□尹 琳

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)博弈及其均衡實(shí)現(xiàn)

□尹 琳

本文從理論分析和實(shí)踐運(yùn)行兩個(gè)層面，揭示了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展需突破的障礙性因素。無論采取何種產(chǎn)業(yè)組織方式，農(nóng)戶整體盈利水平都偏低，兼業(yè)經(jīng)營的普遍化使得農(nóng)業(yè)邊緣化、附屬化，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)戶缺乏投保積極性；財(cái)政補(bǔ)貼不足且到位率不高，無法解決開辦農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的高交易成本問題，甚至使得保險(xiǎn)公司開辦業(yè)務(wù)積極性受挫；業(yè)務(wù)考核商業(yè)化與業(yè)務(wù)性質(zhì)政策性相沖突，從業(yè)人員的自身利益成為影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要變量。另外，協(xié)辦機(jī)構(gòu)、賠付標(biāo)準(zhǔn)、行政推動(dòng)等方面，也給政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)性發(fā)展構(gòu)成一定阻力。本文從五個(gè)方面探討了如何克服這些障礙，實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展。結(jié)論是，今后的工作方向主要從政府和農(nóng)戶兩大利益主體的行為動(dòng)機(jī)和選擇傾向上入手，走好政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展之路。

政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；政策扶持；交易成本；產(chǎn)業(yè)組織方式

一、引言

外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的利益產(chǎn)生影響，卻并未承擔(dān)相應(yīng)的成本費(fèi)用或獲得相應(yīng)報(bào)酬的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)個(gè)體行為中產(chǎn)生的私人成本和私人利益無法與社會(huì)成本和社會(huì)利益相當(dāng)，因而總存在生產(chǎn)過?；蛏a(chǎn)不足，從而導(dǎo)致資源配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)。外部性有正、負(fù)之分，正外部性是指將利益外溢給社會(huì)的行為與活動(dòng)，負(fù)外部性是指將成本附加給社會(huì)的行為與活動(dòng)。英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古最早系統(tǒng)地提出了生產(chǎn)的外部性理論。庇古認(rèn)為，廠商邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會(huì)凈產(chǎn)值的不一致現(xiàn)象，就是生產(chǎn)的外部性。如果邊際私人凈產(chǎn)值大于邊際社會(huì)凈產(chǎn)值，則出現(xiàn)邊際社會(huì)成本，稱之為“外部不經(jīng)濟(jì)”；如果邊際社會(huì)凈產(chǎn)值大于邊際私人凈產(chǎn)值，則出現(xiàn)邊際社會(huì)收益，稱之為“外部經(jīng)濟(jì)”。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定，受益者不僅是農(nóng)民，更是整個(gè)社會(huì)；農(nóng)業(yè)歉收，受損的也不單是農(nóng)民，還會(huì)波及全社會(huì)的每個(gè)成員。農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，不僅能保障自身收入穩(wěn)定，而且還發(fā)揮著保證農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)順利進(jìn)行和穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)的作用，使全體社會(huì)成員享受農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉的好處。因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是一種具有正外部性的準(zhǔn)公共物品，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼也成為各國普遍實(shí)行的政策。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的變遷過程，從某種意義上也可看作是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)博弈過程中外部性經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。而在政府介入的過程中，各種可衡量或不可衡量的外部性經(jīng)濟(jì)特征，也在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的博弈過程中得到體現(xiàn)。

對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保人農(nóng)民而言，購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所得的個(gè)人利益小于其為整個(gè)社會(huì)所提供的利益總量；對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營者保險(xiǎn)公司而言，提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所得的個(gè)人利益小于其供給成本；社會(huì)其他成員未支付任何費(fèi)用，卻享受著農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低廉和國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的好處。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)了消費(fèi)和生產(chǎn)的雙重正外部性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的購買者和供給者私人收益(成本)與社會(huì)收益(成本)不一致，縮小了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的有效供給和有效需求規(guī)模，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的資源配置效率受到損失，無法滿足帕累托效率條件，造成市場失靈。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給和需求的雙重正外部性導(dǎo)致了其“需求不足，供給有限”。

