尹鵬程，李 鋼，蔡先孌

(1.徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221006；2.中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院，江蘇 徐州 221008)

國土資源管理部門一直非常重視執(zhí)法監(jiān)察工作，盡管采取各種措施加強(qiáng)執(zhí)法力度，但各地違法用地仍然屢禁不止。如何創(chuàng)新國土資源科學(xué)執(zhí)法、高效執(zhí)法模式，切實(shí)將違法用地遏制在萌芽狀態(tài)，是國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作要解決的一個(gè)重要課題。自2010年度起，衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作從土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查拓展到土地和礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查[1]。礦地一體執(zhí)法監(jiān)察工作的開展，需要礦地信息化建設(shè)的科技支撐。近年來，徐州市完成了江蘇省首個(gè)數(shù)字城市地理空間框架，并進(jìn)一步啟動了智慧城市時(shí)空信息云平臺建設(shè)；建立了覆蓋全市的國土資源網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及覆蓋全域的徐州市連續(xù)運(yùn)行參考站系統(tǒng)(XZCORS)；在全國率先開展了“礦地一張圖”工程建設(shè)，建立了全市統(tǒng)一的政務(wù)系統(tǒng)及國土資源全過程管理系統(tǒng)。與國內(nèi)部分市級國土資源主管部門建設(shè)的 “國土資源一張圖”和“礦政一張圖”相比[2]，徐州市建立的礦籍地籍一體化管理平臺在分析礦山開采對土地利用的影響、土地違法壓覆礦山造成礦產(chǎn)資源損失等礦地聯(lián)合執(zhí)法問題時(shí)具有更強(qiáng)的優(yōu)勢。本文擬基于上述測繪地理信息建設(shè)成果，構(gòu)建基于“天地圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察調(diào)度指揮平臺和基于“礦地一張圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)，探索“天上看、地上查、地下控、網(wǎng)上管”的礦地一體國土資源動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察模式，為實(shí)現(xiàn)礦地聯(lián)合執(zhí)法提供技術(shù)支撐。

1 “礦地一體”國土資源動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)框架

江蘇省徐州市國土資源局基礎(chǔ)測繪中心工作?！暗V地一體”國土資源動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察模式是以國土所為基礎(chǔ)，采用3S技術(shù)、執(zhí)法監(jiān)察車載系統(tǒng)、視頻技術(shù)、無線射頻技術(shù)等，建設(shè)國土資源執(zhí)法監(jiān)察信息化平臺，通過“天上看、地上查、地下控、網(wǎng)上管”的立體結(jié)合，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源和土地資源違法違規(guī)案件的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)報(bào)告、及時(shí)制止、及時(shí)處理。系統(tǒng)建設(shè)框架如圖1所示。

圖1 “礦地一體”國土資源動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)框架

圖1中，“天上看”是利用數(shù)字徐州地理信息公共服務(wù)平臺中的影像地理信息數(shù)據(jù)比對系統(tǒng)，在全市遙感影像庫基礎(chǔ)上，通過影像比對分析，可直觀反映新增建設(shè)用地區(qū)域、違法用地情況，與日常執(zhí)法動態(tài)巡查相結(jié)合，可最大限度地做到早發(fā)現(xiàn)、早制止；“地上查”是利用國土資源執(zhí)法監(jiān)察車載系統(tǒng)、XZCORS支持下高精度手持GPS設(shè)備等技術(shù)手段，通過與GIS技術(shù)的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)場的準(zhǔn)確定位(位置中誤差≤5cm)、建設(shè)用地信息現(xiàn)場獲取、執(zhí)法信息實(shí)時(shí)快速采集；“地下控”是通過構(gòu)建以無線射頻技術(shù)等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為主的礦產(chǎn)資源監(jiān)管體系，建立礦產(chǎn)資源開發(fā)遠(yuǎn)程監(jiān)管系統(tǒng)，對違法開采、越層越界開采等問題進(jìn)行監(jiān)控，同時(shí)，分析礦山開采對土地利用的影響、土地違法壓覆礦山造成礦產(chǎn)資源損失等，改進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)管方式，促進(jìn)監(jiān)管的常態(tài)化、制度化；“網(wǎng)上管”是通過構(gòu)建基于“天地圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察調(diào)度指揮平臺和基于“礦地一張圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)，形成“內(nèi)外一體、上下聯(lián)動、遠(yuǎn)程指揮、在線執(zhí)法”的信息化體系，實(shí)現(xiàn)國土資源違法行為的“網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上指揮、網(wǎng)上查處”。

2 基于“天地圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察調(diào)度指揮平臺建設(shè)

