毛成棟，王志剛，高 兵

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京101149)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的步代日益加快，境外礦產(chǎn)資源投資逐漸成為國際市場的寵兒。在經(jīng)濟(jì)全球化的背景，任何國家完全靠國內(nèi)途徑解決礦產(chǎn)資源消費(fèi)是不可能的，尤其是正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的我國。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》高屋建瓴指出“促進(jìn)國際國內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場深度融合，加快培育參與和引領(lǐng)國際經(jīng)濟(jì)合作競爭新優(yōu)勢(shì)，以開放促改革”，“擴(kuò)大企業(yè)及個(gè)人對(duì)外投資，確立企業(yè)及個(gè)人對(duì)外投資主體地位”，這給我國境外礦產(chǎn)勘查投資帶來了新的機(jī)遇。在全球礦業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不斷深入背景下，實(shí)施境外礦產(chǎn)資源投資戰(zhàn)略是擴(kuò)大國際間礦產(chǎn)資源貿(mào)易合作，利用國內(nèi)、國際兩個(gè)市場、兩種資源，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源全球化配置的必然選擇。

1 境外礦產(chǎn)資源投資基本情況

1.1 全球礦業(yè)總體態(tài)勢(shì)

2008年由美國次貸危機(jī)引發(fā)的全球金融危機(jī)影響力逐漸消退，2013年，發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)好轉(zhuǎn)跡象，美國、歐元區(qū)、日本二季度GDP同比增長2.5%、1.1%、3.8%；巴西、印度、俄羅斯等新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)整體增速普遍放緩，面臨較大的下行壓力。2013年，全球礦產(chǎn)品價(jià)格震蕩下行，依舊低迷，大宗礦產(chǎn)品需求減少，波羅的海航運(yùn)指數(shù)自2008年以來持續(xù)下降，低位徘徊，并在2013年初跌至近十年的最低值(圖1)，今年以來全球非燃料主要固體礦產(chǎn)勘查投資大幅下滑，較2012年下降29%，金屬勘查活動(dòng)再創(chuàng)三年以來的新低，據(jù)加拿大標(biāo)普/TSX全球礦業(yè)指數(shù)顯示，全球礦業(yè)指數(shù)自2010年以來持續(xù)下滑，下滑幅度高達(dá)22%(圖2)。2013年，勘查投資日趨理性，區(qū)域進(jìn)一步分化，傾向于法治健全、基礎(chǔ)設(shè)施完善、地理位置處在較大潛力成礦帶上的國家，投資位于前列國家或地區(qū)分別為北美、拉丁美洲、澳大利亞，其中北美、拉丁美洲兩地分別占全球勘探投入的23%和14%，黃金、銅、鐵依舊是礦種投資的主流，以鐵礦石為例，在西澳、南美、西非、北美四大鐵礦石主產(chǎn)區(qū)新增產(chǎn)能4.8億t，占全球增量的64%。

圖1 2004～2013年波羅的海航運(yùn)指數(shù)變化趨勢(shì)圖

圖2 2004～2013年加拿大標(biāo)普/TSX全球礦業(yè)指數(shù)變化趨勢(shì)圖

1.2 我國境外礦產(chǎn)投資背景

我國近幾年雖然在重要礦產(chǎn)資源上儲(chǔ)量大幅增加，但儲(chǔ)量增長趕不上產(chǎn)量增長，產(chǎn)量增長幅度更是大大落后于消費(fèi)量增長幅度，重要礦產(chǎn)資源進(jìn)口額維持高位，進(jìn)口依賴程度日漸提高，原油、鐵礦石對(duì)外依存度已超50%，天然氣對(duì)外依存度也在逐年激增，甚至連我國極有富有的煤炭資源近幾年的進(jìn)口量也在逐年攀增，2012年進(jìn)口量已超過2.8億t(圖3、圖4)。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，2012年我國原油、天然氣的剩余開采年限分別僅為22年和45年，鐵礦、銅礦的剩余開采年限也分別僅為59年和54年。大宗礦產(chǎn)開采年限不斷縮減，對(duì)外依存度不斷提高，是至少今后5～10年的趨勢(shì)，并在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生不了根本性的變化，一旦國際礦產(chǎn)品價(jià)格大幅度波動(dòng)，就會(huì)對(duì)我國平衡健康發(fā)展的資源經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大的影響，因此實(shí)施境外礦產(chǎn)投資“走出去”是大勢(shì)所趨的必由之路。