二、具體國情與主要矛盾的理論分析

從制度上分析，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展面臨以下兩個(gè)主要矛盾：

(一)制度變遷中基層政府財(cái)力有限與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼額較高之間的矛盾

依據(jù)制度變遷理論，我國的市場化改革是一個(gè)中長期的制度變遷過程，目前各級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的界定和變動(dòng)仍處于該過程中。當(dāng)前，界定各級(jí)政府之間財(cái)力水平和邊界的依據(jù)，是上世紀(jì)90年代中期確定的分級(jí)財(cái)政思路和本世紀(jì)初確定的公共財(cái)政收支體系。這一依據(jù)造成了兩個(gè)方面的矛盾：一是財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，層級(jí)越低的政府組織財(cái)力越小，但承擔(dān)的財(cái)政支出項(xiàng)目卻較多，多數(shù)基層政府財(cái)力“捉襟見肘”；二是財(cái)政的規(guī)范化是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度健康運(yùn)行的基本前提。目前雖已經(jīng)確立財(cái)政體制改革的方向是建立公共財(cái)政收支體系，但基層政府將有限的財(cái)政資源支出于哪些方面有較大的自主性。目前的現(xiàn)狀是，只要承擔(dān)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼金額較高，基層政府都或輕或重有這一傾向：逃避“政績”并不明顯的保費(fèi)補(bǔ)貼支付責(zé)任。

(二)農(nóng)戶積極投保的前提是較高的盈利水平，這與我國農(nóng)戶經(jīng)營利潤水平總體低下的現(xiàn)實(shí)國情相矛盾

依據(jù)產(chǎn)業(yè)組織和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，當(dāng)不確定性、交易頻率和資產(chǎn)專用性程度較低時(shí)，市場是有效的產(chǎn)業(yè)組織手段；當(dāng)這三個(gè)變量較高時(shí)，企業(yè)是有效的產(chǎn)業(yè)組織手段；當(dāng)這三個(gè)變量不處于較高和較低這兩端時(shí)，則宜采取準(zhǔn)企業(yè)組織方式。目前我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，在糧棉油、林業(yè)、漁業(yè)等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，一般采取的是市場組織方式；在蔬菜、禽蛋、奶業(yè)等部分農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，一般采取的是準(zhǔn)企業(yè)組織方式；采取企業(yè)組織方式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式雖然有，但數(shù)量較小，如一體化蛋雞或生豬養(yǎng)殖企業(yè)等。而我國農(nóng)戶數(shù)量過于龐大、人地矛盾突出，而且多數(shù)地區(qū)農(nóng)戶組織化水平較低，農(nóng)業(yè)合作組織作用發(fā)揮仍欠缺，無論是采取何種產(chǎn)業(yè)組織方式，農(nóng)戶經(jīng)營都難以獲得較高的盈利水平。總之，農(nóng)業(yè)經(jīng)營利潤或者因農(nóng)戶數(shù)量太大而攤薄，或者被處于強(qiáng)勢地位的收購或加工主體索取偏多。所以，目前我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織和利益分配格局，已不是無法實(shí)現(xiàn)社會(huì)平均利潤這一發(fā)達(dá)國家存在的問題，而是遠(yuǎn)低于社會(huì)平均利潤的問題。就農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求主體而言，理性的主體只會(huì)選取經(jīng)營價(jià)值高、風(fēng)險(xiǎn)損失大的項(xiàng)目進(jìn)行投保，即農(nóng)戶種養(yǎng)經(jīng)營獲得的盈利水平越高，其表現(xiàn)出的投保積極性越高。我國目前農(nóng)戶經(jīng)營利潤水平總體低下的現(xiàn)實(shí)國情，成為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的一大障礙：需求主體普遍缺乏投保積極性。

三、實(shí)踐運(yùn)行——我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展特點(diǎn)與障礙

