摘 要：常態(tài)化社會管理是具體地運用公權(quán)力解決社會問題而形成的“權(quán)力/權(quán)利”公法關(guān)系的機制。社會國理論認(rèn)為，公權(quán)力有義務(wù)為公民提供服務(wù)和幫助，促進其有尊嚴(yán)的生活，這是常態(tài)化社會管理的理論基礎(chǔ)。它包含了比傳統(tǒng)的“形式主義法治國”更加強烈的法治需求。我國常態(tài)化社會管理應(yīng)當(dāng)遵循六種主要法治思維：決策的開放性思維、執(zhí)法的合作性思維、執(zhí)法的合理性思維、執(zhí)法的誠信度思維、執(zhí)法的廉潔性思維和程序的適當(dāng)性思維。

關(guān) 鍵 詞：社會管理；法治需求；法治思維

中圖分類號：C916 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0021-06

收稿日期：2013-09-24

作者簡介：韓春暉（1957—），男，江西宜春人，國家行政學(xué)院法學(xué)部副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為行政法學(xué)。

黨的十八大報告提出，要“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”。具體論之，我國社會管理的“源頭管理”和“動態(tài)管理”都是一種常態(tài)法治秩序下的權(quán)力行為，屬于常態(tài)化的社會管理機制；而“應(yīng)急處置”則是一種非常態(tài)法治秩序（緊急狀態(tài)）下的權(quán)力行為，屬于應(yīng)急性的社會管理機制。從法學(xué)視角來看，常態(tài)化社會管理就是具體地運用公權(quán)力，對行政相對方的權(quán)益和義務(wù)進行重新配置、剝奪或者限制，進而有效地解決社會問題，最終形成全新“權(quán)力/權(quán)利”公法關(guān)系的機制。其中，社會管理具體行為的展開往往以公權(quán)力為“出發(fā)點”，以私權(quán)利為“落腳點”；行為的實效以社會秩序為“初級目標(biāo)”，以公民權(quán)益為“終極目標(biāo)”。

相較而言，在常態(tài)法治狀況下，公民對于公權(quán)力行使的合法性的需求更加強烈、要求更加嚴(yán)格，對權(quán)力行使瑕疵的容忍度很低，其中法治思維運用的空間較大。而在非常態(tài)法治狀況下，公民對于公權(quán)力行使的合法性的需求相對更低、要求趨于底線，對權(quán)力行使瑕疵的容忍度更高，其中法治思維運用的空間相對較小。有鑒于此，本文試圖從常態(tài)化社會管理的理論基礎(chǔ)出發(fā)，發(fā)掘常態(tài)化社會管理中的法治需求，進而總結(jié)出我國常態(tài)化社會管理必須遵循的幾種法治思維。

一、常態(tài)化社會管理的理論基礎(chǔ)

從歷史變遷來看，西方法治的發(fā)展經(jīng)歷了“無法治”、“形式主義法治國”和“實質(zhì)主義法治國”的演進過程。在“形式主義法治國”的發(fā)展階段，西方各國社會管理事務(wù)范圍仍然比較狹窄，主要局限于治安領(lǐng)域。直到20世紀(jì)中葉以后，西方國家普遍實施福利政策，使得社會管理事務(wù)范圍急劇擴張，各國的法治理念開始走向“實質(zhì)主義法治國”?？梢?，“實質(zhì)主義法治國”其實就是“福利國家”的法治追求。反之，“福利國家”也就是常態(tài)化社會管理的理論基礎(chǔ)。這一概念在大陸法系則被稱為“社會國”。

