(fèi)等（按照支出用途分類），也就是《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中所統(tǒng)計(jì)的按功能性質(zhì)分類的行政管理費(fèi)（廣義）。2006年財(cái)政收支分類改革后，財(cái)政支出按照功能分類和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類兩種分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，根據(jù)修訂后的《2012年政府收支分類科目》，支出功能分類類級(jí)科目包括一般公共服務(wù)、外交、國防、公共安全等25類支出。在經(jīng)驗(yàn)研究中，學(xué)者們廣泛采納的口徑為：國家層面的行政支出應(yīng)由新統(tǒng)計(jì)分類中的一般公共服務(wù)、公共安全、外交三個(gè)大類的加總數(shù)額構(gòu)成；在地方政府層面，行政支出應(yīng)由一般公共服務(wù)和公共安全兩項(xiàng)加總構(gòu)成。

但需要注意的是，上述口徑僅就預(yù)算內(nèi)支出中的行政支出而言，在2011年正式取消預(yù)算外收支之前，預(yù)算外支出中包含了相當(dāng)比例的行政支出，如大多數(shù)單位都用或多或少的預(yù)算外資金補(bǔ)助機(jī)關(guān)工作人員的收入，或運(yùn)用預(yù)算外資金建設(shè)豪華辦公樓、購置高檔車輛和設(shè)備，補(bǔ)充差旅、會(huì)議、接待等公務(wù)開支等［7］。因此，從預(yù)算管理的角度來看，至少在2011年之前，以行政支出來度量的政府行政成本可以劃分為預(yù)算內(nèi)行政成本和預(yù)算外行政成本，相應(yīng)的，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)研究也分為僅考慮前者的研究和兩者皆考慮的研究兩類。胡聯(lián)合、董建新等人的研究均考慮了預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的行政支出內(nèi)容，這種口徑比僅考慮預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)支出要更全面。［8－9］

二、中國行政成本經(jīng)驗(yàn)研究的三個(gè)層次

下文回顧了近十年來關(guān)于中國行政成本的經(jīng)驗(yàn)研究，其中，絕大多數(shù)研究以行政支出作為度量政府行政成本的方式，因此本文所涵蓋的文獻(xiàn)以此類文獻(xiàn)為主?？v觀近年來關(guān)于中國各級(jí)政府行政成本的經(jīng)驗(yàn)研究，根據(jù)研究對(duì)象的不同，可以將經(jīng)驗(yàn)研究文獻(xiàn)歸納為三個(gè)層次：第一層次的研究對(duì)象是中國政府總體的行政成本問題，通過對(duì)中國政府總體行政支出規(guī)模及變化趨勢的描述性統(tǒng)計(jì)，觀察政府行政成本規(guī)模是否與人們“行政成本規(guī)模大、增長快”的直觀印象相符，并進(jìn)一步分析行政成本規(guī)模的變化主要與哪些因素有關(guān)；第二層次的文獻(xiàn)主要研究行政成本的省際差異問題，此類文獻(xiàn)基于行政成本存在省際差異的現(xiàn)實(shí)，對(duì)導(dǎo)致省際差異的原因進(jìn)行探究；第三層次的文獻(xiàn)，研究對(duì)象聚焦到某一具體政府級(jí)次的行政成本問題，采用的研究方法多為案例研究，鑒于研究對(duì)象的復(fù)雜性，案例研究也是行政成本經(jīng)驗(yàn)研究的恰當(dāng)方法之一。

（一）對(duì)中國政府總體行政成本規(guī)模、演變趨勢與影響因素的經(jīng)驗(yàn)研究

對(duì)中國政府行政成本的總體規(guī)模、變化趨勢和影響因素的研究數(shù)量頗多，但是，由于研究的樣本期間不完全相同，其得到的結(jié)論也有一定差異。如前文所提及，中國2006年財(cái)政收支分類改革改變了財(cái)政支出的基本分類和統(tǒng)計(jì)口徑，這使得2007年前后的行政支出口徑發(fā)生很大變化。張雷寶、金玉偉和張偉、何翔舟、郭婕、安秀梅和徐靜、胡聯(lián)合和何勝紅［10－14］等研究所涉及的數(shù)據(jù)期間均在2006年之前，主要采用舊分類體系下預(yù)算內(nèi)支出中的“行政管理費(fèi)”作為行政支出的口徑。這部分文獻(xiàn)基本上均通過描述性統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，政府行政支出自1978年以來呈現(xiàn)高速增長趨勢，增速超過財(cái)政支出和GDP的增速，行政支出在財(cái)政支出中所占比重呈上升趨勢。

