摘 要：服務(wù)型政府建設(shè)是一個長期的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。本文闡釋了新公共服務(wù)視角下服務(wù)型政府的內(nèi)涵，并在分析當前我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在問題的基礎(chǔ)上，提出了新公共服務(wù)視角下服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇：確立政府公共服務(wù)的公共利益價值，進一步轉(zhuǎn)變和理順政府職能，健全政府公共服務(wù)監(jiān)督與問責機制，確立以公眾為中心的多元化績效評估主體，堅持政府公共服務(wù)要以人為本，推進政府公共服務(wù)的協(xié)同治理。

關(guān) 鍵 詞：新公共服務(wù)；服務(wù)型政府；公共利益；協(xié)同治理

中圖分類號：C916.2 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）03-0001-04

收稿日期：2014-01-03

作者簡介：高玉貴（1979—），男，河南長葛人，河南農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院講師，管理學(xué)碩士，研究方向為公共政策、行政改革與發(fā)展。

黨的十八大報告提出：要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。新公共服務(wù)理論作為一種全新的現(xiàn)代公共行政理論，提出了一系列的公共服務(wù)創(chuàng)新理念和價值。我國可以借鑒新公共服務(wù)理論，強化服務(wù)型政府建設(shè)。

一、新公共服務(wù)視角下服務(wù)型政府的內(nèi)涵

美國著名的公共行政學(xué)者珍妮特·V·鄧哈特和羅伯特·B·鄧哈特在《新公共服務(wù)—服務(wù)，而不是掌舵》一書中認為，新公共服務(wù)以公民為中心，政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；公共利益是目標而不是副產(chǎn)品；在思想上具有戰(zhàn)略性，在行動上具有民主性；為公民服務(wù)而不是為顧客服務(wù)；責任并不簡單；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；公民權(quán)和公共服務(wù)比企業(yè)家精神更重要。由此可見，新公共服務(wù)的基本理論內(nèi)涵體現(xiàn)在服務(wù)于公民、追求公共利益、重視公民權(quán)和重視人的價值等方面。

借鑒新公共服務(wù)理論，結(jié)合我國國情，筆者認為，服務(wù)型政府是在依法對國家和社會事務(wù)進行管理和服務(wù)的活動中堅持以公民為本，追求公共利益，注重公平正義和法治，堅持以人的發(fā)展為主題，注重公共服務(wù)中的協(xié)同治理的政府。新公共服務(wù)視角下服務(wù)型政府具有顯著特征。一是關(guān)注人的價值。服務(wù)型政府建設(shè)堅持科學(xué)發(fā)展觀，以人為中心，尊重人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，滿足人的合理需求，把人當作一個真正的“社會人”和“自我實現(xiàn)人”來看待。政府注重全社會公民的參與，以一種符合民主理念、信任和尊重的方式對待公民。二是追求公共利益。政府及其公務(wù)員必須追求公共價值，實現(xiàn)自我的“利益超越”。政府政策要體現(xiàn)出廣泛的公共性，確保社會發(fā)展過程中的正義、公平和公正。三是注重社會的協(xié)同治理。在服務(wù)型政府建設(shè)中，政府要與社會團體、營利性組織、公民等建立良好的合作伙伴關(guān)系，共同治理社會。

二、當前我國服務(wù)型政府建設(shè)中存在的問題

（一）政府公共服務(wù)異化現(xiàn)象

由于在認識上對公共服務(wù)存在誤區(qū)，以及對于人的發(fā)展及其人性規(guī)律認識的不夠，在服務(wù)型政府建設(shè)中還存在這片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視人尤其是弱勢群體的發(fā)展；片面追求物質(zhì)增長，忽視公民權(quán)利；將發(fā)展等同于經(jīng)濟（GDP）的增長，忽視生態(tài)效益的提升等傾向。認為公共服務(wù)就是不計成本上項目、重投入輕產(chǎn)出，在不了解市場供給與需求的情況下，依靠行政手段為企業(yè)制定政策。政府公共部門不是著眼于長期為公眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)，而是采取“動員式”的方法進行突擊服務(wù)，公眾沒有得到應(yīng)有的實惠，導(dǎo)致“形式化服務(wù)”、“利益化服務(wù)”、“強制化服務(wù)”、“運動式服務(wù)”等服務(wù)異化問題的存在。另外，“官本位”思想的影響及政府公共部門的“自我利益的追求”、“自我利益最大化”使公共服務(wù)政策在維護公共利益、實現(xiàn)公民權(quán)利方面顯得乏力。