(一)需求特點(diǎn)與困境——農(nóng)民保險(xiǎn)意識(shí)與盈利水平

1.農(nóng)戶低效益下的消極保險(xiǎn)策略被誤解為保險(xiǎn)意識(shí)差

據(jù)王雅婷(2009)的調(diào)查，農(nóng)戶對(duì)轉(zhuǎn)移種植業(yè)風(fēng)險(xiǎn)必要性的看法方面，高達(dá)82.2%的農(nóng)戶認(rèn)為“很有必要”或“必要”。這在一定程度上說明，農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)差的傳統(tǒng)看法并不全面，正如農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨所指出的，發(fā)展中國家雖然農(nóng)戶市場意識(shí)不太高，但農(nóng)戶的選擇是理性的。也就是說，農(nóng)戶被誤解為保險(xiǎn)意識(shí)差的保守保險(xiǎn)策略，實(shí)際是農(nóng)戶低效益下的消極保險(xiǎn)策略。以能繁母豬和奶牛這兩類養(yǎng)殖農(nóng)戶為例，農(nóng)戶對(duì)這兩個(gè)養(yǎng)殖品種的投保積極性明顯不同，就是這一主導(dǎo)作用實(shí)際為盈利水平高低的最好證明。

能繁母豬養(yǎng)殖方面，為了降低養(yǎng)殖能繁母豬的風(fēng)險(xiǎn),保障市場豬肉供應(yīng),從2008年開始各省陸續(xù)開展政策性能繁母豬保險(xiǎn)制度。以浙江省為例，政策性能繁母豬的保險(xiǎn)金額為每頭1000元，保險(xiǎn)費(fèi)為每頭60元，其中，財(cái)政承擔(dān)80%，飼養(yǎng)戶承擔(dān)20%。2007年下半年，浙江省全面展開能繁母豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)，2008年2月能繁母豬參保率便超過65%。這主要在于，當(dāng)時(shí)正值得全國豬肉價(jià)格高位運(yùn)行期間，生豬養(yǎng)殖利潤豐厚，頭均養(yǎng)殖時(shí)間不足半年、出欄凈利潤高達(dá)500元以上，能繁母豬由于可產(chǎn)豬仔養(yǎng)殖更高，而疾病導(dǎo)致能繁母豬死亡率較高，一頭育成能繁母豬的死亡即意味著損失上千元，于是養(yǎng)殖戶紛紛投保以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)殖利益最大化。相反的，浙江省也推行了政策性奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)，但奶牛投保積極性明顯偏低。這主要是由于三鹿奶粉事件發(fā)生后，國內(nèi)奶業(yè)遭受重創(chuàng)、原奶收購價(jià)格和奶牛價(jià)格都一度大幅下滑，奶牛養(yǎng)殖戶利潤大幅減少，而政策規(guī)定保費(fèi)個(gè)人需支付40%，且保險(xiǎn)金額最高不得超過其投保時(shí)市場價(jià)格的70%，這樣保險(xiǎn)農(nóng)戶需繳納的費(fèi)用較高而賠付金額較小，再加上奶牛因感染重大動(dòng)物疫病而死亡的幾率較能繁母豬小很多，眾多原因使得奶牛養(yǎng)殖投保率低。

