別濤

新《環(huán)保法》政策環(huán)評法律規(guī)定解析

別濤

2014年修訂后的新《環(huán)保法》，增加了關(guān)于 政策環(huán)評 的法律規(guī)定。這是我國環(huán)境影響評價制度的重要發(fā)展，環(huán)保部門有必要對其加以準(zhǔn)確理解，并推動其正確實(shí)施。

政策環(huán)境影響評價入法的歷程回顧

環(huán)境影響評價制度源于1979年的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，主要適用于單個的建設(shè)項(xiàng)目。2003年實(shí)施的《環(huán)境影響評價法》專章規(guī)定了 規(guī)劃環(huán)境影響評價”，國務(wù)院2009年頒布《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，將環(huán)評制度由建設(shè)項(xiàng)目，延伸到規(guī)劃層次，是一個重大進(jìn)步。近年來，環(huán)保部會同發(fā)改、水利、交通運(yùn)輸?shù)炔块T，先后發(fā)布了關(guān)于規(guī)劃環(huán)評審查基本程序、水利水電規(guī)劃、交通運(yùn)輸規(guī)劃等規(guī)劃環(huán)評的規(guī)范性文件。目前，我國環(huán)評已經(jīng)形成了較為完善的管理和技術(shù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)我國環(huán)評制度與國際經(jīng)驗(yàn)接軌。將環(huán)評的適用范圍在項(xiàng)目、規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步拓展到政策層次，是完善環(huán)評制度的重要任務(wù)。

但是，政策環(huán)評入法并非易事。在《環(huán)境影響評價法》審議環(huán)節(jié)，九屆全國人大環(huán)資委2000年底提出了環(huán)評法草案，盡管該草案提出了政策環(huán)評的設(shè)想，但遺憾的是，在三次審議過程和部門協(xié)調(diào)環(huán)節(jié)，始終未能達(dá)成一致，最后不得不以放棄 政策環(huán)評 為條件，環(huán)評法才于2002年底得以通過。在《環(huán)境保護(hù)法》修改過程中，環(huán)保部于2011年向環(huán)資委提交的建議稿，明確提出了 政策環(huán)評的立法建議，但環(huán)資委2012年8月提請人大常委會初審的修正案草案并無相關(guān)內(nèi)容。環(huán)保部反復(fù)建議增加政策環(huán)評內(nèi)容。在2013年10月提請全國人大常委會三審的《環(huán)保法》修訂草案稿中，“政策環(huán)評 終于被納入草案，并于2014年4月24日四審?fù)ㄟ^。

新《環(huán)保法》關(guān)于政策環(huán)評的規(guī)定分析

新修訂的《環(huán)保法》第14條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見?！苯Y(jié)合立法過程討論情況，現(xiàn)就該條規(guī)定分析如下：

1. “考慮環(huán)境影響”是什么性質(zhì)？

該條規(guī)定雖然沒有完整而明確地提出 政策環(huán)境影響評價 的表述，而是要求 考慮環(huán)境影響”。毋庸諱言，就設(shè)計(jì)該規(guī)定的立法目的而言，在整個修改過程中圍繞這個問題的討論，就是為了推動建立我國的政策環(huán)境影響評價制度?？紤]到政治體制和決策慣例，法律沒有采用 評價”，而是要求 考慮”，這是符合現(xiàn)階段國情的。因此，就實(shí)質(zhì)而言，該規(guī)定堪稱政策環(huán)境影響評價的制度雛形，為將來進(jìn)一步開展政策環(huán)境影響評價留下了足夠的配套立法和制度建設(shè)的空間。

2. 為何采用“考慮”而非“評價”的表述？

就字面而言，“考慮環(huán)境影響與已有的環(huán)境影響評價或者評價環(huán)境影響，存在文字性差異。在修訂草案討論階段，立法機(jī)關(guān)對環(huán)境評價的操作過程是相當(dāng)了解的。根據(jù)現(xiàn)行環(huán)評管理法律法規(guī)，對建設(shè)項(xiàng)目，法律規(guī)定了環(huán)?；蚝Ｑ蟛块T 審批”、“行業(yè)主管部門預(yù)審 等程序；對工業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃，法律規(guī)定由審查小組進(jìn)行 審查”，提出 書面審查意見”。

根據(jù)新法要求，國務(wù)院部門和省級政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境影響。不論組織制定政策的機(jī)關(guān) 考慮環(huán)境影響 采取何種方式，也不論其考慮環(huán)境影響之后達(dá)成何種結(jié)論，也不論該結(jié)論以何種文書形式表現(xiàn)，都不應(yīng)由組織制定者之外的其他平行機(jī)關(guān)實(shí)施單獨(dú)的審批性程序。簡而言之，“誰組織制定政策，誰考慮環(huán)境影響?！奔词鼓承┲匾咝枰?jīng)由國務(wù)院或其他上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，也不應(yīng)有組織制定者之外的其他機(jī)關(guān)實(shí)施單獨(dú)的環(huán)境影響審批性程序。

正是由于現(xiàn)有的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評文件需要由環(huán)?；蚝Ｑ蟛块T 審批”，專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)評文件需要由審查小組審查”，也正是為了嚴(yán)格區(qū)別于現(xiàn)有環(huán)評的審批、審查程序，新《環(huán)保法》沒有采用環(huán)境影響 評價 的表述，而是要求 考慮 環(huán)境影響。

