吳 瓊，葛振華

(1.國土資源戰(zhàn)略研究重點實驗室，北京 100812；2.國土資源部信息中心，北京 100812)

礦產(chǎn)資源是指在一定技術(shù)、經(jīng)濟條件下，分布于陸地、海洋，可供人類開發(fā)利用的天然礦物及巖石資源。我國礦產(chǎn)資源的特點主要有：總量豐富，但人均擁有量較低；礦產(chǎn)品種齊全，大宗礦產(chǎn)短缺；大礦少小礦多。因此,礦產(chǎn)資源管理形勢復(fù)雜，涉及面廣，因此在礦業(yè)管理中，需要努力建立“調(diào)查先行、規(guī)劃調(diào)控、市場配置、權(quán)益保護、監(jiān)管有力、綠色和諧”的礦產(chǎn)資源管理格局，最終實現(xiàn)資源節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

礦產(chǎn)資源的各項統(tǒng)計依托于礦產(chǎn)資源的“宏觀管理、礦業(yè)權(quán)管理、基礎(chǔ)管理、行業(yè)監(jiān)管和社會管理服務(wù)”協(xié)調(diào)的管理體系，在“探、采(用)、批、儲、查”五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)以相關(guān)法律法規(guī)和行業(yè)制度等，建立統(tǒng)計指標(biāo)，形成體系。本文通過梳理礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系建立的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)，根據(jù)《國土資源統(tǒng)計報表制度》(見《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)《國土資源統(tǒng)計報表制度》的通知》國土資廳發(fā)〔2009〕15號)，以及礦產(chǎn)資源主管部門的相關(guān)文件和法規(guī)制度，設(shè)立了指標(biāo)體系框架，選取指標(biāo)，初步建立了礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系。

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系主要用來反映地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)資源狀況、開發(fā)利用及礦產(chǎn)資源行政管理、地質(zhì)環(huán)境管理及地質(zhì)災(zāi)害防治等方面。統(tǒng)計的范圍包括了基礎(chǔ)的地質(zhì)工作、地質(zhì)勘查找礦、礦產(chǎn)資源儲量核算、地質(zhì)環(huán)境等。

1 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系建立的理論基礎(chǔ)

本研究所建立指標(biāo)體系的理論主要基于3個理論，分別是“資源-資產(chǎn)-資本”三位一體管理、“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型和礦政審批實務(wù)和流程?！百Y源-資產(chǎn)-資本”三位一體的管理理論是礦產(chǎn)資源勘查開采管理的基礎(chǔ)。

1.1 資源-資產(chǎn)-資本三位一體管理

就礦產(chǎn)資源而言，“資源”強調(diào)的是自然屬性，是礦產(chǎn)資源儲量，是實物量；“資產(chǎn)”強調(diào)的是經(jīng)濟屬性，是礦產(chǎn)資源的價值，是實物量的貨幣化，例如礦業(yè)權(quán)；“資本”是流動的資產(chǎn)，其實質(zhì)是礦業(yè)權(quán)的資本化，具體形式有出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、信托或股份合作等，如礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的合同價款。在現(xiàn)實中，資源、資產(chǎn)、資本三者是遞進關(guān)系，有轉(zhuǎn)化的條件。資源價值核算和產(chǎn)權(quán)明晰是資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化的基礎(chǔ)和先決條件。礦產(chǎn)資源管理實踐中遇到的一系列實際問題，也迫切需要從礦產(chǎn)資源、資產(chǎn)、資本“三位一體”管理的角度作出回答,從單一的礦產(chǎn)資源一級出讓市場向一、二級市場并重轉(zhuǎn)變，提出全面反映資源三位一體屬性的指標(biāo)體系，為礦場資源市場監(jiān)測預(yù)警經(jīng)濟運行提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為礦產(chǎn)資源管理和礦業(yè)景氣監(jiān)測提供支撐和服務(wù)。

1.2 礦政審批實務(wù)和流程

在礦產(chǎn)資源主管部門，對礦產(chǎn)資源管理的指導(dǎo)思想是礦產(chǎn)資源管理圍繞“找出、管住、用好”的要求，形成綜合全面的礦產(chǎn)資源管理制度體系。“找出、管住、用好”分別對應(yīng)了“狀態(tài)、響應(yīng)和壓力”。礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系作為反應(yīng)礦產(chǎn)資源總體情況的工具，不僅要反應(yīng)礦產(chǎn)資源的各個環(huán)節(jié)的情況，還要對礦政審批管理成效有反饋作用，服務(wù)于支撐決策。礦產(chǎn)資源從基礎(chǔ)地質(zhì)到找礦勘探，再到開采以及礦山環(huán)境都有很強的系統(tǒng)性。根據(jù)系統(tǒng)論，任何系統(tǒng)都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新質(zhì)。礦產(chǎn)資源統(tǒng)計涉及“礦產(chǎn)地質(zhì)勘探、礦產(chǎn)儲量、礦業(yè)權(quán)審批、礦產(chǎn)開采、礦產(chǎn)執(zhí)法”五個方面，具有綜合性、連續(xù)性的特點。此外，還有礦山環(huán)境和生態(tài)補償這個的環(huán)節(jié)。總結(jié)起來，礦產(chǎn)資源統(tǒng)計包含的環(huán)節(jié)主要是六個：探、儲、批、采(用)、查、補。