2.1 “天地圖·徐州”概況

“天地圖·徐州”是“數(shù)字徐州”地理信息公共服務(wù)平臺的公眾版，同時(shí)也是國家地理信息公共服務(wù)平臺公眾版——“天地圖”的徐州市市級節(jié)點(diǎn)。“天地圖·徐州”以徐州基礎(chǔ)地理空間信息資源為基礎(chǔ)，按照“天地圖”建設(shè)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，將市級基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)進(jìn)行內(nèi)容提取、分層細(xì)化、模型對象化重構(gòu)、統(tǒng)計(jì)分析、符號化表現(xiàn)等處理改造，完成市域范圍18～20級在線數(shù)據(jù)集的生產(chǎn)、發(fā)布與更新，在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)地理信息資源的整合與共享，并提供網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)。

“天地圖·徐州”市級節(jié)點(diǎn)在線服務(wù)數(shù)據(jù)集的數(shù)據(jù)源主要是1∶500～1∶2000基礎(chǔ)測繪成果，包括數(shù)字線劃圖數(shù)據(jù)(DLG)、數(shù)字正射影像數(shù)據(jù)(DOM)、數(shù)字高程模型數(shù)據(jù)(DEM)和數(shù)字柵格地圖數(shù)據(jù)(DRG)?！疤斓貓D·徐州”市級節(jié)點(diǎn)以基于OGC規(guī)范的Web Service服務(wù)對外提供數(shù)據(jù)目錄服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)地圖服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)要素服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋服務(wù)、地名地址服務(wù)、專題圖服務(wù)、地址匹配服務(wù)、空間分析服務(wù)和地理信息交換服務(wù)。國土資源執(zhí)法監(jiān)察調(diào)度指揮平臺作為支持OGC規(guī)范的GIS應(yīng)用系統(tǒng)，通過“天地圖·徐州”市級節(jié)點(diǎn)提供的服務(wù)地址，直接將該服務(wù)提供的數(shù)據(jù)和功能集成到自身的GIS應(yīng)用平臺中，作為執(zhí)法監(jiān)察工作的地理空間參考框架。

2.2 基于“天地圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察調(diào)度指揮平臺

國土資源執(zhí)法監(jiān)察調(diào)度指揮平臺通過調(diào)用“天地圖·徐州”發(fā)布的OGC服務(wù)，可以在電子地圖上對12336舉報(bào)信息實(shí)時(shí)定位，對違法用地動態(tài)監(jiān)察、礦產(chǎn)資源動態(tài)監(jiān)察反饋的信息進(jìn)行及時(shí)調(diào)度。

2.2.1 違法用地動態(tài)監(jiān)察

國土資源動態(tài)巡查系統(tǒng)基于越野車、轎車等車型，集成高速視頻攝像機(jī)、話務(wù)臺、3G無線視頻服務(wù)器以及高精度GPS導(dǎo)航定位等主要硬件設(shè)備，實(shí)現(xiàn)野外巡查核查人員的遠(yuǎn)程會商和調(diào)度指揮。對于明確核查位置的實(shí)地核查工作(衛(wèi)片執(zhí)法檢查、建設(shè)用地批后監(jiān)管、信訪舉報(bào)、12336電話舉報(bào)、媒體曝光等)，可通過導(dǎo)航功能快速到達(dá)目的地，利用高精度手持GPS設(shè)備等，進(jìn)行拐點(diǎn)坐標(biāo)采集，將采集數(shù)據(jù)與土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、建設(shè)用地報(bào)批數(shù)據(jù)等進(jìn)行比對分析，現(xiàn)場快速判斷用地性質(zhì)。對于合法地塊，可將現(xiàn)場核查情況和地塊坐標(biāo)直接用于土地變更調(diào)查業(yè)務(wù)；違法的迅速上報(bào)批準(zhǔn)立案，依法進(jìn)行查處。對于動態(tài)巡查業(yè)務(wù)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)可疑違法項(xiàng)目時(shí)，進(jìn)行拐點(diǎn)坐標(biāo)采集、疊加比對分析、填寫巡查日志等相關(guān)工作。同時(shí)，實(shí)地采集系統(tǒng)與局內(nèi)指揮中心協(xié)同配合，可將采集的圖形、屬性、照片等用地信息實(shí)時(shí)上報(bào)，提高執(zhí)法監(jiān)管效率。

