趙 珍

（新疆財(cái)政科學(xué)研究所，烏魯木齊 830002）

一、文獻(xiàn)綜述

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨于1960年首先系統(tǒng)闡述了人力資本的概念和性質(zhì)，在《教育的經(jīng)濟(jì)價(jià)值》等論著中指出，人們?yōu)榻邮芙逃冻龅闹苯淤M(fèi)用，為獲得教育而放棄的收入，都屬于人力資本。他用收益法測(cè)算出了教育投資對(duì)美國(guó)1929年—1957年間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)比例高達(dá)33%，教育投資增長(zhǎng)的收益在勞動(dòng)收入增長(zhǎng)中所占的比重是70%。這一實(shí)證研究揭示了教育投資對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要的作用。因此，教育投入是人力資本投資中最主要、最核心的部分，

目前，我國(guó)教育投資主體為各級(jí)政府、社會(huì)機(jī)構(gòu)、家庭和個(gè)人等，這里我們僅探討政府對(duì)教育投入的財(cái)政性教育投資。一般地，我們認(rèn)為教育投資主要包括初等教育、中等教育和高等教育。國(guó)內(nèi)外的相關(guān)研究中，許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該重視基礎(chǔ)教育投資。儲(chǔ)中志（2005）認(rèn)為，中國(guó)的初級(jí)人力資本投入對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有十分顯著的作用，中等教育層次的人力資本投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”作用較為明顯，高等教育層次上的人力資本投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用不是十分顯著。包迪鴻、盛樂(lè)（2005）計(jì)算出基礎(chǔ)教育和中等學(xué)歷教育投資增長(zhǎng)對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)分別為41.8%和26.4%。據(jù)世界銀行高級(jí)教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家普薩卡波羅斯（1993）對(duì)61個(gè)國(guó)家教育投資收益率的研究結(jié)果表明，教育投資收益率隨教育層次的提高而下降。其中初等教育的社會(huì)收益率為18.4%，高于中等教育的13.1%和高等教育的10.9%?？梢?jiàn)，初等教育作為基礎(chǔ)教育是教育投資的重中之重。

學(xué)前教育作為啟蒙教育，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，由于其教育投資效益的隱蔽性和延滯性較之以后的任何一個(gè)階段都強(qiáng)，所以往往被忽視。家長(zhǎng)對(duì)幼兒教育的投資，要等孩子完成初等教育、中等教育和高等教育長(zhǎng)大成人后才有明顯的回報(bào)?，F(xiàn)實(shí)中，人們會(huì)把某人取得的個(gè)人成就歸功于其近期的教育培訓(xùn)，如畢業(yè)于某個(gè)名牌大學(xué)等等，而不會(huì)聯(lián)系到他良好的學(xué)前教育對(duì)其今天成就的影響。由于幼兒教育所帶來(lái)的效益既無(wú)法直接衡量又來(lái)得過(guò)于遲緩，這就限制了人們對(duì)于幼兒教育的投入，特別是當(dāng)家庭和政府投入相對(duì)有限的條件下，人們必然會(huì)選擇放棄或忽視幼兒教育。2000年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主詹姆斯·赫克曼（Heckman，J），通過(guò)分析對(duì)親子中心和幼兒園等跟蹤研究，對(duì)學(xué)前教育做了專門(mén)、深入的論述，他指出，在其他條件相同的情況下，對(duì)一個(gè)人幼兒時(shí)期投入1美元所產(chǎn)生的回報(bào)將比幼兒期之后投入同樣金額所產(chǎn)生的回報(bào)大得多。也就是說(shuō)，與其他教育階段相比，學(xué)前教育投入有著更高的回報(bào)率，并且能夠放大其他階段教育投入的收益。實(shí)際上，幼兒期是人的社會(huì)行為、情緒情感、性格和認(rèn)知等方面發(fā)展的關(guān)鍵階段，如果在這一時(shí)期兒童沒(méi)有得到科學(xué)的、適宜的、良好的教育，以后再來(lái)彌補(bǔ)或矯正，家庭和社會(huì)都將付出極大的代價(jià)。我們從投入產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，投入的目的在于追求利益的最大化，因此更為理性的投入模式應(yīng)當(dāng)是：回報(bào)越高的領(lǐng)域，投入就應(yīng)該越大，學(xué)前教育應(yīng)該是最值得投入的教育領(lǐng)域。如果父母家庭無(wú)法為幼兒教育提供必要的條件，政府則應(yīng)該及時(shí)介入，只有這樣才能降低對(duì)下一階段教育投入回報(bào)率的消極影響，從而獲得人力資本投入的最大效益。