1.3 “壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型

礦產(chǎn)資源的勘查開采與環(huán)境密切相關(guān)，因此礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系可以基于壓力-狀態(tài)-響應(yīng)概念框架來建立?！皦毫Α笔侵笇Y源環(huán)境造成負面影響的人類活動、消費模式或經(jīng)濟系統(tǒng)中的一些因素，主要是指消耗資源和產(chǎn)生污染?！盃顟B(tài)”反映資源環(huán)境各系統(tǒng)的狀態(tài)，它既反映經(jīng)濟的狀態(tài)又反映資源環(huán)境的狀態(tài)，表示發(fā)生了什么，因而是問題的核心；“響應(yīng)”過程表明人類改善資源環(huán)境問題所采取的有效對策。

“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型(PSR，Pressure-State-Response)是由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)開發(fā)，并運用于環(huán)境政策和報告的概念框架。PSR概念模型按照“原因-效應(yīng)-反應(yīng)”的思路，闡釋人類活動給自然界施加壓力，改變了環(huán)境和資源的狀態(tài)，進而通過決策、行為等發(fā)生響應(yīng)，促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)的過程?！皦毫Α笔侵笇Y源環(huán)境造成負面影響的人類活動、消費模式或經(jīng)濟系統(tǒng)中的一些因素，主要是指消耗資源和產(chǎn)生污染?！盃顟B(tài)”反映資源環(huán)境各系統(tǒng)的狀態(tài)，它既反映經(jīng)濟的狀態(tài)又反映資源環(huán)境的狀態(tài)，表示發(fā)生了什么，因而是問題的核心；“響應(yīng)”過程表明人類改善資源環(huán)境問題所采取的有效對策，因此具有“正效應(yīng)”，即減少對資源的耗竭和對環(huán)境的污染，對環(huán)境實施投資(圖1)。

圖1 “壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型示意圖

PSR模型可以用于選擇資源環(huán)境相關(guān)的指標(biāo)，用于組建指標(biāo)體系，確保不遺漏任何重要指標(biāo)，以便幫助決策者和公眾了解經(jīng)濟、環(huán)境和其他問題之間的相互關(guān)系。資源環(huán)境壓力指標(biāo)主要與生產(chǎn)消費相關(guān)，用于描述那些對資源環(huán)境產(chǎn)生負面影響的人類活動和自然現(xiàn)象；資源環(huán)境狀態(tài)指標(biāo)反映資源環(huán)境的現(xiàn)存總量以及在經(jīng)濟活動和自然現(xiàn)象影響下所發(fā)生的變化；資源保護(反應(yīng))指標(biāo)主要是針對環(huán)境狀況由個人、社會團體和政府當(dāng)局所采取的進一步行動，例如環(huán)境支出、環(huán)境相關(guān)的稅收和補貼等。

1.4 三個理論的應(yīng)用

“資源-資產(chǎn)-資本”三位一體管理理論的前提是礦產(chǎn)資源為國有，單位、個人依法有償使用。礦產(chǎn)資源管理主要圍繞探礦權(quán)和采礦權(quán)來實現(xiàn)，是我國礦產(chǎn)資源有償使用的具體體現(xiàn)，因此礦業(yè)權(quán)的相關(guān)統(tǒng)計是礦產(chǎn)資源統(tǒng)計最重要的組成部分。根據(jù)礦產(chǎn)管理部門的行政審批實務(wù)與流程，建立了統(tǒng)計指標(biāo)體系的層級。礦產(chǎn)主管部門內(nèi)部職能分工結(jié)合“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型確定了礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系的指標(biāo)選取，這就決定了該統(tǒng)計指標(biāo)體系在應(yīng)用上是為礦產(chǎn)資源管理而服務(wù)。

圖2描述了礦產(chǎn)資源管理的各個環(huán)節(jié)與“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”模型中的對應(yīng)情況，地質(zhì)勘查、開發(fā)利用兩個類別描述了“壓力”，礦產(chǎn)儲量反應(yīng)了“狀態(tài)”，行政管理和地質(zhì)環(huán)境則體現(xiàn)了“響應(yīng)”。以這3個部分構(gòu)成的模型，可以作為礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系的基礎(chǔ)框架。