2.2.2 礦產(chǎn)資源動態(tài)監(jiān)察

露采礦山通過布設(shè)在礦山的視頻設(shè)備及安裝在開采設(shè)備上的監(jiān)測裝置，結(jié)合礦業(yè)權(quán)邊界，對越界開采行為及時(shí)報(bào)警。具體的，在礦山工程車輛上安裝GPS定位裝置，進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握礦山企業(yè)采掘活動信息，判定是否越界開采；安裝視頻攝像頭，實(shí)時(shí)、遠(yuǎn)程監(jiān)管礦山生產(chǎn)情況，可第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)越界開采等違法行為，及時(shí)制止查處，緩解日常監(jiān)管壓力，降低執(zhí)法取證難度。

井工開采礦山則通過構(gòu)建以無線射頻技術(shù)等物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為主的礦產(chǎn)資源監(jiān)管體系，對違法開采、越層越界開采等問題進(jìn)行監(jiān)控，通過與礦山指揮調(diào)度系統(tǒng)對接，及時(shí)掌握礦山人員活動情況及開采情況。在地下礦山井下工作面、主要巷道、邊界等處，安裝攝像頭，通過礦山光纜寬帶與監(jiān)控中心聯(lián)網(wǎng)，實(shí)時(shí)監(jiān)控井下生產(chǎn)情況；在礦端部署人員、設(shè)備定位信息轉(zhuǎn)發(fā)裝置，采集人員定位信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)越界開采、私采濫挖等違法行為。

礦產(chǎn)資源動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)工作原理如圖2所示。

圖2 礦產(chǎn)資源動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)原理示意圖

3 基于“礦地一張圖”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)

3.1 “礦地一張圖”數(shù)據(jù)庫建設(shè)

徐州市礦山空間數(shù)據(jù)來源主要包括地下開采礦山資源開發(fā)利用現(xiàn)狀總圖、礦山采掘工程圖、開采設(shè)計(jì)圖、儲量損失量計(jì)算圖、井上下對照圖等，屬性數(shù)據(jù)主要包括地下開采礦山總體情況登記表、礦山企業(yè)采礦權(quán)登記簿、礦山基本情況登記表、礦山儲量損失量計(jì)算臺帳(儲量動態(tài)表、儲量損失量表及基礎(chǔ)表)、礦山土地塌陷與環(huán)境破壞情況統(tǒng)計(jì)表等。根據(jù)上述數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)格式，按“行政區(qū)—礦山—要素層”的分類原則[3]，將要素分類為資源貯存層、地質(zhì)條件層、開采現(xiàn)狀層、開發(fā)規(guī)劃層等，然后根據(jù)需要再劃分子圖層。各層包含的具體信息為：開發(fā)規(guī)劃層(采空區(qū)、計(jì)劃開采區(qū)域、保護(hù)煤柱、符號與注記等)，開采現(xiàn)狀層(采掘面、所在礦層、煤巷、巖巷、礦柱寬度與回收計(jì)劃、擬注銷儲量塊段、符號與注記等)，資源貯存與儲量層(儲量塊段、儲量、基礎(chǔ)儲量、保有量、損失量、鉆孔，以及要素符號和注記等)，地質(zhì)條件層(煤層、巖層、斷層、陷落柱、井田邊界、符號與注記等)。在“礦地一張圖”數(shù)據(jù)建庫過程中，制定了統(tǒng)一的技術(shù)框架(圖3)，數(shù)據(jù)建庫過程中的數(shù)據(jù)處理主要包括數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)清理、數(shù)據(jù)整合三種方式。

圖3 “礦地一張圖”數(shù)據(jù)建庫總體技術(shù)框架

同時(shí)，以“礦地一張圖”信息分類編碼及數(shù)據(jù)表設(shè)計(jì)規(guī)范為指導(dǎo)，徐州市在已建成城鄉(xiāng)一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(含土地利用數(shù)據(jù)、土地權(quán)屬數(shù)據(jù)、基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)及遙感、航測影像數(shù)據(jù)庫)的基礎(chǔ)上，開展了土地利用規(guī)劃修編成果數(shù)據(jù)庫、基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫、基準(zhǔn)地價(jià)數(shù)據(jù)庫、開發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(2001～2011年度檔案數(shù)據(jù))、建設(shè)用地報(bào)批數(shù)據(jù)庫(2002～2011年度數(shù)據(jù)，596卷檔案)、土地征收數(shù)據(jù)庫(2003～2011年度數(shù)據(jù)，1203卷檔案)、土地儲備管理數(shù)據(jù)庫(2001～2011年度數(shù)據(jù)，197卷檔案)、土地市場交易數(shù)據(jù)庫(2005～2011年度數(shù)據(jù)，540卷檔案)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)庫(2003～2011年度數(shù)據(jù)，1824卷檔案)和土地執(zhí)法監(jiān)察數(shù)據(jù)庫(2005～2011年度數(shù)據(jù)，229卷檔案)等的建設(shè)工作，涉及土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及“批、供、用、補(bǔ)、查”等環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建了“礦地一張圖”，為國土資源執(zhí)法監(jiān)察信息化提供了現(xiàn)勢性較好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?！暗V地一張圖”數(shù)據(jù)分類及關(guān)系如圖4所示。

