□孫 驥

論城市應(yīng)急避難所的立法完善

□孫 驥

隨著我國(guó)城市化水平的提高和人口的集聚，城市運(yùn)行面臨的風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜，也為應(yīng)急管理提出了更高的要求。建設(shè)城市應(yīng)急避難所是完善應(yīng)急管理、減少突發(fā)事件損失的重要措施。然而，我國(guó)立法中對(duì)應(yīng)急避難所相關(guān)制度的規(guī)定存在諸多問(wèn)題，主要體現(xiàn)為避難所功能認(rèn)識(shí)不清，責(zé)任主體混亂，技術(shù)性規(guī)范缺失，社會(huì)動(dòng)員不足。為提高城市應(yīng)急避難所應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，應(yīng)當(dāng)從三個(gè)層面制定完善相關(guān)立法：第一，應(yīng)當(dāng)由上位法確立統(tǒng)一的應(yīng)急機(jī)構(gòu)，理順各部門之間關(guān)系；第二，制定應(yīng)急避難所專門立法，具體規(guī)定避難所建設(shè)與管理的相關(guān)事宜；第三，通過(guò)立法鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與城市應(yīng)急管理體系的建設(shè)，為應(yīng)急避難所功能的完善提供更有力支撐。

避難所；立法完善；應(yīng)急管理；公眾參與

一、城市應(yīng)急避難所立法的必要性

城市應(yīng)急避難所，是指城市民眾躲避自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等各類重大突發(fā)事件的場(chǎng)所。我國(guó)城市應(yīng)急避難所立法的緊迫性，是由城市突發(fā)事件的復(fù)雜性與應(yīng)急場(chǎng)所建設(shè)不足決定的。

現(xiàn)代社會(huì)由于人員、資本流動(dòng)的日益頻繁加劇了傳導(dǎo)效應(yīng)，使得突發(fā)事件具有傳播速度快、破壞性大的特點(diǎn)，給公民的生命財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)秩序的穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅。城市地區(qū)由于人口與財(cái)富的高度集聚，更是成為現(xiàn)代危機(jī)最集中的區(qū)域。我國(guó)城市發(fā)展已進(jìn)入快速增長(zhǎng)時(shí)期，城市規(guī)模、人口密度不斷擴(kuò)大，各種突發(fā)事件頻繁發(fā)生，因而遭受重大突發(fā)事件威脅的形勢(shì)十分嚴(yán)峻。[1]由于城市系統(tǒng)的復(fù)雜性，在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)不可能馬上將所有居民轉(zhuǎn)移到城外安置點(diǎn)，最現(xiàn)實(shí)有效的手段是將居民疏散到城市的臨時(shí)避難場(chǎng)所等待救援。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明，建設(shè)城市應(yīng)急避難所是突發(fā)事件發(fā)生后減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的有效途徑，也是維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的重要措施。然而，我們城市應(yīng)急避難所的建設(shè)卻明顯滯后。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市規(guī)劃中對(duì)突發(fā)事件準(zhǔn)備不足，避難所的建設(shè)十分緩慢，直到2003年國(guó)內(nèi)才出現(xiàn)了第一個(gè)城市應(yīng)急避難所——北京元大都遺址公園應(yīng)急避難所。汶川地震后，我國(guó)開始重視城市應(yīng)急避難所的建設(shè)，各地興起了建設(shè)避難所的熱潮。但相比我國(guó)龐大的城市人口規(guī)模，現(xiàn)有的避難所還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。

目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們對(duì)城市應(yīng)急避難所的研究主要集中于避難所建的科學(xué)技術(shù)規(guī)范、布局原則等，而對(duì)避難所的立法問(wèn)題還缺乏探討。鑒于我國(guó)城市避難所建設(shè)的必要性，有必要從立法層面進(jìn)行細(xì)致總結(jié)，促進(jìn)相關(guān)立法的完善，以立法推動(dòng)避難所的建設(shè)，提高城市應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力。