2.農(nóng)戶市場獲取利潤偏低，兼業(yè)經(jīng)營的普遍化使農(nóng)業(yè)已被邊緣化

傳統(tǒng)糧食種植方面，1畝地只種小麥、玉米等傳統(tǒng)糧食作物，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格高漲的背景下，扣除化肥、農(nóng)藥、柴油等成本后已所剩無幾，1年能實(shí)現(xiàn)的純收入不足1500元，而我國2013年的人均耕地僅2.3畝，傳統(tǒng)糧食種植收益較低。適宜準(zhǔn)企業(yè)化組織的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)也是如此，以奶牛養(yǎng)殖為例，由于農(nóng)戶的組織水平低下和龍頭企業(yè)的無約束自利行為，原奶加工企業(yè)的利潤獲取水平遠(yuǎn)超養(yǎng)殖農(nóng)戶。就奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)而言，由于資產(chǎn)專用性強(qiáng)、原奶頻繁交易、奶產(chǎn)品市場分層布局等特性，使得建立超市場的關(guān)系型契約是維護(hù)整個(gè)奶牛養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的基本前提。以TA市奶牛養(yǎng)殖為例，2000年以來，全市奶業(yè)也確實(shí)以“加工企業(yè)+基地+養(yǎng)殖戶”實(shí)現(xiàn)了最有效率的產(chǎn)業(yè)組織方式。其中，加工企業(yè)YT乳業(yè)公司主動(dòng)提出和與廣大養(yǎng)殖戶簽訂的10年保護(hù)價(jià)收購合同，是實(shí)現(xiàn)這一準(zhǔn)企業(yè)組織運(yùn)作方式的關(guān)鍵紐帶。但該公司在自身已發(fā)展壯大、全國奶業(yè)陷入過剩的2004年，又宣布合同無效，并強(qiáng)制性采取原奶必先售給奶價(jià)可自由浮動(dòng)的奶站這一方式，完全實(shí)現(xiàn)了出于自利目的的毀約。當(dāng)時(shí)該市奶農(nóng)雖然數(shù)量龐大，但卻是“一麻袋土豆”，談判能力的低下導(dǎo)致其很快無奈接受該公司的強(qiáng)硬機(jī)會(huì)主義行為。此后，三鹿奶粉事件發(fā)生，國內(nèi)奶業(yè)遭受重創(chuàng)，原奶收購價(jià)格較快下滑，比三鹿奶粉事件之前下跌0.4元/斤以上。然而值得關(guān)注的是，該公司奶產(chǎn)品售價(jià)并未降低。例如巴氏消毒奶當(dāng)時(shí)仍保持1元/袋的批發(fā)價(jià)，與三鹿奶粉事件之前完全相同。雖然該公司的銷量明顯下滑，從200噸/天降為120噸/天，但原奶收購價(jià)格的下跌導(dǎo)致的購銷差價(jià)擴(kuò)大，在較大程度上彌補(bǔ)了銷量下滑引發(fā)的利潤縮減。2009年前2個(gè)月，該公司經(jīng)營已恢復(fù)元?dú)?、?shí)現(xiàn)利潤70余萬元，同比僅減少30%，但養(yǎng)殖戶卻繼續(xù)承擔(dān)凈虧損，三鹿奶粉事件爆發(fā)的半年內(nèi)該市奶牛因?yàn)樵讱⒑屯赓u下降1萬頭以上。

正因?yàn)闊o論采取何種產(chǎn)業(yè)組織方式，無論從事何種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶從中長期來看都無法實(shí)現(xiàn)正常的利潤，勞力外出打工或兼業(yè)經(jīng)營成為我國農(nóng)戶的基本形態(tài)，進(jìn)而又加劇了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的低效益。畢竟，對(duì)于兼業(yè)農(nóng)戶而言，既然務(wù)農(nóng)的目標(biāo)并不是生存必須，甚至只是為了獲取國家補(bǔ)助的手段，那么務(wù)農(nóng)的損失控制和損失補(bǔ)償就不那么顯得重要，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的吸引力必然會(huì)大大下降。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營尤其是傳統(tǒng)種植業(yè)已被農(nóng)戶兼業(yè)化、附屬化和邊緣化的現(xiàn)實(shí)條件下，試圖實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。

(二)供給特點(diǎn)與困境——政府補(bǔ)貼與利益博弈

政府補(bǔ)貼是政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的核心特征，我國中央和省(市、自治區(qū))這兩級(jí)政府也出于扶持“三農(nóng)”的目的和考慮到農(nóng)戶種養(yǎng)利益總體偏低的現(xiàn)實(shí)，提供了較多的政策性險(xiǎn)種和較高的保費(fèi)補(bǔ)貼水平，其中基本糧食作物和能繁母豬等險(xiǎn)種的補(bǔ)貼水平高達(dá)80%。但是，保費(fèi)補(bǔ)貼的落實(shí)和到位在市、縣兩級(jí)基層政府往往遇到一定阻力。同時(shí)，保險(xiǎn)公司尤其是人保財(cái)險(xiǎn)公司(PICC)作為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)經(jīng)營范圍存在著商業(yè)性與政策性的含混不清，即使有扶持“三農(nóng)”的責(zé)任心，也面臨著經(jīng)營費(fèi)用和人力資源不足、虧損嚴(yán)重等問題的困擾。由此導(dǎo)致，保險(xiǎn)公司作為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給主體，其產(chǎn)品供給能力和可持續(xù)性缺乏保證。