二、新疆學(xué)前雙語(yǔ)教育財(cái)政投入的必要性

（一）基于經(jīng)濟(jì)理論方面

公共產(chǎn)品有兩個(gè)缺一不可的特征：一是公共產(chǎn)品消費(fèi)的“非競(jìng)爭(zhēng)性”。二是公共產(chǎn)品收益的“非排他性”。在現(xiàn)實(shí)生活中，兼具兩個(gè)特征的純公共產(chǎn)品并不普遍存在。教育就是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有明顯的外部性，需要政府介入。一方面，教育具有私人產(chǎn)品的屬性，可以由私人部門(mén)提供，個(gè)人通過(guò)市場(chǎng)來(lái)獲取教育收益；另一方面，教育也具有公共產(chǎn)品的屬性，外部性特征很強(qiáng)，在受教育者獲益的同時(shí)，有相當(dāng)大的一部分教育利益外溢給社會(huì)。因此如果完全由市場(chǎng)提供，教育投資主體由于不可能獲得教育的外溢收益，他們所提供的教育數(shù)量必然低于社會(huì)期望水平。因而必須有政府的介入，將市場(chǎng)收費(fèi)與政府撥款結(jié)合起來(lái)。當(dāng)然不同級(jí)教育的外部性程度是不一樣的。如果把幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)4級(jí)教育按公共性劃分，幼兒教育應(yīng)是各級(jí)教育中公共性最強(qiáng)、社會(huì)受益面最廣的一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品。有關(guān)教育研究也顯示：教育階段越低，教育的社會(huì)貢獻(xiàn)率就越高，社會(huì)和國(guó)家從中獲益就越多。幼兒教育不僅對(duì)幼兒個(gè)體促進(jìn)兒童早年大腦和社會(huì)性的發(fā)展等方面的重要意義，對(duì)幼兒家庭和社會(huì)在降低直接的、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)成本，結(jié)束貧窮的代際循環(huán)等方面更具有深遠(yuǎn)意義。發(fā)育成熟的幼兒教育市場(chǎng)，應(yīng)該沒(méi)有政府過(guò)多的干預(yù)，但現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)總是存在幼兒教育價(jià)格與質(zhì)量相背離等諸多不足，一方面有人無(wú)法滿足消費(fèi)需求，另一方面有人無(wú)力承擔(dān)消費(fèi)需求。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的先天不足，學(xué)前教育作為基礎(chǔ)教育階段的基礎(chǔ)，政府必須成為教育投資的主體，發(fā)揮平抑幼兒教育市場(chǎng)價(jià)格、提高幼兒教育質(zhì)量、改善幼兒教師待遇、促進(jìn)幼兒教育公平等多重作用。