“社會國理論”源自于德國，大體有三種觀點。第一種觀點認(rèn)為，“社會國”是“市民社會的” 或是“與市民社會有關(guān)的”一種國家狀態(tài)。在這一語境中，“社會國”意味著國家對于社會管理負(fù)有相當(dāng)?shù)呢?zé)任，而社會也不是封閉隔絕的自治領(lǐng)域。第二種觀點認(rèn)為，現(xiàn)代國家中的個體是在社會群體中生活的，與共同體存在強烈關(guān)聯(lián)，因而“社會國”強調(diào)個人對于社會以及他人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第三種觀點認(rèn)為，“社會國”意味著國家應(yīng)扶助弱者，致力于每個人人格尊嚴(yán)的生存保障，并根據(jù)正義原則分配經(jīng)濟資源。[1]筆者認(rèn)為，很難說這三種觀點哪個更加合理，因為它們都只是從不同角度彰顯了社會管理的職責(zé)所在。第一種觀點凸顯了國家對于社會事務(wù)的管理職責(zé)，第二種觀點凸顯了公民對于社會事務(wù)的公共責(zé)任，第三種觀點則凸顯了國家對公民提供基本社會服務(wù)的法律義務(wù)。因此，“社會國理論”貢獻給常態(tài)化社會管理的基本理念就在于：公權(quán)力有義務(wù)為公民提供服務(wù)和幫助，促進其有尊嚴(yán)地生活。

自20世紀(jì)后半葉開始，“社會國”理念開始因其法治化而逐步滲透到常態(tài)化社會管理的各個層面。德國《基本法》第20 條第1款規(guī)定：“德意志聯(lián)邦共和國是民主的、社會的聯(lián)邦國家?！痹摲ǖ?8條第1款又進一步規(guī)定：“各州的憲法秩序必須符合基本法的共和、民主及社會的法治國原則?！弊源?，“社會國”與法治國相融合成為德國憲法中的“國家目標(biāo)條款”，也逐步貫徹到公權(quán)力的各個層面，滲透到社會事務(wù)的各個領(lǐng)域?！吧鐣以瓌t是所有行政部門在所有層面都需遵守的。對所有行政而言，不論如何，都存在著一個社會國家的授權(quán)，依此允許行政在其權(quán)限范圍內(nèi)，在法律規(guī)范之外發(fā)展和促進符合社會國家的活動。這一點尤其適用于地方自治團體，諸如增添附屬的工作，以及將例如幼兒園的收費，根據(jù)社會收入標(biāo)準(zhǔn)劃分為不同等級。”[2]（p77）

在我國，《憲法》第二章規(guī)定了教育權(quán)、休息權(quán)、勞動權(quán)等社會權(quán)利，也展示出走向“社會國”階段的歷史必然。2004年的憲法修正案更是將“國家尊重和保障人權(quán)”以及“國家建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”寫入憲法。這一修正更加充實了社會國家的時代色彩。而我國政府一直強調(diào)的“民生”，其實也是社會國家職能擴張的最好注腳。

二、常態(tài)化社會管理的法治需求

毫無疑問，“社會國理論”包含了比傳統(tǒng)的“形式主義法治國”更加強烈的法治需求。它意味著公權(quán)力行使的合法性不再滿足于形式主義的“依據(jù)法律、符合法律”，而且要求它必須符合實質(zhì)法治精神，體現(xiàn)民主性和科學(xué)性。具體到社會管理而言，社會管理的目標(biāo)不再是簡單的“依法管理”，而是“優(yōu)質(zhì)治理”。其中，“科學(xué)管理”和“民主管理”也是“優(yōu)質(zhì)治理”的應(yīng)有之義。比如：國務(wù)院于2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》在界定依法行政的指導(dǎo)思想和目標(biāo)時明確提出：“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機制和制度基本形成，人民群眾的要求、意愿得到及時反映?！薄敖∪姓Q策機制。科學(xué)、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機制。實行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。”該規(guī)定表達了將依法行政、民主行政、科學(xué)行政進行整合的期待：行政不僅要具備形式合法性，而且需要包含民主性和科學(xué)性的實質(zhì)合法性。[3]這是在新的歷史時期公權(quán)力進行常態(tài)化社會管理合法性的實現(xiàn)邏輯。