1.財(cái)政補(bǔ)貼不足，保險(xiǎn)公司開辦業(yè)務(wù)積極性受挫

首先，由于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)意味著高額財(cái)政補(bǔ)貼，客觀地說，對(duì)基層政府財(cái)政帶來的支出壓力確實(shí)較大。在上級(jí)政府、本級(jí)政府、保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶四者之間的利益博弈中，基層政府有減少甚至逃避該項(xiàng)財(cái)政支出的動(dòng)機(jī)，而且在與其他三個(gè)主體相博弈的過程中又往往占據(jù)上風(fēng)——該項(xiàng)財(cái)政支出雖然社會(huì)意義較大但不是基層政府的“政績工程”，而一旦財(cái)政補(bǔ)貼落實(shí)不到位，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)就無法順利操作。其次，目前我國對(duì)于人保財(cái)險(xiǎn)公司農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的補(bǔ)貼方式，主要體現(xiàn)為保費(fèi)補(bǔ)貼和免稅優(yōu)惠，但從發(fā)達(dá)國家的成功操作方式看，還應(yīng)給予保險(xiǎn)公司20%-25%的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。戶數(shù)多、分散化、細(xì)碎化是我國種養(yǎng)業(yè)的基本特征，由此產(chǎn)生的問題是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)交易成本相對(duì)較高，按照目前的財(cái)政補(bǔ)貼種類和水平，人保財(cái)險(xiǎn)公司的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)際無法擺脫經(jīng)營虧損的難題。要真正提高保險(xiǎn)公司的積極性，業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼不但要給予，而且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)要比發(fā)達(dá)國家還要高，這是經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)達(dá)到盈虧平衡的前提條件。我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目前的情況是，多數(shù)省份不給予業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，部分省份還對(duì)保險(xiǎn)公司收繳的政府保費(fèi)補(bǔ)貼用于業(yè)務(wù)開支的比例做出限制。

2.政策性業(yè)務(wù)考核商業(yè)化，從業(yè)人員的自身利益成為影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要變量

人保財(cái)險(xiǎn)公司畢竟是商業(yè)機(jī)構(gòu)，從業(yè)人員的工作積極性和工作報(bào)酬仍需要量化考核來帶動(dòng)。現(xiàn)實(shí)操作中，該公司對(duì)從業(yè)人員的業(yè)務(wù)考核方式并未對(duì)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)和非農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)作區(qū)分，具體經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員的自身利益取決于保費(fèi)實(shí)現(xiàn)額等量化指標(biāo)。受此影響，從業(yè)人員主動(dòng)拓展奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)量大、事項(xiàng)繁瑣、單份保單金額小險(xiǎn)種的動(dòng)力明顯不足。在現(xiàn)實(shí)的業(yè)績與收入壓力面前，僅僅靠從業(yè)人員支農(nóng)的熱情或責(zé)任感來發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行不通。在這種利益格局下，盡量發(fā)展小麥、玉米種植險(xiǎn)等單筆大額保單，適當(dāng)發(fā)展養(yǎng)殖大戶的養(yǎng)殖險(xiǎn)，對(duì)奶牛養(yǎng)殖散戶等種養(yǎng)業(yè)農(nóng)戶采取冷淡回避策略，成為保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)人員的理性選擇。并且，保險(xiǎn)公司若僅滿足于達(dá)到承保數(shù)量的目標(biāo)選擇單筆大額保單，一定程度上就會(huì)忽視在簽約和理賠階段對(duì)農(nóng)戶耐心解釋保險(xiǎn)條款，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理解欠缺，在賠付金額有爭議時(shí)容易引發(fā)農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的不信任和心理抵觸。

(三)特殊國情與新生事物：協(xié)辦機(jī)構(gòu)、賠付標(biāo)準(zhǔn)與行政推動(dòng)