（二）政府職能轉(zhuǎn)變不到位

在改革實踐中，政府通過深化行政審批制度改革、引人市場機制，促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。但由于歷史的原因，長期以來我國一直是“強政府、弱社會”，公眾過多地依靠于政府。目前的狀況是，政府職能仍未發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)職能仍未落實到位。政府在經(jīng)濟發(fā)展中起主體作用，包攬了許多本該由市場自身承擔的經(jīng)濟職能，直接管了一些管不了也管不好的事情。職能“越位”、“缺位”和“錯位”的問題還同時存在。從現(xiàn)實情況看，許多現(xiàn)代社會所需要的政府服務(wù)未能得到及時、有效供給。在“缺位”方面，如社會保障、公共預(yù)防保健、老齡人口服務(wù)、基礎(chǔ)教育、流動人口服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、住房、產(chǎn)權(quán)保護、弱勢群體權(quán)益維護等服務(wù)不到位；在“越位”方面，如微觀手段多，宏觀手段少，過多干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，設(shè)有過多的行政審批關(guān)卡，致使企業(yè)常常圍繞著政府轉(zhuǎn)，甚至有的地方政府熱衷于幫企業(yè)跑項目、要貸款、搞銷售和辦展覽等具體事務(wù)。在“錯位”方面，政府既是市場規(guī)則的制定者，又是國有資產(chǎn)的所有者，還是社會的管理者，政府一方面以管理者身份管理市場，一方面又作為國有企業(yè)的所有者進入市場，這必然會導(dǎo)致市場競爭的扭曲。競爭缺乏造成的壟斷，導(dǎo)致“尋租”行為發(fā)生，嚴重損害了社會的公共利益。

（三）政府公共服務(wù)監(jiān)督機制不健全

政府公共服務(wù)監(jiān)督機制不完善、監(jiān)督效果不理想，存在著監(jiān)督“重疊帶”和“真空帶”。一是公共行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督制度規(guī)定過于抽象與籠統(tǒng)，可操作性不強。公共服務(wù)立法不完善，缺乏健全的監(jiān)督法規(guī)體系。我國憲法中規(guī)定的有關(guān)群眾的監(jiān)督權(quán)利還沒有通過專門法律加以具體規(guī)定，權(quán)利的行使還缺乏法律設(shè)定的可操作性程序，致使公眾對政府機關(guān)的監(jiān)督在一定程度上受到限制。二是各種監(jiān)督機構(gòu)和監(jiān)督力量各自為政，缺乏有效的溝通與協(xié)調(diào)機制，沒有形成全方位的“網(wǎng)絡(luò)”式監(jiān)督。政府部門內(nèi)外的各種監(jiān)督之間的關(guān)系還沒有理順，各監(jiān)督主體都程度不同地存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確具體的問題，且彼此又缺乏聯(lián)系和溝通，工作中往往各自為政，未形成一個嚴密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動、運行高效的有機整體。因此，監(jiān)督工作中難免存在“重疊帶”和“真空帶”，導(dǎo)致有的事情多個部門插手，有的事情無任何部門問津，尤其是對那些界限模糊不清的案件，各監(jiān)督部門之間更是互相推諉扯皮、無人問津或無人監(jiān)督。在缺乏監(jiān)督合力的同時，有些制度規(guī)定的內(nèi)容也滯后于實踐，執(zhí)行制度的隨意性比較大。三是缺乏由外向內(nèi)和自下而上以及全過程的監(jiān)督機制。公共行政監(jiān)督方式可分為事前、事中、事后三種形式。只有三者有機結(jié)合，全方位展開，方能形成有效的監(jiān)督合力。

（四）政府績效評估主體單一

政府績效評估主體單一，多元化主體參與度不夠，難以提高公眾對政府績效的滿意度。評估政府績效的根本標準是人民群眾對其績效的滿意程度。但我國目前的政府績效評估是以官方為主，其評估主體多是政府內(nèi)部的評估，尤其是上級對下級的評估，部門的自我評估較少，公眾的參與就更少，即使有時舉行“公民評議政府”活動，但由于信息不對稱，政府公共服務(wù)行為的全過程缺乏公開性、透明性等諸多原因，公民不可能對其績效作出客觀和準確的評價，績效評價也不能直接有效地反映公民的需要，只能是公民的“形式參與”或“有限參與”。

（五）政府公共服務(wù)供給與公民需求未能契合

公共服務(wù)尚不適應(yīng)人民群眾日益增長的公共需求。政府公共決策缺乏“公共性”，集中體現(xiàn)在將公共決策僅視為政府的事務(wù)，公眾不能有效參與公共決策。在政府公共事務(wù)管理與服務(wù)決策供給中，公眾參與公共決策的機制尚未建立，政府既沒做到廣泛開展公共政策與實施的宣傳和教育活動，廣大公眾也不了解相關(guān)信息以及自己所具備的話語權(quán)。政府在有效依靠社會公眾或非政府組織協(xié)調(diào)各種社會力量參與公共服務(wù)供給平臺的創(chuàng)建方面，沒有與公眾形成有效的互動對話機制，致使社會組織的力量難以得到有效發(fā)揮，公眾的合理需求得不到滿足，進而造成了政府公共服務(wù)供給與公眾需求未能契合。