二、我國(guó)城市應(yīng)急避難所立法存在的問(wèn)題

目前，我國(guó)關(guān)于城市應(yīng)急避難所的立法不夠完善，沒有專門針對(duì)城市應(yīng)急避難所制定法律法規(guī)或行政規(guī)章，對(duì)避難所的規(guī)定零星分散在各級(jí)立法中。根據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，截止2014年6月我國(guó)中央和地方共有154部法律法規(guī)或規(guī)范性文件中提到有關(guān)避難所的規(guī)定。全國(guó)性規(guī)定有17條，其中法律1條，行政法規(guī)2條，部門規(guī)章14條；地方性規(guī)定有137條，其中地方性法規(guī)8條，地方規(guī)范性文件129條。從立法時(shí)間上來(lái)看，2008年汶川地震是一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，在此之后城市應(yīng)急避難所得到更高程度的重視，相關(guān)規(guī)定也出現(xiàn)在各種立法文件中。

部門分割、條塊分治、信息不暢、責(zé)任不明、主體單一等是人們對(duì)當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急管理體制存在的主要問(wèn)題的普遍共識(shí)。[2]在城市應(yīng)急避難所相關(guān)立法中表現(xiàn)為：避難所功能認(rèn)識(shí)不清，責(zé)任主體混亂，技術(shù)規(guī)范缺乏、公眾參與不足。

(一)功能認(rèn)識(shí)不清

城市應(yīng)急避難所立法中出現(xiàn)的突出問(wèn)題在于對(duì)避難所功能的認(rèn)識(shí)不清。面對(duì)復(fù)雜的城市突發(fā)事件，避難所在功能上應(yīng)該是多元的，能夠綜合應(yīng)對(duì)多種城市災(zāi)害。然而，我國(guó)很多立法中并沒有認(rèn)識(shí)到城市應(yīng)急避難所的多元功能，而是簡(jiǎn)單地將應(yīng)急避難所理解為防震所。全國(guó)性立法中沒有對(duì)城市應(yīng)急避難所的功能作出明確界定，很多地方則并沒有將城市應(yīng)急避難所規(guī)定在突發(fā)事件應(yīng)急立法中，而是直接在各種防震減災(zāi)規(guī)劃中將其視為應(yīng)急防震所。特別是2008年《防震減災(zāi)法》頒布后，全國(guó)范圍內(nèi)開始高度關(guān)注地震災(zāi)害的防范，這種立法趨勢(shì)更加明顯。各地在城市應(yīng)急避難所的建設(shè)中也往往按照防震減災(zāi)的要求進(jìn)行規(guī)劃，而對(duì)其他種類災(zāi)害的防范準(zhǔn)備明顯不足，使得應(yīng)急避難所的功能難以得到充分發(fā)揮。

(二)責(zé)任主體混亂

城市應(yīng)急避難所建設(shè)的責(zé)任主體混亂，在立法中也體現(xiàn)得非常明顯。中央立法層面沒有對(duì)城市應(yīng)急避難所建設(shè)與管理的責(zé)任主體作出規(guī)定。僅有的表述是在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中提到，要在城鄉(xiāng)規(guī)劃中統(tǒng)籌城市應(yīng)急避難所的建設(shè)。然而這條表述具有模糊性，城鄉(xiāng)規(guī)劃的決策者可能是各級(jí)政府、住建部門或其他部門，從這一立法規(guī)定中無(wú)法直接明確城市避難所的建設(shè)主體。在缺少上位法支撐的情況下，地方立法中對(duì)城市應(yīng)急避難所建設(shè)責(zé)任主體的規(guī)定更是呈現(xiàn)出碎片化，缺乏統(tǒng)一性。具體而言，各種立法中的責(zé)任主體包括以下幾類：

1.各級(jí)人民政府。有的地方立法規(guī)定，地方政府是城市應(yīng)急避難所的建設(shè)部門，由各級(jí)政府統(tǒng)籌安排城市應(yīng)急避難所的建設(shè)。遼寧、陜西等地的立法采取了這種方式。例如，《陜西省防震減災(zāi)條例》第45條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府根據(jù)地震應(yīng)急避難的需要，合理確定或者建設(shè)應(yīng)急疏散通道和應(yīng)急避難場(chǎng)所，統(tǒng)籌安排地震應(yīng)急避難所必需的交通、供水、供電、排污等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”