值得一提的是，在金玉國和張偉［11］、何翔舟［12］、胡聯(lián)合和何勝紅［8］、董建新和余鈞［9］的研究中，行政支出的口徑不僅包括預(yù)算內(nèi)支出的行政管理費(fèi)，還包括預(yù)算外支出中的行政支出部分，雖然后者的統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確度難以考量，但鑒于這一部分支出具有相當(dāng)規(guī)模，在行政支出口徑中引入預(yù)算外部分，對(duì)于描繪研究對(duì)象全貌是有必要的。

張金融［15］、董建新和余鈞［9］研究的樣本期間均跨越了新舊收支分類和統(tǒng)計(jì)口徑，雖然研究者對(duì)前后數(shù)據(jù)的口徑不一致問題進(jìn)行了技術(shù)處理，但本文認(rèn)為這些技術(shù)處理仍難以全面消除新舊口徑的不一致問題，這可能會(huì)對(duì)研究結(jié)論的可靠性造成影響。董建新和余鈞發(fā)現(xiàn)，自2000年以來，行政支出在財(cái)政支出中所占比重呈現(xiàn)下降趨勢，這種趨勢與較早文獻(xiàn)中所報(bào)告同時(shí)期內(nèi)行政支出增速快于財(cái)政支出增速相反，其原因該文獻(xiàn)未進(jìn)行深入分析［9］。楊宇立和鐘志文推測，這種趨勢與2008年危機(jī)后積極財(cái)政政策下財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大，以及社會(huì)保障支出等其他支出項(xiàng)目的規(guī)模快速增長有關(guān)［4］。此外，從行政支出的結(jié)構(gòu)來看，預(yù)算外行政支出所占的比重小于預(yù)算內(nèi)支出，且在逐年降低，這與中國近期的預(yù)算體制改革趨勢相符。

如上所述，除了近期行政支出占財(cái)政支出比重開始呈下降趨勢外，該比重自改革開放以來長期呈現(xiàn)增長，金玉國和張偉［11］、何翔舟［12］、倪海東和安秀梅［16］、安秀梅和徐靜［14］、楊宇立和鐘志文［4］、張金融［15］、董建新和余鈞［9］等文獻(xiàn)力圖尋找能夠解釋這一比重快速增長的因素，瓦格納法則、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論、公共選擇理論等為經(jīng)驗(yàn)研究提供了理論基礎(chǔ)。根據(jù)“瓦格納法則”的觀點(diǎn)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和政府職能的擴(kuò)張，行政支出會(huì)不斷增大，而且增長幅度會(huì)大于經(jīng)濟(jì)增長幅度，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是行政支出增長的重要影響因素。這一觀點(diǎn)在不同文獻(xiàn)中獲得經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持，如金玉國和張偉［11］、董建新和余鈞［9］分別在1981～2003年的樣本期間、2000～2009年的樣本期間，都發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高與行政支出增加之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一影響因素外，研究者更關(guān)注行政支出快速增長的不合理因素，即由于預(yù)算約束松弛、政府職能不合理、政府?dāng)U張等因素導(dǎo)致的行政支出增長，例如，何翔舟認(rèn)為，政府規(guī)模與公務(wù)員總量并非是行政管理成本膨脹的唯一因素，行政管理內(nèi)容和項(xiàng)目的增加是行政管理成本不斷膨脹的客觀原因，軟約束體制和行政成本的轉(zhuǎn)嫁使政府缺乏控制成本的動(dòng)力［12］。倪海東和安秀梅［16］、安秀梅和徐靜［14］、董建新和余鈞［9］等認(rèn)為政府行政成本居高與政府職能轉(zhuǎn)變不到位，財(cái)政供給范圍過寬；政府行政級(jí)次設(shè)置不科學(xué)；政府機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，人員超編；行政支出管理制度不健全等因素有關(guān)。

但是，近年來行政支出占財(cái)政支出比重發(fā)生變化，這一比重開始下降，這種變化值得研究者關(guān)注。導(dǎo)致這種變化的原因是否可以用經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論來解釋。近年來行政支出占比的下降，是否與社會(huì)保障支出等賦權(quán)型支出的規(guī)模增長有關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的行政支出占比較低，是否與市場力量的上升有關(guān)。這些問題值得關(guān)注和研究。

除了上述研究外，也有一些研究通過特殊視角研究政府行政支出影響因素，如韓銳、李景平從微觀組織行為學(xué)角度，直接從公務(wù)員行為角度研究行政成本，探討公務(wù)員行為和行政成本之間的關(guān)系，解釋導(dǎo)致行政成本升高的原因，以期能為公務(wù)員行為對(duì)行政成本影響機(jī)制有更為清晰的認(rèn)識(shí)［17］。相比大多數(shù)從宏觀意義上尋找行政成本規(guī)模及其變化的影響因素的研究而言，此研究的思路較為新穎，為行政成本的影響因素探究提供了微觀因素的相關(guān)證據(jù)。