為了體現(xiàn)公權(quán)力行使的合法性，西方國家一般遵循五個基本法律原則：一是參與民主原則，二是法律優(yōu)先原則，三是比例原則，四是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，五是正當(dāng)程序原則。其中，參與民主原則是確保社會管理的決策能夠被有效實施，公權(quán)力的行使具備可接受性的基本前提；法律優(yōu)先原則既是社會管理行為合法性的基本要求，又是調(diào)動行政機關(guān)社會管理積極性、主動性的法律空間；比例原則是社會管理行為合法性的較高要求，是追求優(yōu)質(zhì)性社會管理的法律驅(qū)動；權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則是社會管理主體維持長期性、有效性、常態(tài)性社會管理的社會心理基礎(chǔ)；正當(dāng)程序原則是社會管理行為實施程序可接受性的基本保障，也是社會管理行為實質(zhì)內(nèi)容可接受性的重要方面。這些原則都是西方國家在常態(tài)化社會管理過程中，處理社會管理主體與公民之間這一“權(quán)力/權(quán)利”關(guān)系的基本法律原則，也是其常態(tài)化社會管理中運用法治思維的法理依據(jù)和思想源頭。

⒈參與民主原則。所謂參與民主原則，是指在社會治理領(lǐng)域，任何社會管理決策的形成和社會管理行為的作出，都應(yīng)當(dāng)允許利害關(guān)系人參與其中并充分表達意見、闡述訴求和主張權(quán)利，以提高社會管理決策的效率和行為的民主性，使得這些決定和行為更容易被社會管理的相對方所接受?！皡⑴c民主”是相對“代議民主”而言的，是20世紀(jì)民主理論的新發(fā)展。在傳統(tǒng)的“代議民主”制中，通過間接選舉產(chǎn)生的代表制定法律，可能導(dǎo)致法律中所包含的民主性并不充足，這是“代議民主”的天然局限。而且，在傳統(tǒng)的“依據(jù)法律進行社會管理”的法治模式中，社會管理主體的合法性來源于其所執(zhí)行的“法律”。但這種“合法性”在輸入的過程中很可能由于法律適用者的理解導(dǎo)致法律本身包含的“民主性”進一步被丟失。因此，在這種“合法性”危機的形式下，“參與民主”應(yīng)運而生，即通過社會管理過程中的參與來補充管理決策和措施的“合法性不足”。

參與民主的制度功能主要有三個方面：一是具有教育功能。即對于社會管理的相對人和一般公眾都有法制教育、政策輔導(dǎo)和公共責(zé)任培育的作用。二是具有整合功能。即使得社會管理主體和社會管理相對人對于社會管理的決策形成共識，有助于他們接受這樣的集體決策，形成社會治理的整合性力量。[4]（p39）三是具有理性功能。即在社會管理過程中，通過與利益團體、行業(yè)組織和專業(yè)人士的協(xié)商和溝通，形成“最大公約數(shù)”的治理共識，從而包含了最大程度的“公共理性”。公眾參與之所以有如此功用，在于社會管理本來就是一種“公共事業(yè)”，理所當(dāng)然應(yīng)由“公眾決定”。此時，對于社會管理者而言，最為重要的一種法治思維是：決策的開放性思維。

⒉法律優(yōu)先原則。所謂法律優(yōu)先原則，是指法律的位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令，一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令都不得與法律相抵觸。法律優(yōu)先原則是相對于法律保留原則而言的，它們都是依法行政原則的子原則，構(gòu)成了依法行政原則這塊“硬幣”的正反兩面。法律保留原則是指行政機關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實施相應(yīng)的行為。當(dāng)社會管理中出現(xiàn)法律缺位的情形時，應(yīng)當(dāng)禁止一切社會管理主體采取行動，即“無法律則無行政”。而法律優(yōu)先原則強調(diào)，當(dāng)社會管理中出現(xiàn)法律缺位的情形時，應(yīng)當(dāng)鼓勵社會管理主體積極采取行動予以治理，即“法無禁止即可為”。

法律優(yōu)先原則的關(guān)鍵點在于，其產(chǎn)生的背景為社會國家，這意味著公權(quán)力主體承擔(dān)了對于公民的“生存照顧”等社會服務(wù)的法律義務(wù)。既然行使公權(quán)力的目的是“服務(wù)”，那么社會管理主體與相對方之間自然應(yīng)當(dāng)構(gòu)建一種“服務(wù)——合作”的公法關(guān)系，而非傳統(tǒng)的“命令——服從”的公法關(guān)系。鑒于此，我們可以從中直接推導(dǎo)出常態(tài)化社會管理的一種法治思維：執(zhí)法的合作性思維。