2.住建部門。大多數(shù)地方立法傾向于將住建部門作為城市應(yīng)急避難所的建設(shè)及管理部門。例如，《山東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)山東省突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的通知》中提到：“省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳：負(fù)責(zé)指導(dǎo)臨時(shí)避難所、現(xiàn)場(chǎng)指揮部建設(shè)，指導(dǎo)飲用水緊急供水方案的制定并協(xié)調(diào)實(shí)施?！?/p>

3.防震減災(zāi)局。有的地方成立了防震減災(zāi)局，并由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理避難所的建設(shè)與運(yùn)行。例如，江西省萍鄉(xiāng)市為應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害成立了防震減災(zāi)局，并在該局內(nèi)部設(shè)立了震害防御與應(yīng)急科，統(tǒng)一指揮城市應(yīng)急避難所的建設(shè)，并在地震后指揮避難所的運(yùn)行和調(diào)度。

各種立法中對(duì)避難所建設(shè)責(zé)任主體的規(guī)定顯示出明顯的碎片化特征，容易導(dǎo)致不同部門職責(zé)的重疊或缺失。在缺乏協(xié)調(diào)的情況下，各部門時(shí)常出現(xiàn)相互推諉的情況，阻礙了避難所的正常建設(shè)。

(三)建設(shè)與管理缺乏技術(shù)規(guī)范性

城市應(yīng)急避難所作為在突發(fā)事件時(shí)刻保障民眾躲避危機(jī)的場(chǎng)所，其建設(shè)與管理工作應(yīng)當(dāng)充分考慮各種要素，并有完善的技術(shù)規(guī)范支撐。例如，避難所所處的地質(zhì)結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)穩(wěn)定，盡量避開低洼地；連接避難所的疏散道路需要達(dá)到一定寬度以便民眾能夠迅速到達(dá)，還要遠(yuǎn)離周圍高層建筑；突發(fā)事件發(fā)生后，避難所的供水、供電、通信等設(shè)置應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮作用；避難所的施工應(yīng)嚴(yán)格按照各種技術(shù)參數(shù)等等。然而我國(guó)立法中對(duì)城市應(yīng)急避難所的規(guī)定過(guò)于模糊，并沒有為建設(shè)與管理的規(guī)范性提供保障。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市抗震防災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB—50413于2007年11月1日正式實(shí)施，對(duì)避震疏散場(chǎng)所進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但也僅限于避震疏散場(chǎng)所，相對(duì)于城市綜合防災(zāi)而言，廣義上的應(yīng)急避難場(chǎng)所目前還沒有一個(gè)較為明確的規(guī)范指導(dǎo)。[3]

實(shí)踐中，很多地區(qū)對(duì)城市避難所缺乏科學(xué)性認(rèn)識(shí)，將避難所簡(jiǎn)單地理解為城市中面積大的空曠場(chǎng)地，而忽視避難所相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。近年來(lái)，很多地方修建的應(yīng)急避難所從選址到施工并沒有充分考慮設(shè)計(jì)的科學(xué)性，導(dǎo)致了避難所與普通的公園、廣場(chǎng)無(wú)異。避難所建設(shè)中的不規(guī)范性也使得民眾對(duì)城市避難所的功能缺乏了解，難以真正發(fā)揮避難所的作用。由于應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)處于起步階段，既缺乏科學(xué)的理論指導(dǎo)，也缺乏對(duì)實(shí)踐的總結(jié)提升，從而使得一些城市在應(yīng)急避難場(chǎng)所的選址、空間布局、功能定位等方面存在許多不盡合理之處，造成城市公共設(shè)施資源的浪費(fèi)，也不利于救災(zāi)工作的有效開展。[4]