圖2 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系框架示意圖

2 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系建立的指導(dǎo)思想和總體目標(biāo)

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系旨在全面、準(zhǔn)確和及時地反映和描述礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀、管理、利用等情況，為礦政管理、礦業(yè)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源利用和礦產(chǎn)資源監(jiān)督等提供決策服務(wù)，評價礦產(chǎn)資源對經(jīng)濟社會貢獻和環(huán)境影響程度，監(jiān)測、分析宏觀調(diào)控戰(zhàn)略目標(biāo)執(zhí)行效果, 為社會提供信息服務(wù),等等。指標(biāo)體系所涵蓋的統(tǒng)計范圍主要有：①礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查新發(fā)現(xiàn)、新查明情況；②礦產(chǎn)資源現(xiàn)有儲量情況，即礦產(chǎn)資源的“家底”；③礦業(yè)權(quán)審批和發(fā)放情況；④礦產(chǎn)資源開發(fā)利用情況；⑤礦產(chǎn)資源違法查處情況；⑥礦山環(huán)境和地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測。

3指標(biāo)體系框架和指標(biāo)選取

3.1 指標(biāo)體系的內(nèi)容

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系主要包含三個方面：一是礦產(chǎn)資源的基本情況；二是礦產(chǎn)資源利用與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系；此外，由于礦產(chǎn)資源的開采會惡化當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境，還應(yīng)包括礦山地質(zhì)恢復(fù)治理方面的指標(biāo)。因此，根據(jù)管理體系和目標(biāo)，礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系主要分為礦產(chǎn)資源保障能力、礦產(chǎn)資源開采審批和利用、礦山環(huán)境管理三大子體系。

3.2 指標(biāo)體系的層級

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系主要分三級。如表1，第一層級為統(tǒng)計內(nèi)容的大類，根據(jù)實際管理部門職能分工，分為3類，分別是礦產(chǎn)資源保障能力、礦產(chǎn)資源開發(fā)管理、礦山和地質(zhì)環(huán)境。第二層級為各項統(tǒng)計內(nèi)容，例如地質(zhì)勘查投入情況、礦產(chǎn)開采、礦產(chǎn)環(huán)境治理和地質(zhì)災(zāi)害災(zāi)情等。第三層級即為各項內(nèi)容里的一級指標(biāo)。

在實際礦政管理中，統(tǒng)計指標(biāo)與管理職能分工緊密結(jié)合，礦政管理分為6類，分別是地質(zhì)勘查、礦產(chǎn)儲量、礦業(yè)權(quán)審批、開發(fā)利用、礦產(chǎn)資源監(jiān)管和執(zhí)法、礦山和地質(zhì)環(huán)境。

3.3 指標(biāo)的選取

礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系的指標(biāo)選取依照指標(biāo)體系建設(shè)的原則，即功能性原則、科學(xué)性原則、可操作性原則、可比性原則和綜合性原則，根據(jù)礦產(chǎn)資源行政管理體系和法律法規(guī)分類和選取統(tǒng)計指標(biāo)(表1)。先將指標(biāo)按照資源現(xiàn)狀、資源利用、資源管理、資源市場、資源監(jiān)管和保護等類別，再根據(jù)實際業(yè)務(wù)管理分類將各類別指標(biāo)細分。

表1中列出了實際管理工作中礦產(chǎn)資源專業(yè)統(tǒng)計中各大類的統(tǒng)計內(nèi)容和詳情。

表1 礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系

4 統(tǒng)計指標(biāo)體系的應(yīng)用

本文根據(jù)礦政審批管理的實務(wù)工作流程和現(xiàn)有的統(tǒng)計報表制度，通過梳理礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)，初步建立了礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系，該指標(biāo)體系的指標(biāo)全部來自在國家統(tǒng)計局審批和備案的《國土資源統(tǒng)計報表制度》，統(tǒng)計數(shù)據(jù)通過礦產(chǎn)資源管理部門通過權(quán)威途徑面向社會公開發(fā)布。總的來看，所選的指標(biāo)覆蓋了礦產(chǎn)資源的管理、利用和監(jiān)管等主要環(huán)節(jié)，基本能反應(yīng)礦業(yè)領(lǐng)域的大多數(shù)方面情況。

1)資源現(xiàn)狀和保障：即礦政管理中的“探”和“儲”，反映我國礦產(chǎn)資源擁有水平和對經(jīng)濟建設(shè)的保障能力。主要包括礦種已有儲量情況、新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地及新查明資源量、地質(zhì)勘查投入，以及地質(zhì)勘查完成情況等。