⒊比例原則。所謂比例原則，是指在社會管理過程中，社會管理主體實施管理行為應(yīng)當(dāng)兼顧行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益。如果社會管理行為可能對相對人權(quán)益造成某種不利影響，就應(yīng)該使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度內(nèi)，保持二者適度的比例。[5]（p71）該原則的要旨在于防止社會管理主體自由裁量權(quán)的濫用，具體包括必要性、適當(dāng)性和狹義的比例性三個子原則。其中，“必要性”強調(diào)“目的/手段”之間的考量，要求采取的社會管理手段必須能夠?qū)崿F(xiàn)社會管理的預(yù)定目的；“適當(dāng)性”強調(diào)“手段/手段”之間的考量，要求在可供選擇的多種同等有效的管理手段中，應(yīng)當(dāng)選擇成本更低廉的手段；狹義的“比例性”則強調(diào)“手段/結(jié)果”之間的考量，如果社會管理手段的成本大于實施該行為的結(jié)果，則這一管理手段不可取。因此，德國學(xué)者將該原則形象地比喻為“不得以大炮轟蚊子”。

比例原則的關(guān)注點在于，社會管理主體是否“合理”行使自由裁量權(quán)。而這種“合理”與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)需要進行目的、手段和結(jié)果之間的多重權(quán)衡和考量。從中我們可以直接看到常態(tài)化社會管理中應(yīng)當(dāng)遵循的一種法治思維：執(zhí)法的合理性思維。

⒋權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。所謂權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，是指公權(quán)力具有權(quán)力與責(zé)任的雙重屬性，公權(quán)力的行使者必須為其公權(quán)力行使所造成的損害承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，不得逃避責(zé)任、豁免責(zé)任或者由其他主體替代承擔(dān)責(zé)任。具體包含兩個層次的要求：其一，權(quán)責(zé)主體相一致，即有權(quán)力就有責(zé)任；其二，權(quán)責(zé)程度相適應(yīng)，即行使了多大權(quán)力就承擔(dān)多大責(zé)任。[6]（p546）其最核心的理念是：國家自己為自己的行為負(fù)責(zé)，即“國家自己責(zé)任”。

西方法治國家的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)和其他社會公權(quán)力主體一般都可以作為違憲審查、司法審查的對象，也都可能成為國家賠償?shù)牧x務(wù)機關(guān)；而且其公法責(zé)任制度全面、細(xì)致地貫徹法律懲戒與違法行為相當(dāng)?shù)幕纠砟睢?/p>

權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則的要義在于，在現(xiàn)代法治國家，責(zé)任是權(quán)力的生命。如果無責(zé)任，則權(quán)力也就沒有存在的必要。這就意味著權(quán)力主體不得逃避責(zé)任，也不容替代責(zé)任。因為“逃避”、“替代”都是對于公眾的“欺騙”，有損于公權(quán)力主體的公信度。而且，權(quán)力的責(zé)任可能來自于公權(quán)力行為本身的“違法”或者“不當(dāng)”，也可能來自于公權(quán)力行使中的“尋租”或者“逐利”。因此，除了執(zhí)法的合法性和合理性思維之外，權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則還衍生出兩種對我國當(dāng)今社會管理非常重要的法治思維：執(zhí)法的誠信度思維和執(zhí)法的廉潔性思維。

⒌正當(dāng)程序原則。所謂正當(dāng)程序原則，是指在公權(quán)力行使的過程中，沒有法定的事由并經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z和限制公民的生命、自由和財產(chǎn)等權(quán)利，這一原則又被稱為“正當(dāng)法律程序原則”。這是英美法系非常重要的公法原則，包括“任何人不得做自己行為的法官”和“在作出任何不利處分之前必須聽取相對人的意見”兩個子原則。