（二）基于社會(huì)現(xiàn)實(shí)方面

新疆作為一個(gè)多民族、多語(yǔ)種、多文化的地區(qū)，現(xiàn)有人口中約有60%的少數(shù)民族，自古以來(lái)就是東西方語(yǔ)言與文化的交匯之地，匯集了世界六大語(yǔ)系中的三大語(yǔ)系，現(xiàn)有維吾爾族、漢族、哈薩克族、回族、柯?tīng)柨俗巫宓?3個(gè)世居民族，除漢族、回族和滿族通用漢語(yǔ)漢文外，其他民族不但有本民族的語(yǔ)言，還有本民族的文字。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，長(zhǎng)期雜居共處的各民族間交流日益頻繁，相互學(xué)習(xí)生產(chǎn)和生活技能，形成各種復(fù)雜的雙語(yǔ)多言現(xiàn)象，發(fā)展到一定階段必然會(huì)形成對(duì)雙語(yǔ)教育的需要。新疆實(shí)施的雙語(yǔ)教育主要指采用少數(shù)民族母語(yǔ)和漢語(yǔ)兩種語(yǔ)言進(jìn)行的教育，即民漢雙語(yǔ)教育。教育不僅對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到一定的推動(dòng)作用，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響也是顯而易見(jiàn)的。對(duì)于受教育者而言，教育具有重要的認(rèn)知功能，特別是國(guó)家認(rèn)同感對(duì)于邊疆穩(wěn)定具有重要戰(zhàn)略意義。目前，在新疆一些落后少數(shù)民族居住地區(qū)存在著宗教與學(xué)校教育爭(zhēng)奪下一代的問(wèn)題。一些非法宗教勢(shì)力、民族分裂分子積極干預(yù)、滲透新疆的教育活動(dòng)，通過(guò)對(duì)一些未成年人宣傳和灌輸民族分裂和極端宗教意識(shí)，加大對(duì)未成年人的思想意識(shí)滲透。這些破壞活動(dòng)嚴(yán)重影響了新疆的社會(huì)穩(wěn)定，甚至嚴(yán)重威脅到國(guó)家的統(tǒng)一安定。根據(jù)財(cái)力與事權(quán)相匹配原則，少數(shù)民族雙語(yǔ)教育不僅僅是地方公共服務(wù)事項(xiàng)更是事關(guān)國(guó)家整體利益的事項(xiàng)，國(guó)家和地方政府都應(yīng)該高度重視，時(shí)刻不能放松。

新疆的學(xué)前雙語(yǔ)教育主要針對(duì)的是少數(shù)民族學(xué)前兒童，通過(guò)幼兒園的教育教學(xué)活動(dòng)，幫助少數(shù)民族學(xué)前兒童掌握民漢兩種語(yǔ)言，并為小學(xué)雙語(yǔ)教學(xué)奠定良好的語(yǔ)言基礎(chǔ)?；谏厦娴姆治觯瑹o(wú)論是從教育本身的經(jīng)濟(jì)屬性還是從現(xiàn)實(shí)必要性方面，政府都應(yīng)該成為新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育投入的主體，特別是中央政府。

三、目前新疆學(xué)前雙語(yǔ)教育的發(fā)展情況

少數(shù)民族的雙語(yǔ)教育作為新疆教育工作的重中之重，它的推動(dòng)和支持始終離不開(kāi)政府的主導(dǎo)。自1984年新疆提出：“在少數(shù)民族學(xué)生中加強(qiáng)漢語(yǔ)教學(xué)，實(shí)現(xiàn)‘民漢兼通’，對(duì)發(fā)展我區(qū)民族教育，提高少數(shù)民族群眾的科學(xué)文化水平，促進(jìn)我區(qū)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，鞏固和發(fā)展各民族大團(tuán)結(jié)，有著重要的意義?！敝螅陆虻刂埔?，開(kāi)創(chuàng)了“實(shí)驗(yàn)班”、“內(nèi)高班”、“內(nèi)初班”、“內(nèi)職班”和學(xué)前雙語(yǔ)教育等多種適合新疆區(qū)情的雙語(yǔ)教學(xué)模式，不斷提高少數(shù)民族教育教學(xué)質(zhì)量。