國情基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的基本背景。除了上文提到的幾點(diǎn)外，協(xié)辦機(jī)構(gòu)分散甚至已“散架”，賠付標(biāo)準(zhǔn)有爭議仍在摸索，行政推動(dòng)不穩(wěn)定無法并難以最終與市場化運(yùn)作相銜接，也是當(dāng)前政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)面臨的由于自身國情基礎(chǔ)導(dǎo)致的困難，并且由于該業(yè)務(wù)畢竟屬于新生事物，又進(jìn)一步加大了突破這些困境的難度。

1.協(xié)辦機(jī)構(gòu)：經(jīng)費(fèi)匱乏與補(bǔ)貼缺位下的動(dòng)力不足

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)戶數(shù)多、分散化是我國農(nóng)業(yè)目前的一個(gè)基本特征，由此產(chǎn)生的問題是保險(xiǎn)交易成本相對(duì)較高。為破解這一難題，除了給予保險(xiǎn)公司足夠的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼外，還需要借助基層畜牧機(jī)構(gòu)的人員力量，至少定損、理賠離不開他們的協(xié)助。但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著基層事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，當(dāng)前基層協(xié)辦機(jī)構(gòu)多數(shù)面臨經(jīng)費(fèi)匱乏的問題。例如，一直以來協(xié)助辦理奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)沒有專項(xiàng)補(bǔ)貼，導(dǎo)致畜牧站協(xié)助辦理養(yǎng)殖保險(xiǎn)的動(dòng)力不足。

2.賠付標(biāo)準(zhǔn)：農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司之間的爭議與受損農(nóng)戶的不滿

出現(xiàn)險(xiǎn)情和損失后，保險(xiǎn)公司以何種標(biāo)準(zhǔn)給予投保農(nóng)戶以損失補(bǔ)償，是決定農(nóng)戶對(duì)自身投保行為是否值得，是否在下一生產(chǎn)周期繼續(xù)投保的重要變量。調(diào)查來看，農(nóng)戶對(duì)各類保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的賠付標(biāo)準(zhǔn)總體較為滿意，但也有個(gè)別爭議和不滿情況。例如，2012年XT市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生雹災(zāi)，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小麥嚴(yán)重倒伏。經(jīng)人保XT支公司測算，對(duì)倒伏嚴(yán)重的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)小麥的倒伏損失和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如下確定：80%的倒伏小麥可經(jīng)后期搶救和收割，其中60%的小麥仍可進(jìn)行售賣，并表示根據(jù)保險(xiǎn)條款保險(xiǎn)公司只應(yīng)賠償不能收割的20%。但受災(zāi)農(nóng)戶卻認(rèn)為，農(nóng)戶實(shí)際受損遠(yuǎn)不是20%，因?yàn)榈狗笫崭铍y度和成本大大增加，即使不考慮收割成本的增加，至少也應(yīng)補(bǔ)充無法售賣的40%。也就是說，保險(xiǎn)條款的具體性和解釋權(quán)，是今后開展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)應(yīng)適當(dāng)注意的問題，畢竟信息的充分和對(duì)稱是鼓勵(lì)雙方繼續(xù)良性合作的前提。