3.2 國土資源執(zhí)法監(jiān)察業(yè)務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)

以“礦地一張圖”為基礎(chǔ)，以國土資源專網(wǎng)為依托，應(yīng)用GIS技術(shù)，基于基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、礦政、地政相關(guān)數(shù)據(jù)，建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建全市統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管系統(tǒng)，對經(jīng)外業(yè)巡查和指揮調(diào)度中心聯(lián)合確認(rèn)的違法案件，轉(zhuǎn)入內(nèi)網(wǎng)國土資源綜合監(jiān)管平臺進(jìn)行立案查處。

國土資源執(zhí)法監(jiān)察綜合監(jiān)管系統(tǒng)涵蓋衛(wèi)片執(zhí)法、信訪舉報(bào)、立案查處、統(tǒng)計(jì)匯總等執(zhí)法監(jiān)察核心業(yè)務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)對國土資源各類違法違規(guī)線索的發(fā)現(xiàn)、核實(shí)和查處的全過程管理，將繁瑣復(fù)雜的執(zhí)法監(jiān)察工作變得簡單、快速、高效、準(zhǔn)確。系統(tǒng)通過年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查、信訪舉報(bào)、日常巡查、批后監(jiān)管等各種途徑，進(jìn)行違法違規(guī)線索的收集，經(jīng)內(nèi)、外業(yè)核實(shí)后，符合立案查處條件的，直接啟動立案查處程序。系統(tǒng)基于工作流引擎和智能表單技術(shù)，將案件的受理、立案呈批、調(diào)查取證、處理意見、移送、聽證、處罰決定、執(zhí)行、結(jié)案備案、歸檔等環(huán)節(jié)流程化。如立案呈批環(huán)節(jié)，可填寫立案呈批表；處罰決定和執(zhí)行環(huán)節(jié)，可自動生成固定格式的法律文書。整個(gè)案件查處完成后，可進(jìn)行結(jié)案備案和歸檔。同時(shí)，系統(tǒng)采用報(bào)表、圖表等多種形式對執(zhí)法監(jiān)察相關(guān)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，以減輕業(yè)務(wù)人員工作量，為領(lǐng)導(dǎo)和決策人員的全面把握和決策提供技術(shù)支撐。

圖4 “礦地一張圖”數(shù)據(jù)分類及關(guān)系

4 結(jié)束語

綜上所述，徐州市國土資源局遵循“科學(xué)、高效、規(guī)范、適用”的原則，利用已有測繪地理信息成果，在“天地圖”和“礦地一張圖”的基礎(chǔ)上，建成了“內(nèi)外一體、上下聯(lián)動、遠(yuǎn)程指揮、在線執(zhí)法”的信息化體系，實(shí)現(xiàn)了國土資源違法行為的“網(wǎng)上監(jiān)管、網(wǎng)上指揮、網(wǎng)上查處”，形成了“早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早制止、早解決”工作方式，通過礦地聯(lián)合執(zhí)法，有效預(yù)防和制止了各類違法違規(guī)用地現(xiàn)象的發(fā)生，在保護(hù)耕地、保障糧食安全的同時(shí)，減少了因違法違規(guī)建設(shè)拆除帶來的社會浪費(fèi)，提升了國土資源管理與服務(wù)水平?！暗V地一體”國土資源動態(tài)執(zhí)法監(jiān)察模式是國土資源信息化成果在執(zhí)法監(jiān)察工作中的應(yīng)用和探索，隨著國土資源部國土資源執(zhí)法監(jiān)察信息化示范基地(徐州市)建設(shè)的深入推進(jìn)，執(zhí)法監(jiān)察信息化工作將會進(jìn)一步的規(guī)范和完善。

[1] 劉振國.衛(wèi)片執(zhí)法檢查方式的一場改革創(chuàng)新[J].國土資源通訊，2011(9)：30-33.

[2] 宋瑩.礦區(qū)礦地一體化審批與監(jiān)管模式及其信息系統(tǒng)[D].北京：中國礦業(yè)大學(xué)(北京)，2011.

[3] 喻存國，李鋼，尹鵬程.徐州市礦地一體化管理信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐[J].中國礦業(yè)，2011，20(5)：87-89.