2)資源利用：即礦政管理中的“采”，反映所有礦種的開采利用情況，主要包括礦山數(shù)量、礦產(chǎn)開采從業(yè)人員、礦石產(chǎn)量、開發(fā)利用工業(yè)總產(chǎn)值、利稅等生產(chǎn)和經(jīng)濟指標(biāo)。

3)資源管理：即礦政管理中的“批”，反映我國探礦權(quán)和采礦權(quán)審批管理情況，主要包括許可證發(fā)證情況、許可證登記面積、許可證使用費、礦產(chǎn)資源補償費、生產(chǎn)能力等指標(biāo)。

4)資源市場(用)：反映我國礦業(yè)權(quán)一級和二級市場情況，主要包括一級市場的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓個數(shù)、價款和二級市場探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓個數(shù)、價款等指標(biāo)。還有反映礦產(chǎn)品市場行情的價格。

5)資源監(jiān)管：即礦政管理中的“查”，反映礦產(chǎn)違法案件查處和處罰情況，包括立案數(shù)量和結(jié)案數(shù)量、查處情況和礦產(chǎn)資源行政復(fù)議情況。

6)資源和環(huán)境保護：即礦政管理中的“補”，反映我國地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測與防治、礦山環(huán)境受礦業(yè)開發(fā)的影響程度、治理的投入力度和治理效果，以及地下水監(jiān)測、地質(zhì)公園建設(shè)等情況。主要包括地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)報、地質(zhì)災(zāi)害造成的影響、以及地災(zāi)的防治、礦產(chǎn)資源開發(fā)損壞的土地、以及對損壞土地的恢復(fù)和治理、地下水監(jiān)測和地質(zhì)公園建設(shè)等方面的指標(biāo)。

5 一些結(jié)論和建議

本文建立的指標(biāo)體系，首先基于層次和序列較為清晰的框架，選取指標(biāo)時主要考慮了礦業(yè)管理的各個主要環(huán)節(jié)，以及礦產(chǎn)主管部門的職能分工需要的統(tǒng)計功能。盡管如此，該指標(biāo)體系還存在以下幾方面需要改進。

1)指標(biāo)體系的系統(tǒng)性和完整性還有欠缺，頂層設(shè)計還有待深入。受礦產(chǎn)主管部門職能分工，以及礦種分類管理等制度的影響，統(tǒng)計業(yè)務(wù)存在條塊分割現(xiàn)象。有的指標(biāo)重復(fù)統(tǒng)計造成數(shù)出多口，有的統(tǒng)計指標(biāo)統(tǒng)計口徑不一致，都不利于數(shù)據(jù)統(tǒng)籌統(tǒng)計和分析。

2)現(xiàn)有統(tǒng)計指標(biāo)體系評價和監(jiān)督功能還不夠完善，對規(guī)劃調(diào)控的支撐作用較弱。多數(shù)指標(biāo)的統(tǒng)計周期為年度，地質(zhì)勘查投入、礦石產(chǎn)量(全部礦產(chǎn))、工業(yè)總產(chǎn)值等指標(biāo)時滯較大，不能及時體現(xiàn)礦業(yè)經(jīng)濟景氣形勢，也不能明確反饋管理成效。有的指標(biāo)不能標(biāo)準(zhǔn)化或者縱向比較，如地質(zhì)找礦成果，新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地和新查明資源量等指標(biāo)，涉及礦種多，統(tǒng)計口徑復(fù)雜，無法直接有效地體現(xiàn)工作成果。

3)缺少礦產(chǎn)資源利用效率、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測及補償?shù)闹笜?biāo)。統(tǒng)計內(nèi)容偏重于資源開發(fā)和資源管理，反映資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)建設(shè)方面的指標(biāo)不全。如礦產(chǎn)資源開發(fā)利用缺乏廢石的采掘量、尾礦的蓄積量、廢水產(chǎn)生量、處理量及排放量、以及資源節(jié)約集約利用、綜合利用等方面指標(biāo)。

建議如下：一是加強統(tǒng)計指標(biāo)體系的頂層設(shè)計，超越部門管理職能，推進礦產(chǎn)資源統(tǒng)計指標(biāo)體系的建設(shè)和完善，消除指標(biāo)體系的條塊分割和重復(fù)統(tǒng)計，以保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑一致；二是增強信息服務(wù)和評價功能，細化指標(biāo)，利用信息化手段縮短重要指標(biāo)的統(tǒng)計周期；三是完善統(tǒng)計指標(biāo)體系，增加礦產(chǎn)開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境、生態(tài)補償和綜合利用統(tǒng)計等指標(biāo)，為生態(tài)環(huán)境保護提供必要的統(tǒng)計信息。

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