正當(dāng)程序原則的落腳點在于，常態(tài)化社會管理行為的實施程序是否“正當(dāng)”。而由于“正當(dāng)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)多樣化，就使得社會管理主體會傾向于不論何種情形都設(shè)置一種盡可能繁雜充分的程序，即“程序的過度化”。其實這同樣是一種公共資源的浪費。因此，從個案正義的角度出發(fā)，不同重要性的案件應(yīng)當(dāng)適用不同標(biāo)準(zhǔn)的程序，程序的復(fù)雜性應(yīng)當(dāng)與事項的重要性、影響權(quán)益的關(guān)聯(lián)性相適應(yīng)。在西方，刑事拘捕程序明顯嚴(yán)于行政強制程序，行政強制程序一般嚴(yán)于行政處罰程序，行政處罰程序一般嚴(yán)于行政命令程序，行政命令程序一般嚴(yán)于行政許可程序，行政許可程序一般嚴(yán)于行政幫助程序，其理據(jù)就在于前者往往比后者更加直接地、重大地而且不可恢復(fù)地影響到公民的基本權(quán)利。此時，社會管理主體應(yīng)當(dāng)遵循的一種法治思維就是：程序的適當(dāng)性思維。

三、常態(tài)化社會管理的法治思維

承上所論，筆者認(rèn)為，我國常態(tài)化社會管理應(yīng)當(dāng)遵循如下六種法治思維：即決策的開放性思維、執(zhí)法的合作性思維、執(zhí)法的合理性思維、執(zhí)法的誠信度思維、執(zhí)法的廉潔性思維和程序的適當(dāng)性思維。

⒈決策的開放性思維。所謂決策的開放性思維，是指在常態(tài)化社會管理決策過程中，社會管理主體應(yīng)當(dāng)采取一種對社會各方（包括但不限于社會管理相對方）意見開放性吸收和采納的決策機制，使得社會管理決策本身具有較高的民主性、科學(xué)性、實踐性和可接受性。這一思維的法治基礎(chǔ)是參與民主原則，它既適用于抽象的社會管理方案的決策，又適用于具體的社會管理行為的決策，是保障各類社會管理行為合法性的前提。它不僅適用于行政機關(guān)的行政決策，也適用于社會組織的社會決策。

具體來說，這一思維主要有三個要求：一是對于社會管理決策的利害關(guān)系人開放。但凡其合法權(quán)益可能受某一決策影響的公民、法人和其他組織，都應(yīng)該有權(quán)參與決策過程，充分表達其意見和主張。二是對于與社會管理決策相關(guān)的專業(yè)人士開放。但凡與該決策事項相關(guān)的專業(yè)人士表達的意見和觀點，決策主體都要認(rèn)真考慮、仔細(xì)斟酌，反復(fù)驗證其合理性，在決策中予以吸收消化。三是對與社會管理決策的實施執(zhí)行相關(guān)聯(lián)的部門機構(gòu)開放。但凡與該決策事項的實施和執(zhí)行相關(guān)的職能部門、社會組織和其他組織，都有權(quán)表達其意見和觀點，決策主體要認(rèn)真考慮、多方協(xié)調(diào)、消弭障礙，增強社會管理決策的可操作性。第一個要求在于提高決策的民主性，第二個要求在于提高決策的科學(xué)性，第三個要求在于提高決策的實踐性，它們共同提高了決策質(zhì)量，保障了決策在執(zhí)行過程中的可接受性。

在我國，《立法法》的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)非常鮮明地體現(xiàn)了“立法的開放性思維”，而且已經(jīng)成為一種普遍性的做法。但是，在我國常態(tài)化的社會管理中，“決策的開放性思維”還沒有非常鮮明的立法體現(xiàn)，實踐中也還處于一種探索前進的階段。

⒉執(zhí)法的合作性思維。所謂執(zhí)法的合作性思維，是指在常態(tài)化社會管理執(zhí)法過程中，社會管理主體應(yīng)當(dāng)遵循與社會管理相對方合作的思維，既要避免采取“控制——服從”的剛性措施，更要避免陷入“命令——反抗”的對峙困局，應(yīng)該促成兩者之間形成一種“服務(wù)——合作”的和諧關(guān)系，更好地實現(xiàn)社會管理的預(yù)定目標(biāo)，保障和促進公民的合法權(quán)益。這一思維的法治基礎(chǔ)是法律優(yōu)先原則，它主要適用于具體的社會管理執(zhí)法行為，是充分調(diào)動各類社會管理主體積極性、主動性的法治驅(qū)動力。