3.地方政府推動(dòng)：穩(wěn)定性的缺失與逐步同市場化運(yùn)作相銜接的沖突

目前，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展離不開各級(jí)政府的推動(dòng)，尤其是各級(jí)政府以至村集體層層簽訂責(zé)任書的方式，將地方宣傳資源和協(xié)辦機(jī)構(gòu)快速調(diào)動(dòng)起來。雖然政府推動(dòng)見效快、覆蓋面廣，但政府推動(dòng)難保穩(wěn)定和可持續(xù)，而且難以逐步實(shí)現(xiàn)與市場化運(yùn)作的銜接。例如TA政府為推動(dòng)奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)，于2005年出臺(tái)政府補(bǔ)貼50%保費(fèi)政策的同時(shí)，與下轄辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂業(yè)務(wù)量責(zé)任書，使全轄奶牛投保量在停頓一年后達(dá)到407頭。進(jìn)入2007年下半年，奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)納入政策性保險(xiǎn)，TA政府原先自身主動(dòng)承擔(dān)的補(bǔ)貼改由上級(jí)政府承擔(dān)，但由于將發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)向小麥、玉米和能繁母豬保險(xiǎn)，該區(qū)奶牛養(yǎng)殖保險(xiǎn)反倒大幅下滑。另外，能繁母豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)之所以一度出現(xiàn)高比例投?，F(xiàn)象，也與當(dāng)時(shí)豬肉價(jià)格高漲，中央政府把豬肉供應(yīng)當(dāng)成大事來抓并對(duì)下級(jí)政府嚴(yán)加問責(zé)有關(guān)。再例如，能繁母豬養(yǎng)殖保險(xiǎn)之所以在TA快速推廣，除了當(dāng)時(shí)生豬養(yǎng)殖業(yè)利潤豐厚外，地方政府強(qiáng)力推動(dòng)也是重要原因。而且，推廣之初政府部門還將是否投保作為能否獲取國家相關(guān)補(bǔ)貼的前提條件，促養(yǎng)殖戶“就范”。

具體來看，地方政府推動(dòng)難以與逐步同市場化運(yùn)作相銜接，主要變現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是發(fā)展險(xiǎn)種及其業(yè)務(wù)量大小不是由農(nóng)民自發(fā)選擇，而是被基層政府“行政替代”，而“替代”的結(jié)果既可能不是市場所最需，又可能不是上級(jí)政府所鼓勵(lì)；二是是否發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，在基層政府這一環(huán)節(jié)的自主把握度過于靈活(上級(jí)政府高度重視和問責(zé)的險(xiǎn)種除外)，宜誘使其出于自身利益考量而少開辦或中斷各險(xiǎn)種的正常開展；三是最為關(guān)鍵的，農(nóng)戶與保險(xiǎn)公司之間的合同關(guān)系成為一種行政撮合關(guān)系，不利于農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)的市場化培育。例如，據(jù)王雅婷(2009)對(duì)北京通州地區(qū)6個(gè)樣本村的調(diào)查，村民普遍反映參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是因?yàn)榇甯刹繋ПｋU(xiǎn)公司到各家做工作，或者干脆大喇叭通知，并不是保險(xiǎn)公司主動(dòng)聯(lián)系農(nóng)戶宣傳和推銷保險(xiǎn)，并且“這從一個(gè)側(cè)面解釋了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率較高的原因”，而且對(duì)6個(gè)村的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保數(shù)量差異性進(jìn)行了卡方檢驗(yàn)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策在不同村的實(shí)施情況差異較大。這說明，“由于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣與行政引導(dǎo)有很大關(guān)系，行政干預(yù)程度不同，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保情況也就不同”。

三、政策建議

(一)各類補(bǔ)貼的完善——從不足、不可控到至少保本經(jīng)營、可控制

一是財(cái)政部門給予合理的保費(fèi)補(bǔ)貼和業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，確保保險(xiǎn)公司經(jīng)營農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)中長期內(nèi)至少能實(shí)現(xiàn)保本經(jīng)營。防止保險(xiǎn)公司明明處于補(bǔ)貼不足困境，卻擔(dān)心提高補(bǔ)貼的請(qǐng)求難以得到有效答復(fù)或得罪各級(jí)政府，而最終走向“用腳投票”，少辦不辦相關(guān)業(yè)務(wù)。二是進(jìn)一步加大稅收優(yōu)惠，除了免繳營業(yè)稅和印花稅外，還要免繳企業(yè)所得稅、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的利潤空間。三是上級(jí)政府嚴(yán)格考核下級(jí)政府政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)各類補(bǔ)貼的落實(shí)情況，賦予保險(xiǎn)公司完整的抗辯權(quán)和農(nóng)戶充足的需求表達(dá)權(quán)，何時(shí)或逐步到位應(yīng)具有一定強(qiáng)約束性。四是基于人保財(cái)險(xiǎn)公司目前仍為國有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)，由國家相關(guān)部門(例如國資委或財(cái)政部等)加強(qiáng)對(duì)其農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展的考評(píng)，包括開辦險(xiǎn)種、業(yè)務(wù)量、發(fā)展速度、農(nóng)戶滿意度等。