（一）學(xué)前雙語(yǔ)教育的政策及規(guī)劃相對(duì)完備

在政策制定方面，近年來(lái)，新疆推行雙語(yǔ)教育的重心不斷下移，范圍不斷擴(kuò)大，逐步由大學(xué)教育延伸到幼兒教育、從城鎮(zhèn)學(xué)校延伸到農(nóng)村學(xué)校、從民眾被動(dòng)變主動(dòng)需求的發(fā)展趨勢(shì)。為適應(yīng)這一社會(huì)發(fā)展需求，2001年新疆下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)我區(qū)幼兒教育工作的若干意見(jiàn)》，由此，政府開(kāi)始重視新疆學(xué)前階段雙語(yǔ)教育；2005年新疆下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育的意見(jiàn)》，這是政府首次提出少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育的綱領(lǐng)性文件，明確了學(xué)前雙語(yǔ)教育要以農(nóng)村為重點(diǎn)，并通過(guò)財(cái)政對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)基建、幼兒伙食、幼兒教材、聘用教師工資等補(bǔ)助，重點(diǎn)扶持七地州開(kāi)展農(nóng)村學(xué)前雙語(yǔ)教育的相關(guān)政策。為了具體明確七地州開(kāi)展農(nóng)村學(xué)前雙語(yǔ)教育工作和經(jīng)費(fèi)使用情況，教育和財(cái)政部門(mén)還專門(mén)編制了2006年—2010年自治區(qū)經(jīng)費(fèi)使用方案。2006年9月，新疆開(kāi)始在阿克蘇地區(qū)等七個(gè)地州全面實(shí)施少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育。

在教育規(guī)劃方面，目前，新疆針對(duì)少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育的規(guī)劃先后共有兩個(gè)，全面保障了少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育工作的開(kāi)展。2008年初，制定了《新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育五年發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃是教育部門(mén)針對(duì)學(xué)前雙語(yǔ)教育的發(fā)展規(guī)劃，確定了2008年—2012年新疆學(xué)前雙語(yǔ)教育的目標(biāo)、任務(wù)和政策措施。計(jì)劃到2012年，新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育普及率將達(dá)到85%以上，少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)在園幼兒增加到43.82萬(wàn)人，學(xué)前雙語(yǔ)教師增加到1.46萬(wàn)人。2011年，制定了《新疆維吾爾自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語(yǔ)教育發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》，該規(guī)劃是新疆政府針對(duì)全區(qū)雙語(yǔ)教育工作的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)、主要措施和保障機(jī)制的全面發(fā)展規(guī)劃。

（二）中央和地方財(cái)政大力支持雙語(yǔ)幼兒園建設(shè)及配套投入

在雙語(yǔ)幼兒園建設(shè)方面，2009年，新疆對(duì)原5年發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，將雙語(yǔ)幼兒園5年的基建規(guī)劃調(diào)整到4年內(nèi)完成。按照《自治區(qū)少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育發(fā)展保障規(guī)劃》，計(jì)劃2008年—2012年，國(guó)家和新疆將投入近51億元，用于新疆七地州九縣市學(xué)前雙語(yǔ)教育發(fā)展。目前，新疆基本普及學(xué)前兩年雙語(yǔ)教育的規(guī)劃目標(biāo)已順利實(shí)現(xiàn)，全面建成2237所國(guó)家項(xiàng)目學(xué)前雙語(yǔ)幼兒園，從根本上改善新疆較貧困地區(qū)的學(xué)前雙語(yǔ)教育的辦學(xué)條件。新疆還啟動(dòng)實(shí)施了“農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)工程建設(shè)計(jì)劃”，充分利用邊遠(yuǎn)城鎮(zhèn)、農(nóng)牧區(qū)中小學(xué)布局調(diào)整后閑置的安全校舍，依托鄉(xiāng)、村小學(xué)舉辦雙語(yǔ)教育的幼兒園或?qū)W前班，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園、農(nóng)村村級(jí)幼兒園、民辦幼兒園發(fā)展，通過(guò)多方籌措資金，為學(xué)前雙語(yǔ)幼兒園配備電視機(jī)、DVD及娛樂(lè)器械等。2012年開(kāi)始加大了對(duì)烏魯木齊和昌吉地區(qū)雙語(yǔ)幼兒園建設(shè)力度，進(jìn)一步擴(kuò)大學(xué)前雙語(yǔ)教育保障范圍。