（二）中國行政成本的省際差異比較與因素探究

從文獻(xiàn)來看，研究者使用行政支出占財(cái)政支出比重，或者行政支出占GDP比重來測量行政成本高低，尤其在省際比較時(shí)用比值來控制不同省份的財(cái)政支出規(guī)?；騁DP規(guī)模。這兩種控制方式，有研究認(rèn)為用行政支出占GDP的比重來進(jìn)行省際比較相對(duì)更好一些，畢竟作為分母的GDP相比財(cái)政支出來說增長相對(duì)穩(wěn)健［18］。

對(duì)不同省份行政成本的省際比較的研究在行政成本經(jīng)驗(yàn)研究中是一個(gè)比較新的話題，但這個(gè)話題顯然引起了不少學(xué)者的興趣：第一，不同省份之間是否造成行政成本的差異？第二，如果存在差異，那么導(dǎo)致差異的因素是什么？比較有代表性的研究包括張光（2007）、張光（2008）、郭俊華和肖林（2008）、范柏乃等（2011）、張岌（2011）、薛冰和楊宇立（2012）等［18－23］。

首先，無論用行政支出占財(cái)政支出比重、行政支出占GDP比重，還是人均行政支出指標(biāo)來衡量，不同省份的行政成本水平均存在顯著差異，如郭俊華和肖林［21］、范柏乃等［22］、張岌［23］、薛冰和楊宇立［18］等研究均發(fā)現(xiàn)，行政成本占GDP比重在各省之間存在明顯的地區(qū)差異，東部地區(qū)明顯低于西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)顯著低于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。但是，薛冰和楊宇立的描述性統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，行政對(duì)財(cái)政的占比數(shù)排序基本沒有什么“規(guī)律性”可言；居首位和末位的廣東和上海，都是中國兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。大多數(shù)省份都盡力使自己的行政支出對(duì)財(cái)政支出占比數(shù)比中央要求的25%的“紅線”低一點(diǎn)，這反倒讓人感到數(shù)據(jù)可能“縮水”［18］。

至于造成行政成本省際差異的原因，郭俊華和肖林認(rèn)為，行政成本占GDP比重東部地區(qū)明顯低于西部地區(qū)，西部地區(qū)各省份的社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量中用于政府耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源比重明顯不如東部地區(qū)合理［21］。但是，這個(gè)結(jié)論的提出顯得過于匆忙，這是因?yàn)樾姓杀菊糋DP比重的高低與分母的規(guī)模有很大關(guān)系，如果再考慮行政成本中的剛性成本和固定成本支出的影響，這一比值的高低很難直接得出關(guān)于行政效率優(yōu)劣的評(píng)價(jià)。張光以行政管理費(fèi)占財(cái)政支出比重這一指標(biāo)，對(duì)各省級(jí)行政區(qū)行政管理成本加以排序，并建立多元回歸模型，對(duì)造成行政管理成本差異的決定因素進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口和行政面積規(guī)模、公務(wù)人員規(guī)模和工資水平，與各省行政管理成本具有顯著的正相關(guān)關(guān)系［19］。但模型數(shù)據(jù)僅包括2004年一年的樣本數(shù)據(jù)，樣本量少可能會(huì)影響結(jié)果的穩(wěn)健性。張岌認(rèn)為官民比、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政區(qū)劃以及市場化都對(duì)行政成本省際差異產(chǎn)生了影響［23］。這些研究結(jié)論說明，導(dǎo)致各省行政成本差異的因素是多元的，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和與其相關(guān)的因素（如市場化程度、轉(zhuǎn)移支付等因素）無論在理論上還是經(jīng)驗(yàn)證據(jù)上都對(duì)省際差異有很強(qiáng)的解釋力，但仍無法忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之外的因素所發(fā)揮的作用，這種思路在國際比較中也是有價(jià)值的。例如楊宇立和鐘志文［4］、楊宇立［24］在進(jìn)行行政支出的國際比較時(shí)均發(fā)現(xiàn)，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)膰?，如G7、轉(zhuǎn)軌國家或發(fā)展中國家之間，行政成本仍存在較大的差異，這說明解釋行政成本差異的因素除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這一關(guān)鍵因素外，勢必還存在其他方面的原因。