(四)公眾參與不足

我國(guó)現(xiàn)有涉及城市避難所的法條中，無(wú)一例外都是直接規(guī)定了避難所建設(shè)的政府職責(zé)，沒有對(duì)社會(huì)力量的參與作出規(guī)定。完全由政府承擔(dān)避難所的建設(shè)職責(zé)，固然可以集中力量辦大事，但其弊端也是明顯的：一方面，單一的政府責(zé)任不利于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與城市應(yīng)急避難所的建設(shè)，不利于吸納社會(huì)資金與智力成果，降低了避難所建設(shè)的效率；另一方面，完全的政府職責(zé)導(dǎo)致巨額的資金投入，容易加重財(cái)政的負(fù)擔(dān)，久而久之會(huì)降低各級(jí)政府建設(shè)避難所的積極性。所以，現(xiàn)有的單一政府主導(dǎo)方式已經(jīng)不利于避難所的建設(shè)，必須在今后的立法中予以調(diào)整。

綜合以上幾方面可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前對(duì)城市應(yīng)急避難所的立法還很不完善，在相當(dāng)多的方面急需加以改進(jìn)。

三、避難所立法滯后的原因分析

避難所立法的滯后，既由于傳統(tǒng)危機(jī)處理思維的束縛，又受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的影響。

第一，對(duì)城市應(yīng)急避難所的價(jià)值缺乏正確認(rèn)識(shí)。在傳統(tǒng)危機(jī)處理思維中，對(duì)于建立完備的公共危機(jī)應(yīng)急管理體系的必要性的認(rèn)識(shí)取決于對(duì)公共危機(jī)的危害性尤其是公共危機(jī)的現(xiàn)實(shí)性和經(jīng)常性的判斷。[5]由于財(cái)力有限，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代往往將資金投入到最重要的領(lǐng)域，集中力量開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是否開展，往往要看其緊迫程度和發(fā)生概率，能夠真正發(fā)揮現(xiàn)實(shí)作用的工程才是需要的。城市應(yīng)急避難所的建設(shè)需要調(diào)用大量人力物力，而城市危機(jī)的發(fā)生卻是難以預(yù)測(cè)的，避難所可能難以在較短時(shí)間內(nèi)發(fā)揮其作用。在這種邏輯下，動(dòng)用社會(huì)資源對(duì)不可測(cè)的危機(jī)提前預(yù)防似乎是不合算的。所以，在長(zhǎng)期的危機(jī)應(yīng)急管理中我國(guó)側(cè)重于危機(jī)的事后臨時(shí)處置而沒有充分重視事前應(yīng)急準(zhǔn)備。城市應(yīng)急避難所屬于事前的預(yù)防措施，在這種重救濟(jì)輕預(yù)防的應(yīng)急方式下，其立法往往缺乏動(dòng)力和緊迫性。

第二，條塊管理方式下的立法偏差?，F(xiàn)階段影響避難所立法中的一個(gè)突出問(wèn)題是條塊分權(quán)管理模式下各部門的應(yīng)急救災(zāi)權(quán)限界定不清?！皸l塊分割”的危機(jī)管理模式是指：對(duì)引致危機(jī)的各種災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)、援建(簡(jiǎn)稱測(cè)、報(bào)、防、抗、救、援)都實(shí)行分部門、分地區(qū)、分災(zāi)種管理。[6]中國(guó)的多數(shù)城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，無(wú)論城市的內(nèi)在結(jié)構(gòu)還是表面形態(tài)都變得越來(lái)越復(fù)雜，而由于原有的管理模式中部門間權(quán)責(zé)關(guān)系的不對(duì)稱，導(dǎo)致各種危機(jī)管理部門之間的“界面關(guān)系”模糊，“誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)都有權(quán)力負(fù)責(zé)”，結(jié)果導(dǎo)致“誰(shuí)都沒有能力”來(lái)負(fù)責(zé)。[7]各部門的職能不清，直接導(dǎo)致了兩個(gè)后果：一是避難所的相關(guān)規(guī)定較為模糊，缺乏可行性，在全國(guó)性立法對(duì)避難所各項(xiàng)管理權(quán)限沒有明確規(guī)定的情況下，地方各級(jí)立法機(jī)構(gòu)往往不愿通過(guò)立法對(duì)行政職權(quán)作出界定，避難所的建設(shè)主要依靠行政機(jī)構(gòu)的內(nèi)部規(guī)劃，在城市的發(fā)展中對(duì)避難功能作出自我調(diào)整，立法的推動(dòng)作用不足；二是避難所的功能也趨于碎片化，在缺少統(tǒng)一法律規(guī)范的情況下，相關(guān)應(yīng)急部門往往根據(jù)實(shí)際需要將避難所的建設(shè)與運(yùn)行納入本部門的工作中，其對(duì)避難所功能的定位也服務(wù)于本部門工作的實(shí)際需要，各部門間的配合性不足，導(dǎo)致避難所綜合防災(zāi)能力差?？梢姡瑮l塊化的管理模式導(dǎo)致了建設(shè)責(zé)任主體的混亂和避難所功能認(rèn)識(shí)的偏差，為了完善立法必須對(duì)目前的管理方式作出調(diào)整。