在幼兒園教學(xué)方面，2009年9月，新疆教育部門(mén)依據(jù)國(guó)家《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》，制定《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村雙語(yǔ)幼兒園（學(xué)前班）教育指導(dǎo)綱要》和《新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村雙語(yǔ)幼兒園（學(xué)前班）課程設(shè)置方案》，正確指導(dǎo)農(nóng)村少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育教學(xué)工作。按照教育指導(dǎo)綱要的要求，組織專家編印具有新疆民族特色、地域特色的學(xué)前雙語(yǔ)教材，由新疆人民教育出版社出版免費(fèi)發(fā)放學(xué)前雙語(yǔ)教學(xué)用書(shū)，包括幼兒用書(shū)、教師指導(dǎo)用書(shū)（含錄音磁帶）、教學(xué)掛圖、故事圖片和教學(xué)卡片等。同時(shí)大力改善雙語(yǔ)幼兒園辦學(xué)條件，為雙語(yǔ)幼兒園配備課桌椅、教具和戶外大型玩具等。

（三）不斷擴(kuò)充配備學(xué)前雙語(yǔ)教育的師資

少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育僅僅依靠完善的硬件設(shè)施是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，我們必須通過(guò)提高雙語(yǔ)幼兒園的園長(zhǎng)和教師素質(zhì)才能真正確保新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育的發(fā)展。自2006年開(kāi)始，通過(guò)對(duì)新疆一些高等院校和中師學(xué)?；謴?fù)中等師范類專業(yè)招生，提前做好儲(chǔ)備大量學(xué)前雙語(yǔ)教師準(zhǔn)備，奠定學(xué)前“教育”規(guī)劃的前期師資力量；從2008年開(kāi)始，連續(xù)4年安排專項(xiàng)資金組織學(xué)前雙語(yǔ)教師中短期培訓(xùn)，免費(fèi)定向培訓(xùn)8153名學(xué)前雙語(yǔ)教師；2009年采用“集中+遠(yuǎn)程直播”的方式對(duì)新建雙語(yǔ)幼兒園園長(zhǎng)進(jìn)行免費(fèi)集中培訓(xùn)；同年，新疆按每150名幼兒配置7名教師的標(biāo)準(zhǔn)，下達(dá)學(xué)前雙語(yǔ)教師專項(xiàng)事業(yè)編制計(jì)劃，將學(xué)前雙語(yǔ)教師全部納入財(cái)政供給。2011年6月，新疆為新建的雙語(yǔ)幼兒園共招聘了5500多名幼兒教師；同年10月又啟動(dòng)了“臨時(shí)聘用學(xué)前‘雙語(yǔ)’教師培訓(xùn)”項(xiàng)目，決定到2015年分五期培訓(xùn)4477名未通過(guò)自治區(qū)入編考試的臨時(shí)聘用學(xué)前雙語(yǔ)教師，培訓(xùn)期為一年。教師的配備和培訓(xùn)是學(xué)前雙語(yǔ)教育工作的重要內(nèi)容。截止目前，新疆共計(jì)招聘雙語(yǔ)特崗教師、農(nóng)村雙語(yǔ)幼兒園教師1.68萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了基本普及學(xué)前兩年雙語(yǔ)教育的規(guī)劃目標(biāo)。