圖3 2005～2012年我國原油產(chǎn)量、消費(fèi)量、對(duì)外依存度對(duì)比

圖4 2005～2012年我國煤炭進(jìn)口量、天然氣及鐵礦石對(duì)外依存度對(duì)比

1.3 我國境外礦產(chǎn)投資現(xiàn)狀

2008～2012年，我國境外礦業(yè)投資保持良好發(fā)展勢(shì)頭，投資增速明顯加快，投資模式日益成熟，投資主體更加多元，“走出去”利用境外資源和市場取得了顯著成效，但進(jìn)入2013年，我國境外投資受到國際礦業(yè)寒冬的影響，進(jìn)入下降通道，據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2013年1～11月份我國企業(yè)境外固體礦產(chǎn)投資項(xiàng)目122例，投資金額50.9億美元，相比去年同期數(shù)量和金額分別下滑23%、45%；在礦種投資上，過于集中，其中銅、金、煤炭三個(gè)礦種的投資額占據(jù)總投資額的近七成；在投資區(qū)域上，前三名分別為澳大利亞、南部非洲、加拿大，三個(gè)地區(qū)的投資額占據(jù)總投資額的近六成(圖5)，這與去年投資區(qū)域排名大體相近，但投資額出現(xiàn)不同程度下滑，以澳大利亞、非洲為例，相比2012全年，分別下滑37%和20%；在投資類別上，勘查投資大多為草根項(xiàng)目，主要投向周邊國家及南美洲、非洲等發(fā)展中國家，面臨著較大的政治風(fēng)險(xiǎn)；礦業(yè)并購則主要出現(xiàn)在澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國家，同時(shí)遭遇較大的法律人文差異困境。

圖5 2013年1～11月我國境外礦業(yè)投資區(qū)域分布圖

在投資下滑的背景下，民企參與境外投資熱情依舊高漲，民企投資無論在項(xiàng)目數(shù)量還是投資金額上，降速明顯緩于國有企業(yè)，投資項(xiàng)目數(shù)量是國有企業(yè)兩倍，投資金額更是占據(jù)境外總投資額60%。

2 境外礦產(chǎn)資源投資存在的問題

全球礦業(yè)市場深度調(diào)整，礦業(yè)并購成本和競爭對(duì)手大幅減少，給我國企業(yè)難得“走出去”的好機(jī)遇。近幾年，地勘單位紛紛“走出去”參與境外礦產(chǎn)投資，有的省地勘局為鼓勵(lì)下屬地質(zhì)隊(duì)參與國際礦業(yè)投資，提出了“一院一隊(duì)、一隊(duì)一國”的口號(hào)。民營企業(yè)同時(shí)抓住機(jī)遇，國際化經(jīng)營步伐加快，逐漸成為境外礦產(chǎn)投資主力軍，除了澳大利亞、加拿大和非洲傳統(tǒng)我國投資區(qū)域之外，民營企業(yè)現(xiàn)今北赴蒙古，西征中亞，南下南美，“走出去”路途越走越寬，步伐越來越有力，但“摸著石頭過河”總是伴隨著失敗和教訓(xùn)。據(jù)中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)初步統(tǒng)計(jì)，我國民企“走出去”80%案例均以失敗告終，梳理近些年境外礦產(chǎn)投資案例，主要存在以下四方面的問題。

2.1 資源民族主義活躍

2012年，安永的礦業(yè)部門報(bào)告將資源民族主義作為2013年礦業(yè)投資的最大風(fēng)險(xiǎn)。在礦業(yè)投資逐步下滑，各國紛紛調(diào)整本國礦業(yè)開發(fā)政策以松綁礦業(yè)投資之際，不少國家卻逆勢(shì)而為，開征或提升礦產(chǎn)權(quán)利金及其他礦業(yè)稅、加強(qiáng)對(duì)外資參與的控制、強(qiáng)調(diào)資源領(lǐng)域國有化等形式凸顯資源民族主義特征，這些舉措多集中在政局不穩(wěn)定、政治風(fēng)險(xiǎn)高的不發(fā)達(dá)國家，而由于我國境外礦產(chǎn)投資起步晚，發(fā)達(dá)國家已搶占成熟穩(wěn)定礦產(chǎn)資源國家市場份額，提高了我國境外投資進(jìn)入的門檻，迫使我國繼而轉(zhuǎn)而投入那些投資資源民族主義活躍、風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)高的國家或地區(qū)。如印度尼西亞于2014年起，禁止出口未加工的金屬礦石，并將吊銷違反此禁令公司的出口執(zhí)照。此項(xiàng)禁令涉及銅、金、銀、鎳、席、鋁土和鋅，并對(duì)煤單獨(dú)頒布法令；蒙古、津巴布韋等國將礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域確定為戰(zhàn)略性領(lǐng)域，規(guī)定戰(zhàn)略性領(lǐng)域的外資持股比例不得超過49%。即使像加拿大這類發(fā)達(dá)國家，也或多或少存在著資源民族主義的殘留，如在中海油并購加拿大尼克森公司后，加拿大政府同時(shí)宣布對(duì)《并購法》的變革，特別是針對(duì)外國國有企業(yè)投資加拿大審批政策的重大調(diào)整，主要內(nèi)容有：①今后外國國有企業(yè)收購油砂項(xiàng)目只有在例外情況下才會(huì)審批；②并購方有國有企業(yè)有義務(wù)證明對(duì)加拿大凈有益；③對(duì)于非國有企業(yè)，審查門檻在加拿大內(nèi)閣確定的日期后被提高或到6億加元、8億加元直至10億加元(企業(yè)價(jià)值)等。