第三，經(jīng)濟(jì)建設(shè)沖動(dòng)下的利益沖突。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，各城市的土地升值明顯。在現(xiàn)有稅制體制下，土地財(cái)政收入成為地方政府重要的財(cái)政來(lái)源。特別是很多城市近年來(lái)大規(guī)模投資城建導(dǎo)致巨額地方債務(wù)，地方政府往往熱衷于通過(guò)商業(yè)性土地出讓獲得財(cái)政收入。城市應(yīng)急避難所屬于公益性質(zhì)用地，不能給地方政府帶來(lái)土地財(cái)政收入和稅收。而且考慮到交通條件等因素，應(yīng)急避難所需要建設(shè)在租金高、人口密度大的區(qū)域，會(huì)對(duì)財(cái)政收入帶來(lái)一定影響。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)烈愿望下，地方立法機(jī)關(guān)往往不愿通過(guò)立法對(duì)避難所建設(shè)的數(shù)量、面積、標(biāo)準(zhǔn)等做出強(qiáng)制規(guī)定，這也導(dǎo)致了避難所相關(guān)立法的滯后。

四、日本的避難所立法相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

在應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的過(guò)程中，很多國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到城市應(yīng)急避難所的作用，并紛紛通過(guò)立法的方式對(duì)避難所的建設(shè)與使用予以保障，這其中日本的相關(guān)立法最為完善且最具有代表性。我國(guó)與日本同為災(zāi)害多發(fā)國(guó)家，人口密度大的國(guó)情使得兩國(guó)在城市突發(fā)事件應(yīng)對(duì)方面面臨很多相似的問(wèn)題。因此，日本對(duì)應(yīng)急避難所的相關(guān)立法對(duì)我國(guó)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

日本的應(yīng)急避難所立法的完善與島國(guó)地震多發(fā)的國(guó)情直接相關(guān)。1923年的關(guān)東大地震造成重大人員傷亡，日本政府開始意識(shí)到城市應(yīng)急避難場(chǎng)所的價(jià)值，探索避難所建設(shè)的相關(guān)立法工作。1956年，日本政府出臺(tái)了一部《城市公園法》，在這項(xiàng)法規(guī)中首次提出公園建設(shè)必須考慮防災(zāi)功能的相關(guān)條款。[8]從這部法律開始，日本通過(guò)一系列立法規(guī)范了城市公園、廣場(chǎng)的建設(shè)，將這些場(chǎng)所打造成完善的城市避難所。緊接著，1973年頒布的《城市公園法》正式將城市公園納入到防災(zāi)體系當(dāng)中。隨后于1986年又制定了《緊急建設(shè)防災(zāi)綠地計(jì)劃》，把城市公園確定為具有“避難功能”的場(chǎng)所；1993年，日本在《城市公園法實(shí)施令》中首次把震災(zāi)時(shí)用作避難場(chǎng)所和避難通道的城市公園稱作防災(zāi)公園。[9]正是通過(guò)這些立法，日本形成了一套規(guī)范應(yīng)急避難所建設(shè)管理的法律體系。由于有了法律的指導(dǎo)，應(yīng)急避難所在建設(shè)中有了明確的技術(shù)規(guī)范。廣場(chǎng)、公園按照應(yīng)急功能進(jìn)行新建或改造，已經(jīng)不同于傳統(tǒng)意義上的空曠場(chǎng)地。同時(shí)，各種配套應(yīng)急設(shè)施的建設(shè)使得避難所的應(yīng)急避難效果顯著增強(qiáng)。