（四）建立學(xué)前雙語(yǔ)教育經(jīng)費(fèi)管理制度

為了配合落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育的意見(jiàn)》精神，2006年新疆教育和財(cái)政部門(mén)制定了《2006年—2010年自治區(qū)扶持七地州開(kāi)展農(nóng)村學(xué)前雙語(yǔ)教學(xué)工作和經(jīng)費(fèi)使用方案》，計(jì)劃通過(guò)5年時(shí)間，使七地州56個(gè)縣市農(nóng)村少數(shù)民族幼兒基本都能接受學(xué)前兩年雙語(yǔ)教育，重點(diǎn)扶持的地區(qū)主要是喀什地區(qū)、和田地區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃?、阿克蘇地區(qū)、伊犁哈薩克自治州、阿勒泰地區(qū)和塔城地區(qū)七地州所屬縣市以及吐魯番市、托克遜縣、伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣、木壘哈薩克自治縣、溫泉縣、若羌縣、和靜縣和尉犁縣九縣市。針對(duì)這些地區(qū)財(cái)政困難的情況，2010年新疆財(cái)政廳制定《新疆學(xué)前雙語(yǔ)教育發(fā)展保障經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，明確了學(xué)前雙語(yǔ)教育保障經(jīng)費(fèi)的享受對(duì)象、使用范圍以及使用原則，其中包括公用經(jīng)費(fèi)，幼兒伙食補(bǔ)助、幼兒免費(fèi)讀本經(jīng)費(fèi)、教學(xué)資源庫(kù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)、幼兒園教學(xué)、生活輔助及活動(dòng)設(shè)施經(jīng)費(fèi)、幼兒園聘用教師生活補(bǔ)助等，公用經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政按每生每年300元標(biāo)準(zhǔn)全額負(fù)擔(dān)；幼兒伙食補(bǔ)助按每生每年1000元標(biāo)準(zhǔn)安排；免費(fèi)讀本經(jīng)費(fèi)按每生每年90元標(biāo)準(zhǔn)安排；幼兒園聘用教師生活補(bǔ)助按每人每月1028元，為疆內(nèi)較貧困地區(qū)開(kāi)展學(xué)前雙語(yǔ)教育提供了有效的資金保障。

新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育雖然起步較晚但已初見(jiàn)成效，并積累了一些經(jīng)驗(yàn)。這些事實(shí)證明了學(xué)前雙語(yǔ)教育作為影響全局性的基礎(chǔ)教育，它的發(fā)展和提升不可能單靠家庭個(gè)人、社會(huì)、市場(chǎng)或?qū)W前教育機(jī)構(gòu)任何主體單方面解決，而必須借助政府的主導(dǎo)和財(cái)政的支持。