2.2 礦企金融融資困難

國外礦業(yè)企業(yè)融資得益于完善的資本市場，大中小礦業(yè)企業(yè)紛紛選擇在證券交易所上市以籌集更多資金，但由于我國資本市場本身發(fā)展不成熟，使得礦業(yè)企業(yè)利用資本市場融資極為有限。在深滬兩家證券交易所掛牌交易的礦業(yè)企業(yè)多集中在國有大型礦企，中小礦業(yè)公司、省級(jí)地勘單位上市數(shù)量極其稀少。礦業(yè)開發(fā)運(yùn)作的長周期、A股擬上市的門檻過高，使得這些企業(yè)難以上市融資，紛紛轉(zhuǎn)向銀行貸款，銀行貸款一方面由于現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)評(píng)估體制不完善，金融機(jī)構(gòu)普遍對(duì)礦業(yè)的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價(jià)值存有偏見，尤其是礦業(yè)權(quán)對(duì)應(yīng)的礦產(chǎn)資源隨著開采在減少，不符合金融產(chǎn)品流動(dòng)性的要求，不容易申請(qǐng)下來銀行貸款；另一方面，即使申請(qǐng)成功，由于礦產(chǎn)開發(fā)的長周期性，使得中小型礦山企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率節(jié)節(jié)攀升，加大了公司資金壓力的同時(shí)也造成了對(duì)金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)。以省級(jí)地勘單位為例， 2013年1～11月，地勘單位投資只占境外礦產(chǎn)投資總額2%，其中一部分原因就是融資困難，“走出去”的項(xiàng)目面臨著較高的融資“價(jià)格”。

2.3 礦產(chǎn)投資平臺(tái)失位

在市場經(jīng)濟(jì)國家，政府制定法律、宏觀調(diào)控；中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行行業(yè)管理、自律和服務(wù)。在政策層面，國家對(duì)中小企業(yè)國際化給予特別的支持，是國際通行的做法。國務(wù)院辦公廳曾在2012年以國辦發(fā)〔2012〕32號(hào)轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、商務(wù)部等8部門《關(guān)于加快培育國際合作和競爭新優(yōu)勢(shì)的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》提出了加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，“深化國際能源資源開發(fā)和加工互利合作，支持有條件的企業(yè)積極開展境外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資。發(fā)揮股權(quán)投資基金對(duì)促進(jìn)企業(yè)境外投資的積極作用”。但對(duì)民營企業(yè)境外投資政策指引和扶持不足，草根勘查并沒有獲得財(cái)政資金和銀行信托機(jī)構(gòu)的青睞。在信息共享上，缺乏統(tǒng)一的礦產(chǎn)勘查信息服務(wù)平臺(tái)，境外投資指南和動(dòng)態(tài)信息匱乏，只是散見于不同部門的書籍期刊等，現(xiàn)只有國土資源部信息中心出版的82個(gè)國家/地區(qū)礦業(yè)投資指南，中國地質(zhì)調(diào)查局定期公布境外找礦進(jìn)展，中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展中心出版的《世界礦情》，商務(wù)部也年度發(fā)布《中國對(duì)外投資合作發(fā)展報(bào)告》等少數(shù)信息獲得方式。在中介機(jī)構(gòu)管理方面，作為政府與企業(yè)的橋梁，中介協(xié)會(huì)在企業(yè)“走出去”過程中的作用不可替代。我國目前中介機(jī)構(gòu)存在著數(shù)量少、規(guī)模小、水平低、功能不全、服務(wù)不到位等問題，缺少專門從事資源儲(chǔ)量估算、礦產(chǎn)評(píng)估以及會(huì)計(jì)核算的礦業(yè)投資中介機(jī)構(gòu)，同時(shí)在制定礦產(chǎn)勘查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及“走出去”行業(yè)規(guī)范、境外投資決策咨詢、礦產(chǎn)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面還需進(jìn)一步完善。