3. 適用于什么范圍？

這涉及對哪些政策應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境影響。法律要求制定 經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策時，應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境影響。結(jié)合我國以往的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對環(huán)境可能產(chǎn)生影響的 經(jīng)濟(jì)政策”，其范圍十分廣泛，主要包括：區(qū)域開發(fā)政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、投資政策、財(cái)政預(yù)算政策、稅收政策、價格政策、土地政策、采購政策、貿(mào)易政策，信貸、保險、證券等金融政策，以及影響環(huán)境的其他經(jīng)濟(jì)政策。

應(yīng)當(dāng)考慮環(huán)境影響的 技術(shù)政策”，是指那些經(jīng)過研究開發(fā)，一旦應(yīng)用就可能對環(huán)境產(chǎn)生明顯影響的技術(shù)政策。它既可能包括轉(zhuǎn)基因等新技術(shù)，也可能包括采用了新技術(shù)形成的新工藝或新設(shè)施，還可能包括推廣新技術(shù)形成的新產(chǎn)品。

4. 誰是責(zé)任主體？

這涉及應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)考慮環(huán)境影響。新《環(huán)保法》的規(guī)定明確無疑：“國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府”。一般而言，“國務(wù)院有關(guān)部門 組織制定的政策，適用于全國范圍；“省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定的政策，適用于本行政區(qū)范圍。根據(jù)《憲法》第86條，國務(wù)院部門主要稱為部、委員會，此外還有辦公廳、審計(jì)署、人民銀行。根據(jù)《國務(wù)院組織法》第11條，國務(wù)院可以設(shè)立直屬機(jī)構(gòu)主管專門業(yè)務(wù)，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)辦理專門事項(xiàng)。因此，對 國務(wù)院有關(guān)部門 當(dāng)做從寬理解，不宜拘泥于憲法上的 各部、各委員會”。

而且，由于環(huán)保部門提出的相關(guān)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策也可能產(chǎn)生明顯的環(huán)境影響，也需要預(yù)先考慮環(huán)境影響，因此，這里的 有關(guān)部門 也包含國務(wù)院環(huán)保主管部門。

5. 誰是參與主體？

這涉及在考慮環(huán)境影響時，組織者應(yīng)當(dāng)聽取意見的對象。法律明確規(guī)定，組織制定政策的國務(wù)院有關(guān)部門和省級政府，在考慮環(huán)境影響時，應(yīng)當(dāng) 聽取有關(guān)方面和專家的意見”?！坝嘘P(guān)方面 究竟包括哪些方面呢？在研究條文的過程中，對此范圍是清晰的。首先，毫無疑問應(yīng)聽取政府的 環(huán)保主管部門 的意見，包括國務(wù)院環(huán)保主管部門和省級政府環(huán)保主管部門。其次，還應(yīng)包括其他有關(guān)部門，例如水利、國土、林業(yè)等有關(guān)環(huán)境資源管理部門；第三，包括科學(xué)院、工程院、參事室，高等院校、專業(yè)團(tuán)體，以及其他有關(guān)方面。

由于需要考慮的是環(huán)境影響，不難推想，“有關(guān)專家 主要應(yīng)是具備分析環(huán)境影響專門知識和能力的專家，包括生態(tài)、環(huán)境、醫(yī)學(xué)以及經(jīng)濟(jì)、社會、法學(xué)等有關(guān)領(lǐng)域的專家。

6. 何謂“充分”考慮環(huán)境影響？

法律要求組織制定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng) 充分考慮環(huán)境影響”。何謂 充分考慮”，這涉及新《環(huán)保法》與《環(huán)評法》的關(guān)系，二者有區(qū)別也有聯(lián)系。就區(qū)別而言，新法將其與現(xiàn)有環(huán)評做了刻意區(qū)分。在考慮政策的環(huán)境影響時，考慮的范圍無疑更廣泛，應(yīng)對防范措施勢必更宏觀。它不可能如項(xiàng)目和規(guī)劃那樣確定和具體，也不可能做出具體的環(huán)境影響監(jiān)測，并據(jù)以得出精確的結(jié)論。

就聯(lián)系而言，從環(huán)評制度的立法沿革看，新法關(guān)于考慮政策環(huán)境影響的規(guī)定，無疑是對環(huán)評制度的重要補(bǔ)充，因而在具體考慮環(huán)境影響的環(huán)節(jié)，必然具有一定的聯(lián)系。這種聯(lián)系，主要應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在考慮政策的環(huán)境影響時，有必要按照環(huán)境影響評價的基本目的，參照現(xiàn)行環(huán)評特別是規(guī)劃環(huán)評的基本方法和技術(shù)規(guī)程，適當(dāng)結(jié)合相關(guān)環(huán)評指標(biāo)，通過對政策實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行全面分析，并盡可能提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策，目的是為了在審議和批準(zhǔn)政策時全面考慮各種負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。這就是 充分 的基本內(nèi)涵。

7. 如何“聽取”有關(guān)方面和專家的意見？

這既涉及聽取政策環(huán)境影響意見的具體方式，更涉及依法行政的基本要求和依法決策的相關(guān)規(guī)范。國務(wù)院2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確要求，各級政府和部門要健全行政決策機(jī)制，完善行政決策程序。涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。國務(wù)院2008年進(jìn)一步要求，要完善重大行政決策聽取意見制度。

因此，國務(wù)院有關(guān)部門和省級政府在制定經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策時，要采取適當(dāng)方式廣泛聽取意見。對環(huán)保部門以及其他有關(guān)部門，主要通過書面征求意見、部門溝通協(xié)調(diào)等方式聽取意見；對專家而言，可就專業(yè)性較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)政策事項(xiàng)，通過書面征求意見或者舉行座談會、論證會等形式，事先組織有關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行論證，認(rèn)真聽取其意見。

別濤，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司副司長。