(二)經(jīng)營或協(xié)辦機(jī)構(gòu)的完善——從兼營、被動(dòng)到專營、主動(dòng)

一是成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營公司，成本最低的方式是將人保財(cái)險(xiǎn)公司的相關(guān)職能和人員獨(dú)立出來，成立全國自上而下垂直管理的公司，該公司專營政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，以最終化解目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策性與財(cái)險(xiǎn)公司的商業(yè)性之間的矛盾。二是適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從業(yè)人員的數(shù)量和待遇水平，用利益手段激發(fā)從業(yè)人員開展業(yè)務(wù)量大、事項(xiàng)繁瑣、單份保單金額小的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)種的動(dòng)力，確保各類農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)均衡發(fā)展，與農(nóng)村地區(qū)真實(shí)的保險(xiǎn)需求相適應(yīng)。三是完善和壯大協(xié)辦機(jī)構(gòu)及其財(cái)力，可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)代辦處，該機(jī)構(gòu)屬于政府行政的轄屬范圍，其職能主要是依托行政力量和機(jī)構(gòu)優(yōu)勢去組織農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。四是在目前體制下可依托農(nóng)民自治組織和農(nóng)業(yè)合作社協(xié)助推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)民對(duì)這些組織和合作社有一種天然的信任感，其道德約束力強(qiáng)、時(shí)間成本低，和農(nóng)戶的溝通較順暢。

(三)市場形成與業(yè)務(wù)開展——從自愿、含糊到半強(qiáng)制、明確

一是借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)對(duì)部分重要險(xiǎn)種尤其是糧棉油作物等險(xiǎn)種開展強(qiáng)制性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，提高農(nóng)民的投保面，使大數(shù)法則得以在農(nóng)險(xiǎn)領(lǐng)域正常發(fā)揮，借以降低賠付率和保險(xiǎn)費(fèi)率，使更多的農(nóng)民參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，形成良性循環(huán)。當(dāng)然前提是確保高補(bǔ)貼率和財(cái)政補(bǔ)貼到位率。二是在充分尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，由各級(jí)政府確定轄區(qū)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃，一經(jīng)確定一般不得更改。尤其是，對(duì)于基層政府可能發(fā)生的機(jī)會(huì)主義行為要嚴(yán)格問責(zé)，將政策性農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展績效納入各級(jí)政府縱向考核的內(nèi)容，并適當(dāng)提高其考核分值占比。

(四)農(nóng)業(yè)反哺與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展——從局部、逐步到全面、快速

一是居于國內(nèi)工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間矛盾積累已久，并且國內(nèi)農(nóng)民收入只相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民收入1/3的現(xiàn)實(shí)，全面而又適當(dāng)快速地提高工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市幫扶農(nóng)村的水平，農(nóng)業(yè)自身也大力發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營。繼續(xù)拓展農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼范圍、提高補(bǔ)助水平，逐步實(shí)現(xiàn)工農(nóng)社會(huì)平均利潤相差不大，最終解決務(wù)農(nóng)收益總體偏低、農(nóng)戶投保積極性不高的難題。二是提高農(nóng)戶的組織化水平，以此帶動(dòng)農(nóng)戶在準(zhǔn)企業(yè)組織模式下的談判和抗衡能力的提升。使“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”這一效率較佳的產(chǎn)業(yè)組織方式，在其適用地區(qū)和產(chǎn)業(yè)普遍推廣和穩(wěn)健運(yùn)行，并成為農(nóng)戶增加產(chǎn)品附加值和提高收入水平的重要方式。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化同時(shí)具有強(qiáng)化農(nóng)戶保險(xiǎn)意識(shí)、提高農(nóng)戶支付能力和降低農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)等多重功能。

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2014-10-16

中國人民銀行濟(jì)南分行，山東 濟(jì)南，250021

尹 琳(1983- )，女，中國人民銀行濟(jì)南分行中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究方向：統(tǒng)計(jì)與經(jīng)濟(jì)預(yù)測。

F842；F224.32

A

1008-8091(2014)04-0027-06