四、推進(jìn)學(xué)前雙語(yǔ)教育過(guò)程中不能忽視的幾個(gè)問(wèn)題

（一）糾正雙語(yǔ)教育的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

當(dāng)前雙語(yǔ)教學(xué)政策執(zhí)行和具體實(shí)施過(guò)程中存在著不少的誤區(qū)，一些地方的教育管理部門(mén)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)禁老師在課堂上使用學(xué)生母語(yǔ)，認(rèn)為雙語(yǔ)教學(xué)就是要強(qiáng)化漢語(yǔ)，必須采用強(qiáng)制手段讓教師完全使用漢語(yǔ)授課，才能達(dá)到雙語(yǔ)教育的目標(biāo)。究其原因，主要是對(duì)雙語(yǔ)教育內(nèi)涵和政策的片面理解。如果一味偏頗地推進(jìn)少數(shù)民族雙語(yǔ)教育，弱化母語(yǔ)在雙語(yǔ)教學(xué)中的重要性，是不顧少數(shù)民族地區(qū)雙語(yǔ)教育的基礎(chǔ)和條件的極端行為，違背了雙語(yǔ)教育規(guī)律，造成教學(xué)質(zhì)量滑坡，教師、學(xué)生和家長(zhǎng)心理問(wèn)題凸顯，背離了雙語(yǔ)教育的初衷和本質(zhì)。曾經(jīng)有位維吾爾族雙語(yǔ)教師指出，“對(duì)雙語(yǔ)教育我們完全同意，我們知道不學(xué)漢語(yǔ)會(huì)害了這些孩子。但現(xiàn)在的雙語(yǔ)教育變成了完全的漢語(yǔ)教育，上課一句母語(yǔ)也不讓說(shuō)，這不是雙語(yǔ)教育，這是漢語(yǔ)教育，我們心里還有點(diǎn)不滿意。但我們知道，雙語(yǔ)教育的政策是好的，只是各地方在執(zhí)行的時(shí)候把它改變了。”可見(jiàn)，由于對(duì)雙語(yǔ)教育的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不僅導(dǎo)致教育政策的執(zhí)行有誤，挫傷了少數(shù)民族學(xué)習(xí)雙語(yǔ)的積極性，甚至還會(huì)傷害少數(shù)民族同胞的感情。實(shí)際上，雙語(yǔ)教育既肩負(fù)著提高少數(shù)民族同胞國(guó)家認(rèn)同感、增強(qiáng)中華民族凝聚力的使命，也要兼顧到傳承少數(shù)民族自身文化傳統(tǒng)的責(zé)任，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)前者的政治意義。千萬(wàn)不要做到本末倒置，脫離了當(dāng)初推進(jìn)少數(shù)民族雙語(yǔ)教育的最初目標(biāo)：在少數(shù)民族學(xué)生中加強(qiáng)漢語(yǔ)教學(xué)，實(shí)現(xiàn)“民漢兼通”，鞏固和發(fā)展各民族大團(tuán)結(jié)。

（二）教育發(fā)展規(guī)劃制定的科學(xué)性

新疆雙語(yǔ)教育政策和規(guī)劃的制定應(yīng)該依據(jù)不同發(fā)展時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景及需求以及上級(jí)部門(mén)的明確要求，具有較強(qiáng)的政策性。目前，新疆各縣市已按自治區(qū)要求啟動(dòng)了雙語(yǔ)教育發(fā)展規(guī)劃編制工作，出臺(tái)了雙語(yǔ)教育十年規(guī)劃。由于當(dāng)時(shí)規(guī)劃上報(bào)時(shí)間緊促，很多縣市都來(lái)不及系統(tǒng)全面的調(diào)研，缺乏對(duì)規(guī)劃所涉及到的數(shù)據(jù)資料的科學(xué)論證，導(dǎo)致盲目、粗略報(bào)規(guī)劃現(xiàn)象。在經(jīng)費(fèi)測(cè)算方面，缺乏科學(xué)和動(dòng)態(tài)的測(cè)算，未考慮到不同區(qū)域的建筑造價(jià)成本、建筑要求的差異性以及縣級(jí)財(cái)政收入情況，特別是忽視預(yù)期物價(jià)上漲因素，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足，配套設(shè)施質(zhì)量下降，主體完工輔助設(shè)施沒(méi)錢(qián)修建等問(wèn)題，幼兒園無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)。在人員測(cè)算方面，未考慮到城鄉(xiāng)動(dòng)態(tài)變化形成的“空心村”問(wèn)題，當(dāng)?shù)厝匀灰詰艏丝谝?guī)劃，由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，地區(qū)實(shí)際人口少于戶籍人口，同時(shí)由于選址考慮欠周全，未考慮到夏季農(nóng)牧民要轉(zhuǎn)場(chǎng)把孩子帶走、冬季由于氣候距離等問(wèn)題不方便接送等客觀現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致幼兒園招生不均衡，實(shí)際人數(shù)與規(guī)劃人數(shù)相背離，部分資源閑置利用率低。在規(guī)劃制定方面，規(guī)劃制定存在年度交叉重疊現(xiàn)象，缺乏規(guī)劃持續(xù)性。如2008年初制定的2008年—2012年新疆少數(shù)民族學(xué)前雙語(yǔ)教育五年發(fā)展規(guī)劃，到2011年又制定了2010年—2020年新疆少數(shù)民族學(xué)前和中小學(xué)雙語(yǔ)教育發(fā)展規(guī)劃。有些地區(qū)的雙語(yǔ)教育發(fā)展規(guī)劃甚至輕易變動(dòng)，教育布局經(jīng)常改變，頻繁發(fā)生學(xué)校分設(shè)或者合并的現(xiàn)象，這樣的變動(dòng)會(huì)使校舍、教學(xué)設(shè)施等固定資產(chǎn)閑置或者荒廢，造成各級(jí)財(cái)政投入的資金利用率較低。教育發(fā)展規(guī)劃前期缺乏科學(xué)論證，后期更是沒(méi)有對(duì)規(guī)劃效果的跟蹤調(diào)查和科學(xué)評(píng)價(jià)，僅靠行政管理手段實(shí)施的規(guī)劃，其工作及操作的科學(xué)性是得不到有效保障的。因此，教育規(guī)劃要具有一定的權(quán)威性和科學(xué)性，規(guī)劃的制定和實(shí)施都不要過(guò)于激進(jìn)，一旦制定并付諸實(shí)施就不要輕易改變，但對(duì)于起初盲目制定的目標(biāo)、數(shù)據(jù)測(cè)算、政策措施等方面要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況的變化進(jìn)行糾正，只有腳踏實(shí)地的完成規(guī)劃的每一階段，才能最終保質(zhì)保量實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)。