在我國，盡管尚無法律、法規(guī)明確規(guī)定這一法治思維，但是，《行政處罰法》規(guī)定的“處罰與教育相結(jié)合原則”、《行政強制法》規(guī)定的“強制與教育相結(jié)合原則”，以及其他一些行政法律、法規(guī)中所規(guī)定的“執(zhí)法與教育相結(jié)合”的原則，都在一定意義上暗含著執(zhí)法的合作性思維。在實踐中，最為典型地體現(xiàn)合作性思維的社會管理方式應(yīng)屬“社區(qū)矯正”工作。對于觸犯刑事法律的責(zé)任人采取“不拋棄、不放棄”的態(tài)度，通過給予教育學(xué)習(xí)、社區(qū)服務(wù)和社會活動的方式進行幫助，讓他們盡快地回歸到社會之中。這相對于傳統(tǒng)的徒刑等包含“敵對性思維”的刑罰無疑是一種巨大的進步。當(dāng)然，我國文明執(zhí)法方式的實踐探索過程也開始展示出一些執(zhí)法的合作性思維。

⒊執(zhí)法的合理性思維。所謂執(zhí)法的合理性思維，是指在常態(tài)化社會管理執(zhí)法過程中， 社會管理主體不僅應(yīng)當(dāng)采取一種合法化的方式，符合形式合法性的要求；而且要對社會管理行為進行利益分析、權(quán)利排序和價值平衡，謀求最佳合理性地行使自由裁量權(quán)，以達到實質(zhì)合法性的要求。這一思維的法治基礎(chǔ)是比例原則，它主要適用于存在較大裁量空間的社會管理執(zhí)法行為，是促使社會管理主體努力追求“優(yōu)質(zhì)化管理”、而非僅僅“合法化管理”的法治引導(dǎo)力。這一法治思維包括三種具體思維：一是“成本——收益”分析思維；二是“權(quán)利位階”思維；三是“價值平衡”思維。其中，第一種具體思維是對社會管理行為進行經(jīng)濟利益上的投入產(chǎn)出分析，如果社會管理行為效益低于成本，則沒有社會管理的必要；第二種具體思維是對社會管理行為所保障的公民權(quán)利和可能侵犯的公民權(quán)利進行位階排序，如果為了保護非基本權(quán)利而侵犯了基本權(quán)利甚至是憲法權(quán)利，則沒有社會管理的必要；第三種具體思維是對社會管理行為導(dǎo)致的社會價值的沖突進行分析，在社會可接受的范圍內(nèi)進行適度的平衡，形成具體的解決方案。

我國有些法律明確規(guī)定了“成本——收益”分析的要求，但沒有明確規(guī)定“權(quán)利位階”和“價值平衡”。盡管如此，在我國的法律體系中，權(quán)利的位階性也比較清晰，包含了一些“價值平衡”的法治理念。比如《立法法》規(guī)定了“基本法律”、“其他法律”、“行政法規(guī)”和“規(guī)章”的層級區(qū)分，再加上處于最高位置的憲法，形成了一定的位階性。再如我國最高人民法院在關(guān)于行政訴訟法的司法解釋中也要求在特定情形下司法審判應(yīng)當(dāng)進行一定的“價值平衡”。

⒋執(zhí)法的誠信度思維。所謂執(zhí)法的誠信度思維，是指在常態(tài)化社會管理執(zhí)法過程中，社會管理主體不得“隱瞞真實身份”執(zhí)法，不得“采取欺騙的方式”執(zhí)法，不得“以反復(fù)無常的方式”執(zhí)法，不得“以逃避法律責(zé)任的方式”違法，不得違背社會誠信義務(wù)實施社會管理。這一思維的法治基礎(chǔ)是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，它適用于所有社會管理執(zhí)法行為，是提高社會管理主體的公信力、權(quán)威性和有效性的根源，是社會管理相對人對社會管理主體信賴、合作和服從的心理基礎(chǔ)。這一思維包括四個基本要求：一是表明身份執(zhí)法，二是不使用詐術(shù)執(zhí)法，三是禁止反言，四是承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