（六）公共服務(wù)效率低且不均衡

由于政府決策機制的相對封閉和公眾參與有限，導(dǎo)致政府提供的公共服務(wù)很難滿足公眾的實際需求，公共服務(wù)供給在城鄉(xiāng)、區(qū)域不平衡，嚴重浪費了社會的公共資源，導(dǎo)致了貧富差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距日益加大，在一定程度上使公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障和維護受到了影響，尤其是弱勢群體的權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保障。這既不利于創(chuàng)造一個良好、公正、健康和機會均等的人文制度環(huán)境，也不利于公共資源的有效、均衡配置。

三、新公共服務(wù)視角下服務(wù)型政府建設(shè)的路徑選擇

（一）確立政府公共服務(wù)的公共利益價值

新公共服務(wù)的核心原則之一就是重新確定公共利益在政府公共服務(wù)中的中心地位。政府公共部門及其工作人員要超越部門利益和個人利益，將群眾利益、公共利益放在首位，并且按照公共利益行事，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。政府必須廣泛開展政策制定和政策執(zhí)行過程中的對話活動，以確保公民有效參與的實現(xiàn)。在增進公共利益過程中，政府不一定要制定出使每一個公眾都非常滿意的政策，而是要注重公眾在公共事務(wù)中廣泛而有效的參與。政府作為社會治理系統(tǒng)中的一個關(guān)鍵角色，它的行為必須符合公眾的意愿和利益要求，以公共利益為訴求出發(fā)點，將實現(xiàn)社會的公共利益作為其存在的合法性基礎(chǔ)。

（二）進一步轉(zhuǎn)變政府職能

當前，政府的重要任務(wù)之一是推進政府職能的進一步轉(zhuǎn)變。目前，政府的職能為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。其中公共服務(wù)職能是核心職能。政府要創(chuàng)新公共服務(wù)和管理方式，實現(xiàn)由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉(zhuǎn)變，從“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“補位”，減少對微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)，努力完善市場規(guī)則制度，加強在產(chǎn)權(quán)保護、質(zhì)量監(jiān)管、優(yōu)秀人才培養(yǎng)等方面的公共服務(wù)，嚴格按照規(guī)則辦事。市場經(jīng)濟與和諧社會呼喚有限政府，要求公共行政權(quán)力接受監(jiān)督和制約，就是將政府職能相應(yīng)地轉(zhuǎn)移給市場和社會。隨著社會治理主體的多元化、政府權(quán)力將逐漸縮小。隨社會自由活動范圍的逐漸擴大，社會能力的增強，必然要求減少行政權(quán)力，將原來由政府管理的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、生態(tài)環(huán)境等部分職能“外包”給社會。政府應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，凡市場能解決的就交給市場去處理，凡市場不能解決的就由政府部門處理或政府和市場合作處理，也就是要根據(jù)市場和公眾的需要實現(xiàn)政府職能的分解和重組。政府要認真履行好監(jiān)管和服務(wù)職責，承擔 “監(jiān)管者”、“服務(wù)者”和“協(xié)調(diào)者”的角色，尊重市場和企業(yè)的主體地位。

（三）健全政府公共服務(wù)監(jiān)督與問責機制

孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！碑斀裆鐣切畔⒒纳鐣畔⑹且环N資源，也是一種權(quán)利，公共信息公開是大勢所趨。公共服務(wù)的提供需要一系列的條件作支撐，除了推進法律法規(guī)的制定外，政府的有效監(jiān)管也是公共服務(wù)供給法制化的關(guān)鍵。政府要認真分析可能影響公共服務(wù)質(zhì)量的若干因素，把握好監(jiān)管的尺度，對其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要因素實施監(jiān)控，建立有效的責任追究制度。政務(wù)公開是現(xiàn)代公共行政改革的潮流，是政府有效履行公共管理和服務(wù)職能的保證。讓權(quán)力在陽光下運行，就必須公開政府公共部門信息，公開權(quán)力運行的全過程，加強對權(quán)力運行過程中決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的有效監(jiān)督和制約，完善行政問責機制。政務(wù)信息公開要及時準確，要充分保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，打造透明政府，推進服務(wù)型政府建設(shè)。

（四）確立以公眾為中心的多元化績效評估主體

服務(wù)型政府建設(shè)需要健全政府績效評估機制。政府績效評估是對政府及其公務(wù)員行為的間接控制。當今中國，公眾的權(quán)利意識不斷增強，按照新公共服務(wù)理論的要求，評估政府績效的參照系應(yīng)該是社會公眾。由于當前我國公眾的參與意識、參與能力有待進一步提升，有效實現(xiàn)對政府績效的監(jiān)督和評價需要公眾、政府部門、新聞輿論、營利性組織、第三部門和獨立的績效評估組織的聯(lián)合。政府績效評估要以“公眾滿意度”為導(dǎo)向，通過以公眾為中心的多元化績效評估實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督，取得更為科學(xué)、準確、有效的評估結(jié)果，促進服務(wù)型政府建設(shè)與發(fā)展。