（三）具體政府級(jí)次行政成本的案例研究

薛冰和楊宇立用2007年的數(shù)據(jù)分析行政支出在K國地方政府各層級(jí)間的分配比例，了解K國行政經(jīng)費(fèi)在各級(jí)地方政府之間的分配，這是解析當(dāng)前政府管理體制特征的一個(gè)重要方面［18］。楊宇立和鐘志文在專著中對(duì)7個(gè)省份、12個(gè)縣級(jí)地方政府和17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)地方政府的行政支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析［4］，雖然結(jié)論僅停留在簡單的描述性分析上，但已經(jīng)關(guān)注到具體級(jí)次政府，尤其是基層政府行政效率與成本的差異及可能的原因。

在這一部分研究中，以省級(jí)政府行政成本為研究對(duì)象的典型文獻(xiàn)包括：湖北省財(cái)政廳《降低地方政府運(yùn)行成本》課題組［25］對(duì)1993～2001年湖北省政府成本的總量、結(jié)構(gòu)與演進(jìn)趨勢進(jìn)行分析，就地方政府成本的規(guī)模和結(jié)構(gòu)作出判斷，并據(jù)此提出若干政策建議。李樹林和田瑞華［26］對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)的行政成本現(xiàn)狀進(jìn)行分析與總體評(píng)價(jià)，認(rèn)為在內(nèi)蒙古自治區(qū)行政成本偏高的現(xiàn)狀是多種因素綜合作用的結(jié)果，如民族自治地區(qū)的特殊性、地域廣闊、特殊的行政文化，以及落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。王利［27］也從類似的視角分析了四川、貴州、云南、西藏等十二個(gè)西部民族地區(qū)行政成本的現(xiàn)狀。張雷寶和丁靜波［28］以浙江省行政支出為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入水平、物價(jià)水平等因素都是影響省級(jí)財(cái)政支出的顯著因素。安徽省財(cái)政廳課題組［29］則分析了安徽省近年來控制行政成本的舉措和成效，以及進(jìn)一步控制行政成本的政策性建議。

縣級(jí)政府在中國政府級(jí)次中是非常重要的一個(gè)政府級(jí)次，是中央政府、省級(jí)政府、地區(qū)級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村聯(lián)系的中間環(huán)節(jié)，是整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)行政區(qū)域，對(duì)縣級(jí)政府行政成本研究的文獻(xiàn)也相對(duì)較為豐富，研究所選擇的用來度量和評(píng)價(jià)行政成本的指標(biāo)較多，包括財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模、財(cái)政供養(yǎng)支出規(guī)模、財(cái)政支出占GDP比重、財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模、政府部門數(shù)量等。案例研究的優(yōu)勢之一就是能夠?qū)ρ芯繉?duì)象進(jìn)行更加全面和細(xì)致的分析，而無須考慮大樣本下的統(tǒng)一變量選擇問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國最基層的政府級(jí)次，其行政成本問題也引起研究者的注意。如徐雙敏和梅繼霞［30］認(rèn)為，導(dǎo)致中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政成本居高不下的原因不僅取決于行政體制，還與中國的政治體制、黨政領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)政體制相關(guān)。此外中國現(xiàn)行的農(nóng)村就業(yè)制度、社會(huì)保降制度的完備程度也直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流的順利與否，從而也與行政成本相關(guān)。李才平和黃毅峰［31］通過對(duì)江西省3縣區(qū)5鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政成本偏高，原因包括：基層政府承擔(dān)了太多經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能等不適合由基層政府承擔(dān)的政府職能，人員冗余、工作效率低下；政府績效考評(píng)體系只關(guān)心投入不關(guān)心產(chǎn)出；行政支出的預(yù)算、使用、審核監(jiān)督等制度不完善。

三、中國行政成本經(jīng)驗(yàn)研究存在的問題

（一）行政成本測量口徑存在不一致的問題

回顧關(guān)于中國政府行政成本的經(jīng)驗(yàn)研究，雖然絕大多數(shù)研究以行政支出作為行政成本的測量方式，但是由于中國財(cái)政收支分類改革、預(yù)算管理制度特殊性以及各級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)能力等因素的影響，使得現(xiàn)有研究在行政支出的測量口徑上存在不一致和不可比的問題。如前文所提到的，對(duì)于預(yù)算外支出中的行政支出是否納入行政支出的統(tǒng)計(jì)口徑，以及以何種方式納入，不同的文獻(xiàn)采取了不同的處理方法，這就使得文獻(xiàn)之間的可比性有所下降。2006年財(cái)政收支分類改革的實(shí)施，也使得新舊分類體系下的行政支出之間難以統(tǒng)一口徑進(jìn)行比較。社會(huì)保障制度改革過程中，將行政事業(yè)單位離退休人員的退休金由原單位發(fā)放改為由社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)放，等于將原來行政事業(yè)費(fèi)項(xiàng)目下列支的部分項(xiàng)目改由社會(huì)保障項(xiàng)目下列支，改變了財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，也改變了行政支出在財(cái)政支出中所占比重的含義。此外，中國各級(jí)政府的專項(xiàng)支出中用于行政經(jīng)費(fèi)的部分也難以辨別和統(tǒng)計(jì)。這些問題都對(duì)行政成本測量和經(jīng)驗(yàn)研究帶來困難，但是隨著中國預(yù)算管理制度改革和財(cái)政信息透明度提高，這一問題可望有所改善。