日本應(yīng)急避難所立法中對(duì)避難所的一系列管理制度具有借鑒意義。突發(fā)事件的不可預(yù)見性和突發(fā)性，要求對(duì)事件的防范必須常抓不懈，同時(shí)在突發(fā)事件出現(xiàn)后要迅速、準(zhǔn)確地開展應(yīng)對(duì)。為了最大限度地發(fā)揮應(yīng)急避難所應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，日本充分意識(shí)到了公眾參與的作用，并通過(guò)立法予以保障。根據(jù)法律規(guī)定，日本每年1月17日都會(huì)定期舉行逃生避難演習(xí)。通過(guò)這些日常訓(xùn)練，日本民眾對(duì)避難所的功能和使用規(guī)范非常熟悉，在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)往往能夠利用避難所減少傷亡，收到了良好效果。日本的很多避難所都修建在社區(qū)，很多社區(qū)都有義務(wù)志愿者對(duì)應(yīng)急避難所的設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)。在日本的應(yīng)急體系中，避難所不僅能夠在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)減少民眾的傷亡，還應(yīng)當(dāng)在重建完成前為民眾提供生活保障，為此日本在立法中規(guī)定避難場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)有足夠的生活物資。平時(shí)這些應(yīng)急救災(zāi)物資專門看管，在突發(fā)事件出現(xiàn)時(shí)能夠及時(shí)投入救災(zāi)。正是由于避難所的生活保障功能，日本災(zāi)區(qū)的民眾往往能夠得到及時(shí)的救濟(jì)，社會(huì)秩序也得以維持。

五、我國(guó)避難所立法的完善建議

針對(duì)目前城市應(yīng)急避難所立法中的相關(guān)問(wèn)題，筆者建議應(yīng)當(dāng)從三個(gè)方面完善立法：第一，進(jìn)一步制定完善全國(guó)性的危機(jī)應(yīng)急立法，建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體系，從上位法層面為避難所的統(tǒng)一建設(shè)與管理提供依據(jù)；第二，制定《城市應(yīng)急避難所建設(shè)管理?xiàng)l例》，具體規(guī)定負(fù)責(zé)避難所建設(shè)管理的行政主體責(zé)任，規(guī)范避難所的功能，并根據(jù)該條例具體制定相關(guān)辦法具體規(guī)定應(yīng)急避難所建設(shè)的技術(shù)規(guī)范；第三，通過(guò)其他方面的立法鼓勵(lì)公眾參與，明確社會(huì)組織與個(gè)人在應(yīng)急避難所建設(shè)與管理中的作用。

(一)建立統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制

城市避難所立法中存在的最主要問(wèn)題就是條塊化管理模式下建設(shè)與管理主體不明確。為此，需要首先由全國(guó)性的立法中對(duì)危機(jī)反應(yīng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，建立統(tǒng)一的應(yīng)急機(jī)構(gòu)。危機(jī)反應(yīng)機(jī)制要求政府建立一個(gè)高效的常設(shè)部門，具有和防疫、環(huán)保、防洪防旱、災(zāi)害處理等各自為政的政府職能部門進(jìn)行日常的和應(yīng)急的快速溝通、協(xié)調(diào)和共同運(yùn)作的能力。[10]統(tǒng)一應(yīng)急機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)在于整合各種應(yīng)急資源，在事前做好充分應(yīng)對(duì)，突發(fā)事件后統(tǒng)一組織力量采取應(yīng)急行動(dòng)。它與條塊化的管理模式相比更為高效、準(zhǔn)確，是適應(yīng)現(xiàn)代城市應(yīng)急的管理模式。事實(shí)上，立法者已經(jīng)意識(shí)到條塊化管理的弊端，并在近幾年的立法中開展了建立統(tǒng)一應(yīng)急機(jī)構(gòu)的嘗試。例如，《突發(fā)事件應(yīng)急法》第八條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)需要設(shè)立國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，并且在縣級(jí)以上政府設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。各省、市也紛紛在當(dāng)?shù)氐牧⒎ɑ驊?yīng)急預(yù)案中提出建設(shè)各層級(jí)的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。然而，經(jīng)過(guò)對(duì)各地應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)的分析，筆者發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，大量立法中都是要求可以“根據(jù)需要”設(shè)立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，對(duì)于這些機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性還是常設(shè)的并沒有規(guī)定，實(shí)踐中很多地方只是在突發(fā)事件出現(xiàn)后成立臨時(shí)性的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，平時(shí)無(wú)法發(fā)揮長(zhǎng)效預(yù)警的作用；第二，各地立法中的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)幾乎全部由政府機(jī)關(guān)聯(lián)合組成，缺少相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，其決策的科學(xué)性還有待提高。