（五）政府公共服務(wù)必須堅持以人為本

科學(xué)發(fā)展觀的核心是以人為本。就政府工作而言，所謂以人為本，就是指政府要始終把實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，真正做到施政為了人民、施政依靠人民、施政成果由人民分享。服務(wù)型政府建設(shè)需要以人為本，努力改善民生，需要社會的健康持續(xù)發(fā)展，更需要關(guān)注發(fā)展中人的存在。實現(xiàn)以人為本，要切實維護社會的公平正義；法治應(yīng)成為整個社會的準則，政府需要通過完善法律、完善的制度和清晰的規(guī)則讓公民充分感受到社會的公平正義；堅持以人為本，政府要尊重人民主體地位，在制定政策或進行決策時，應(yīng)吸納公眾的建議和意見，接受公眾監(jiān)督，將人民高興不高興，人民滿意不滿意作為檢驗工作成效的標準。

（六）推進政府公共服務(wù)的協(xié)同治理

新公共服務(wù)理論關(guān)注社會治理和公民參與，實現(xiàn)社會治理和改進對話。根據(jù)政府與市場、社會組織各自在公共服務(wù)中的角色定位，重建政府與市場、社會的合作互動關(guān)系，是推進服務(wù)型政府建設(shè)的又一路徑選擇。

⒈合理界定政府、市場、社會的邊界。政府與市場、社會的邊界需要法律加以規(guī)制。合理界定政府、市場、社會的邊界，優(yōu)化政府公共服務(wù)市場化、社會化的制度環(huán)境，形成公共服務(wù)職責體系。對那些不具備規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)、進入門檻不高的公共服務(wù)，逐步向民營企業(yè)和民間組織開放；對那些規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)明顯、進入門檻較高的公共服務(wù)，主要引入市場機制，加強公共部門內(nèi)部的競爭；對仍需要依靠公共部門來提供的公共服務(wù)，例如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫等重大項目，要加強監(jiān)管，保障公平公正，提高供給的效率和效果。

⒉建立公共服務(wù)多元主體協(xié)同的有效機制。積極推進社會管理和公共服務(wù)由政府單一主體向市場、社會、公民參與管理等多元主體的轉(zhuǎn)換。政府需要靈活和適時采取政府出售、政府間協(xié)議、特許經(jīng)營、合同承包、補助、公私協(xié)作、憑單、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等多種模式提供公共服務(wù)。著力于建立政府部門與企業(yè)、市場、社會、公眾個人的合作伙伴關(guān)系是建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)采取的有效措施。要充分利用企業(yè)的資金與技術(shù)優(yōu)勢以及志愿者服務(wù)組織的服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效益。

⒊增進政府與公眾之間的互動。新公共服務(wù)理論以公眾對行政過程的參與而著稱。政府與公民之間需要彼此敞開心扉，開誠布公。政府要善于傾聽公眾的心聲，創(chuàng)造條件和環(huán)境使政府與公眾能夠相互學(xué)習和對話。增強政府的回應(yīng)性，將市場細分原則引入服務(wù)型政府建設(shè)以回應(yīng)不同公眾的多樣化需求。信息化社會中信息的激增導(dǎo)致“等級制”趨向于“扁平化”和“網(wǎng)絡(luò)化”的制度設(shè)計，因此，政府要創(chuàng)造環(huán)境和條件進行政務(wù)公開，與公眾分享政府信息，知曉公眾需求，回應(yīng)公眾需求，建立透明政府，以促進服務(wù)型政府的建設(shè)。

【參考文獻】

[1]（美）珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特著.新公共服務(wù)——服務(wù)，而不是掌舵[M].丁煌譯.中國人民大學(xué)出版社，2004.

[2]李書群.創(chuàng)新行政文化 推進政府行政職能轉(zhuǎn)變[A].公共管理創(chuàng)新[M].國家行政學(xué)院出版社，2007.

[3]石國亮.服務(wù)行政政府[M].研究出版社，2008.

[4]E.S.薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關(guān)系[M].周志忍等譯.中國人民大學(xué)出版社，2003.

[5]劉晶，陳寶勝.公共對話式政策執(zhí)行：建設(shè)服務(wù)型政府的重要突破口[J].中國行政管理，2013，（02）.

[6]樊金龍.中國特色服務(wù)型政府建設(shè)在江蘇的實踐[EB/OL].中國改革論壇，2012-04-18.

（責任編輯：牟春野）