（二）經(jīng)驗(yàn)研究更側(cè)重現(xiàn)狀描述和大樣本統(tǒng)計(jì)分析，對(duì)與具體政府級(jí)次和具體時(shí)期相關(guān)的特殊因素的探究尚顯不足

從現(xiàn)有研究來看，雖然研究視角涵蓋了政府總體行政成本、行政成本省際差異以及具體政府級(jí)次行政成本等不同層次的問題，但是，在中國特殊的國情下，經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特點(diǎn)、預(yù)算管理制度改革、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距等各種因素對(duì)政府行政成本均造成不同程度和不同方向的影響，這使得中國政府行政成本問題注定是一個(gè)復(fù)雜的問題。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，部分文獻(xiàn)側(cè)重于對(duì)行政成本現(xiàn)狀和變化趨勢的描述，采用計(jì)量手段尋找具有統(tǒng)計(jì)意義上的顯著性的影響因素，卻缺乏對(duì)問題的更深層次剖析，尤其是與具體政府級(jí)次和具體歷史階段相關(guān)的特殊因素的探究。例如，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的行政管理成本占GDP比重低于經(jīng)濟(jì)落后省份，導(dǎo)致這一結(jié)果的原因似乎并不能簡單地總結(jié)為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的行政效率低下，既可能與作為分子的行政支出的剛性有關(guān)，也可能與作為分母的GDP的規(guī)模有關(guān)。從這個(gè)角度來看，關(guān)于政府行政成本的案例研究具有特殊意義，這些案例研究能夠深入地剖析行政成本這一復(fù)雜現(xiàn)象，所得到的結(jié)論可以為大樣本檢驗(yàn)下的假說提供很好的證據(jù)。

（三）沒有針對(duì)部門間的行政成本差異進(jìn)行的研究

從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，雖然針對(duì)特定政府級(jí)次行政成本的研究已經(jīng)將研究對(duì)象具體到某一級(jí)次政府，但是受到數(shù)據(jù)所限，這些研究也僅僅對(duì)一級(jí)政府的整體行政支出進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)研究，而對(duì)組成政府的各部門的行政支出規(guī)模、變化趨勢，以及部門間的行政支出差異的經(jīng)驗(yàn)研究還沒有涉及。但隨著中國預(yù)算信息公開化進(jìn)程的推進(jìn)，部門預(yù)決算信息的公開程度將越來越高。目前，中央一級(jí)各部門的部門預(yù)算，以及北京市等多個(gè)省市的部門預(yù)算都得以公開，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)部門間是否存在行政支出的顯著差異，以及造成這種差異的原因進(jìn)行探究。

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Literature Review on Empirical Research of Administrative Cost of Governments in China

HE Qing

（Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Administrative cost of governments has been paid close attention to by the scholars in the area of public finance and public administration.Based on a comprehensive review of the literature regarding the empirical researches on administrative cost of governments in the recent 10 years，the literature could be divided into three levelswhich include the empirical researches on administrative cost of the whole government，the empirical researches on administrative cost of provincial governments and the empirical researches on administrative cost of specific level of governments.Some valuable research conclusionsweremade in all the three research levels.But there were some defects in literatures，such as the inconsistencies of data，the oversimple explanation of a complex phenomenon，the lack of research on administrative cost of departments and etc.

administrative cost；empirical research；literature review；comment

F810.45

A

1008－2700（2014）02－0123－06

（責(zé)任編輯：魏小奮）

2013－12－05

北京市教育委員會(huì)2014年科研計(jì)劃資助項(xiàng)目《省級(jí)行政成本治理研究》；2013年北京市優(yōu)秀人才培養(yǎng)資助項(xiàng)目《省級(jí)行政成本現(xiàn)狀、成因與治理：基于北京市的研究》

何晴（1978－ ），女，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)財(cái)稅學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)樨?cái)政管理，政府會(huì)計(jì)。