2.4 礦產(chǎn)投資決策草率

根據(jù)2013年1～11月境外礦產(chǎn)投資金額統(tǒng)計(jì)，中國企業(yè)境外投資的主要來源為：跨行業(yè)企業(yè)、礦山企業(yè)、勘查單位，其中跨行業(yè)企業(yè)成為投資主要來源，投資額為30.56億美元，占總投資額的60%?？缧袠I(yè)企業(yè)多集中在房地產(chǎn)、制造業(yè)和基金等行業(yè)，這類投資多表現(xiàn)為短、平、快的投機(jī)特征，一方面投資礦種相對(duì)集中、過于盲目，投資行為不切合地質(zhì)工作規(guī)律、缺乏礦業(yè)技術(shù)和行業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，這點(diǎn)在2009年對(duì)加拿大巴芬島Marry River鐵礦投資上就得到很好體現(xiàn)，由于國內(nèi)一家貿(mào)易公司的短視，讓近60億t的鐵礦被印度米塔爾鋼鐵公司搶占了先機(jī)。另一方面，對(duì)投資目的國的法律法規(guī)以及投資風(fēng)險(xiǎn)考慮不到位，缺乏海外風(fēng)險(xiǎn)管理體系，生搬硬套國內(nèi)礦產(chǎn)勘查工作流程，以投資澳大利亞西澳大利亞州鐵礦為例，首先投資行為要符合《公司法》和《原住民土地權(quán)法》有關(guān)的礦產(chǎn)資源事務(wù)管理?xiàng)l款，另外由于澳大利亞是聯(lián)邦制國家，各州的礦產(chǎn)開發(fā)隸屬州政府管轄，礦產(chǎn)開發(fā)要符合西澳大利亞州頒布的《礦業(yè)法1978》、《采礦規(guī)章1981》、《采礦補(bǔ)充法2004》以及《私人地產(chǎn)上的采礦法1898》等等法律規(guī)章。另外向美國進(jìn)行礦產(chǎn)投資需要特別注意，不同地區(qū)執(zhí)行不同的資源所有權(quán)制度，東部地區(qū)執(zhí)行從屬于土地所有者的資源所有權(quán)制度，中部地區(qū)地表權(quán)歸屬于州政府或私人、地下礦產(chǎn)權(quán)歸屬于聯(lián)邦，西部地區(qū)聯(lián)邦獨(dú)家管理地表權(quán)和地下礦產(chǎn)權(quán)。

3 境外礦產(chǎn)資源投資對(duì)策及建議

我國企業(yè)“走出去”參與國際礦產(chǎn)投資，聯(lián)合并購優(yōu)質(zhì)礦產(chǎn)資源，既是企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略需要，又是我國資源戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵舉措。針對(duì)當(dāng)前“走出去”的困難與問題，遏制境外礦產(chǎn)投資項(xiàng)目和金額雙下滑的趨勢(shì)，構(gòu)建新形勢(shì)下的“政府引導(dǎo)、中介搭臺(tái)、基金銜接、地勘先行、民企跟進(jìn)、金融支持、保險(xiǎn)保障”境外礦產(chǎn)投資機(jī)制至關(guān)重要。

3.1 政府引導(dǎo)、中介搭臺(tái)

政府引導(dǎo)是發(fā)揮政府公益性服務(wù)職能。加強(qiáng)國家間的對(duì)話與合作，反對(duì)資源民族主義，為企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。健全國家戰(zhàn)略層面的境外礦產(chǎn)投資頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化企業(yè)投資主體地位，減政放權(quán)，簡化審批手續(xù)，減少政府審批范圍和環(huán)節(jié)。盡快建立境外礦產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，完善制定中國企業(yè)海外投資促進(jìn)法，整合各部門信息資源，及時(shí)跟蹤更新，構(gòu)建境外礦產(chǎn)投資信息服務(wù)平臺(tái)，正確引導(dǎo)中國企業(yè)“走出去”。