因此，應(yīng)急避難所立法的完善需要首先從上位法層面確立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。

(二)制定《城市應(yīng)急避難所建設(shè)管理?xiàng)l例》

《城市應(yīng)急避難所建設(shè)管理?xiàng)l例》是針對(duì)應(yīng)急避難所相關(guān)制度的專門性立法。根據(jù)上位法的立法精神，《城市應(yīng)急避難所建設(shè)管理?xiàng)l例》可以規(guī)定由統(tǒng)一應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)全面負(fù)責(zé)應(yīng)急避難所的建設(shè)與管理工作。這將有利于責(zé)任主體的統(tǒng)一，也有利于正確定位應(yīng)急避難所的價(jià)值，避免條塊管理中各地為政導(dǎo)致的避難所功能認(rèn)識(shí)偏差。針對(duì)現(xiàn)階段應(yīng)急避難所缺乏建設(shè)規(guī)范的情況，今后的立法中應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城市應(yīng)急避難所建設(shè)管理?xiàng)l例》制定詳細(xì)的技術(shù)性規(guī)范。筆者認(rèn)為，相關(guān)技術(shù)性規(guī)范可以采取兩種立法例。第一種，直接制定《應(yīng)急避難所建設(shè)技術(shù)管理辦法》，對(duì)各種類型應(yīng)急避難所的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做出統(tǒng)一的立法規(guī)定。這種立法方式具有統(tǒng)一性，保證了各類避難所都具有較為一致的應(yīng)急能力。第二種，可以借鑒日本等國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)不同類型的避難所制定不同的技術(shù)規(guī)范。例如，制定《城市公園法》、《城市綠地保障法》、《學(xué)校建筑質(zhì)量保障法》等，對(duì)不同類型的應(yīng)急避難所分別設(shè)定技術(shù)規(guī)范。日本等國(guó)的這種立法例對(duì)不同情況制定了做出了更有針對(duì)性的措施，有利于充分利用各類城市資源開展應(yīng)急避難工作。結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，規(guī)范城市公園、城市綠地等場(chǎng)所應(yīng)急避難功能的法律規(guī)定都沒有出臺(tái)，如果分別制定相關(guān)規(guī)定規(guī)范避難所的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)意味著要制定大量的法律文件，將給立法工作帶來(lái)很大壓力。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)制定統(tǒng)一的《應(yīng)急避難所建設(shè)技術(shù)管理辦法》，各類應(yīng)急避難所的建設(shè)都按照這一辦法的要求統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，盡快實(shí)現(xiàn)應(yīng)急避難所建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化。

(三)完善避難所建設(shè)與管理的公眾參與

現(xiàn)代城市危機(jī)的突發(fā)性和復(fù)雜性要求政府與社會(huì)公眾的相互配合，傳統(tǒng)的單一政府主導(dǎo)模式已經(jīng)很難適應(yīng)危機(jī)應(yīng)急的需要。為完善應(yīng)急避難所的建設(shè)與管理，需要通過(guò)法律鼓勵(lì)社會(huì)公眾的參與。通過(guò)公眾參與，既可以提升避難所的建設(shè)與管理水平，增強(qiáng)公民的防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)，同時(shí)還有助于突發(fā)事件過(guò)后相關(guān)地區(qū)的災(zāi)民救濟(jì)和重建工作。西方發(fā)達(dá)國(guó)家大城市危機(jī)管理實(shí)踐中,政府和社會(huì)、公共部門和私人部門之間的良好合作,普通公民、工商企業(yè)組織、社會(huì)中介組織在危機(jī)管理中的高度參與,已經(jīng)成為一個(gè)中心的事實(shí)。[11]在避難所的建設(shè)與管理方面，日本、美國(guó)等相關(guān)國(guó)家已經(jīng)開展了廣泛的公眾參與。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，可以通過(guò)立法的方式鼓勵(lì)避難所建設(shè)與管理的公眾參與。