在我國，誠信思維是一種源遠(yuǎn)流長的文化傳統(tǒng)，它被視為權(quán)力行使是否公正的“源頭”。①但直到2003年頒布的《中華人民共和國行政許可法》才第一次在法律中明確規(guī)定了許可權(quán)行使主體的誠信義務(wù)。當(dāng)然，在其他的一些法律中也規(guī)定了社會管理主體“表明身份”的義務(wù)，其實也是在貫徹執(zhí)法的誠信度思維。相對而言，盡管各部法律、法規(guī)都規(guī)定了社會管理主體的法律責(zé)任，但在實踐中這些法律責(zé)任往往被“虛置”，執(zhí)法的誠信度思維貫徹得仍然不夠徹底。

⒌執(zhí)法的廉潔性思維。所謂執(zhí)法的廉潔性思維，是指在常態(tài)化社會管理執(zhí)法過程中，社會管理主體行使權(quán)力不得考慮不相關(guān)因素，特別是不得與社會管理的相對人有利益的關(guān)聯(lián)。其主要目的在于防止社會管理主體以其職權(quán)本應(yīng)執(zhí)行的事項作為討價還價的對象。也就是說，禁止社會管理主體利用其優(yōu)勢地位，將職權(quán)行使作商業(yè)化的使用。[7]（p223）這一思維的法治基礎(chǔ)也是權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。因為不廉潔的執(zhí)法主體必定是不負(fù)責(zé)任的法律主體，必定會逃避其違法行為所引發(fā)的法律責(zé)任。這一思維主要包括兩個基本要求：一是回避制度，二是不當(dāng)聯(lián)結(jié)禁止原則。

在我國，執(zhí)法的廉潔性思維已經(jīng)有了非常具體的立法體現(xiàn)。比如《中華人民共和國公務(wù)員法》第63條非常具體地規(guī)定了公務(wù)員的任職回避和地域回避，就是避免其職權(quán)行為與其一般的社會關(guān)系產(chǎn)生不當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性；第102條則進一步規(guī)定公務(wù)員不得在商業(yè)性部門兼職，避免其將職權(quán)作商業(yè)化運用。而2011年頒布的《行政強制法》第7條則在總則中將“強制的廉潔性”規(guī)定為該法的一個基本原則。該法規(guī)定，行政機關(guān)及其工作人員不得利用行政強制權(quán)為單位或者個人謀取利益。這是執(zhí)法的廉潔性思維最清晰、最簡潔、最核心的體現(xiàn)。

⒍程序的適當(dāng)性思維。所謂程序的適當(dāng)性思維，是指常態(tài)化社會管理的程序應(yīng)當(dāng)符合程序正義的基本要求，而且具體的社會管理程序要與管理事項的重要性、管理決定所影響權(quán)益的位階性、管理決定所作用群體的廣泛性相適應(yīng)，既要避免程序正義不充分，又要防止程序過度，造成公共資源的浪費。這一思維的法治基礎(chǔ)是正當(dāng)程序原則，它包含兩個層次的要求：一是社會管理的程序要“充分”，必須滿足正當(dāng)程序原則的基本步驟和要求。比如回避、表明身份、聽取意見、說明理由等。二是社會管理的程序要“適度”，程序的繁雜度和參與度應(yīng)當(dāng)與管理的事項、決定的性質(zhì)和影響的范圍基本“相當(dāng)”。比如涉及權(quán)益較小管理事項的可以采取簡易聽證方式，涉及權(quán)益較大的管理事項則必須采取正式聽證方式。

在我國，基本上不存在多種程序階梯性的劃分，社會管理機關(guān)不論違反何種行政程序一般都被視為“違反法定程序”，依法理應(yīng)當(dāng)撤銷該行為。當(dāng)然，在我國行政領(lǐng)域簡易程序的探索和討論中，也開始體現(xiàn)這種“程序階梯性”的法治思維。

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