中介搭臺(tái)是發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)橋梁導(dǎo)向作用。加強(qiáng)中國礦業(yè)聯(lián)合會(huì)、中銀國際、律師事務(wù)所等中介協(xié)會(huì)的行業(yè)管理職能，成立由地質(zhì)專家、采礦工程師、法律專家和稅務(wù)財(cái)會(huì)專家組成的國際礦業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)各中介機(jī)構(gòu)信息共享，在不違背法律法規(guī)前提下，中介機(jī)構(gòu)不僅要定期公布全球礦業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀、礦種產(chǎn)量及企業(yè)并購等重要礦業(yè)資訊，更要普及投資意向國家或地區(qū)的法律法規(guī)、政治經(jīng)濟(jì)、人文特點(diǎn)、文化差異以及原著民政策等，大體研判未來全球礦業(yè)走勢(shì)及下一步投資區(qū)域和礦種熱點(diǎn)，為地勘單位、民營企業(yè)“走出去”唱好戲搭好臺(tái)。

3.2 基金銜接、地勘先行、民企跟進(jìn)

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地質(zhì)工作的決定》提出的建立中央地質(zhì)勘查基金，其目的本是在一定時(shí)期內(nèi)一方面起到風(fēng)險(xiǎn)勘查基金的作用，主要用于降低勘查風(fēng)險(xiǎn)，另一方面還要實(shí)現(xiàn)國家宏觀政策對(duì)地質(zhì)勘查市場的調(diào)控作用。探索地勘基金境外投資新模式，充分體現(xiàn)地勘單位部分公益性事業(yè)的特點(diǎn)，以中央地勘基金出資或與民營企業(yè)聯(lián)合出資、地勘單位承擔(dān)為主要模式進(jìn)行境外風(fēng)險(xiǎn)勘查，一方面在風(fēng)險(xiǎn)投資相對(duì)較高或境外投資相對(duì)空白的國家優(yōu)選試點(diǎn)，最大限度降低境外投資風(fēng)險(xiǎn)，為下一步拉動(dòng)更多社會(huì)資金夯實(shí)基礎(chǔ)；另一方面，在境外投資相對(duì)成熟的國家或地區(qū)，如澳大利亞、加拿大等國家，創(chuàng)建提煉不同國家地質(zhì)投資找礦經(jīng)典模式，為更多民企跟進(jìn)提供可實(shí)踐操作的找礦模版。鼓勵(lì)地勘單位以技術(shù)裝備入股，與民營企業(yè)與聯(lián)合投資，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)。引導(dǎo)民營企業(yè)理性選擇投資項(xiàng)目，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，支持中小企業(yè)集群化抱團(tuán)“走出去”。完善民營企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步在管理理念、管理機(jī)制、企業(yè)文化等方面與國際接軌，破除中外語言、文化、法律、習(xí)俗上的差異造成境外礦產(chǎn)投資的天然障礙，提高企業(yè)的核心競爭力。

3.3 金融支持、保險(xiǎn)保障

完善相關(guān)財(cái)稅支持政策，對(duì)境外礦產(chǎn)投資給予一定的稅款減免，試點(diǎn)實(shí)行部分礦種勘查投資補(bǔ)助金制度。加大“走出去”的政策資金支持力度，設(shè)立民營境外礦產(chǎn)投資專項(xiàng)基金，重點(diǎn)支持“走出去”的草根勘查。拓展境外礦產(chǎn)投資融資渠道，降低民營企業(yè)借貸門檻，探索以境外資產(chǎn)、股權(quán)、礦業(yè)權(quán)為抵押貸款模式。支持有條件的地勘單位、中小型礦業(yè)企業(yè)上市創(chuàng)業(yè)板融資，引導(dǎo)民間借貸機(jī)構(gòu)向礦業(yè)投資領(lǐng)域傾斜。完善現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)評(píng)估制度，對(duì)國外勘探實(shí)行投資保險(xiǎn)制度，設(shè)立專門境外礦產(chǎn)投資保障險(xiǎn)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司和商業(yè)銀行對(duì)境外礦產(chǎn)投資進(jìn)行信用擔(dān)保，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，為投資活動(dòng)保駕護(hù)航。

4 結(jié)論

1)在國際礦業(yè)深刻調(diào)整背景下，我國同樣面臨著境外礦產(chǎn)投資低潮，投資礦種過于集中、投資國家相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、投資選擇相對(duì)盲目。梳理近些來境外礦產(chǎn)投資案例，總結(jié)出資源民族主義活躍、礦企金融融資困難、礦產(chǎn)投資平臺(tái)失位、礦產(chǎn)投資決策草率等問題。

2)為解決境外礦產(chǎn)投資困難與問題，實(shí)現(xiàn)企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展、國家資源戰(zhàn)略的目的，提出構(gòu)建新形勢(shì)下“政府引導(dǎo)、中介搭臺(tái)、基金銜接、地勘先行、民企跟進(jìn)、金融支持、保險(xiǎn)保障”境外礦產(chǎn)投資機(jī)制。

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