1.避難所建設(shè)的公眾參與

避難所建設(shè)的公眾參與主要可以采用政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。購(gòu)買服務(wù)的原本含義是行政機(jī)關(guān)通過(guò)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)其行政職能，它所追求的是依靠社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)行政管理的更專業(yè)化與技術(shù)化，同時(shí)也可以有效節(jié)約政府開支。在避難所建設(shè)領(lǐng)域，購(gòu)買服務(wù)指的是政府通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼等方式鼓勵(lì)社會(huì)力量建設(shè)應(yīng)急避難所。目前，我國(guó)使用比較多的應(yīng)急避難所是公益性質(zhì)的場(chǎng)所，如城市公園、公益廣場(chǎng)等，而一些商業(yè)性場(chǎng)所如露天游樂場(chǎng)、大型停車場(chǎng)、商業(yè)性體育場(chǎng)等，其應(yīng)急避難價(jià)值沒有得到充分重視。在很多人口密集的城市，這樣的商業(yè)場(chǎng)所也具有極高的應(yīng)急避難價(jià)值。然而由于沒有經(jīng)濟(jì)利益的刺激，這些場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者在其建設(shè)中不可能主動(dòng)考慮其應(yīng)急避難價(jià)值。對(duì)此，可以采用購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的方式加以改進(jìn)。筆者建議，相關(guān)立法中可以規(guī)定，鼓勵(lì)商業(yè)主體在項(xiàng)目投資中考慮其應(yīng)急避難功能，項(xiàng)目完工后經(jīng)驗(yàn)收確實(shí)能夠起到應(yīng)急避難作用的，由政府財(cái)政全額補(bǔ)貼其應(yīng)急功能建設(shè)投資，并額外給予一定財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。通過(guò)政府部門購(gòu)買公共服務(wù)，商業(yè)主體在開發(fā)過(guò)程中建設(shè)應(yīng)急避難設(shè)施的會(huì)得到額外利益，會(huì)產(chǎn)生參與建設(shè)避難所的主動(dòng)性。而政府部門減少了單獨(dú)規(guī)劃建設(shè)避難所造成的財(cái)政支出過(guò)高，有利于增強(qiáng)城市應(yīng)急避難的功能。

2.避難所管理的公眾參與

應(yīng)急避難所功能的保持需要一系列日常維護(hù)，單一的政府管理模式下這些責(zé)任都由政府承擔(dān)。很多地方由于人員、經(jīng)費(fèi)保障不到位，應(yīng)急避難所得不到充分的日常維護(hù)，而社會(huì)公眾的參與能夠有效彌補(bǔ)政府管理的不足。我國(guó)可以制定《城市志愿者組織促進(jìn)法》，推動(dòng)社會(huì)公眾在應(yīng)急避難所管理中的作用。為了便于組織和管理，志愿者組織可以以社區(qū)為單位組建。各志愿者組織平時(shí)主要負(fù)責(zé)檢驗(yàn)應(yīng)急避難所設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)情況，并協(xié)助政府部門在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)做好避難所內(nèi)秩序的維護(hù)。

六、結(jié)語(yǔ)

鑒于我國(guó)城市化進(jìn)程中面臨的各種突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)城市應(yīng)急避難所的建設(shè)管理應(yīng)做到未雨綢繆，以立法的方式從多角度保障應(yīng)急避難所功能的完善，促進(jìn)我國(guó)城市突發(fā)事件應(yīng)急能力的提高。

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2014-07-11

山東大學(xué)法學(xué)院, 濟(jì)南,250100

孫 驥(1990- )，男，山東大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政法。

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1008-8091(2014)03-0125-06