（三）學(xué)前雙語(yǔ)師資的質(zhì)與量

從當(dāng)前所了解到的情況看，雙語(yǔ)師資的問(wèn)題在今后很長(zhǎng)一段時(shí)期都將是制約新疆民族教育發(fā)展的核心問(wèn)題。近年來(lái)，通過(guò)各種途徑補(bǔ)充了大量教師，但教師數(shù)量不足的問(wèn)題依然突出。和田地區(qū)學(xué)前雙語(yǔ)班達(dá)2116個(gè)，在園幼兒61814名，學(xué)前幼兒入學(xué)率達(dá)80%以上，2012年學(xué)前雙語(yǔ)教師將達(dá)到3824人，即平均1個(gè)班不到2個(gè)教師，平均16個(gè)幼兒1個(gè)教師。目前，絕大部分雙語(yǔ)幼兒園一個(gè)班配一名教師，教師負(fù)責(zé)全班的教學(xué)和保育兩項(xiàng)工作，工作量太大，這個(gè)與國(guó)家一個(gè)幼兒班配兩個(gè)教師一個(gè)保育員標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。為此，新疆制定相關(guān)政策通過(guò)臨時(shí)外聘教師和設(shè)立保育員公益崗位來(lái)補(bǔ)充教師隊(duì)伍，但是效果不理想。外聘教師往往被安排在村級(jí)教學(xué)點(diǎn)等條件最艱苦的地方工作，但給予的工資僅有每月1000元，部分地方人社部門(mén)還拒絕它們參加保險(xiǎn)；保育員納入公益性崗位的政策落實(shí)也不到位，只有少數(shù)幼兒園設(shè)立了保育員公益性崗位。如果相關(guān)的待遇和政策問(wèn)題得不到及時(shí)解決，雙語(yǔ)教師“招不到、下不去、留不住”的現(xiàn)象將繼續(xù)存在。學(xué)前雙語(yǔ)師資力量不僅比較匱乏，教師整體素質(zhì)差異較大，新聘雙語(yǔ)教師幼兒教育專業(yè)的較少，大部分不懂業(yè)務(wù)，另一方面，還有相當(dāng)一部分是由于不能勝任中小學(xué)的教學(xué)工作才轉(zhuǎn)崗任教的，這些人員都是缺乏幼兒教育經(jīng)驗(yàn)，需要長(zhǎng)期培訓(xùn)的。但目前基層的大規(guī)模培訓(xùn)多數(shù)是低水平和低層次的培訓(xùn)，投入很大但培訓(xùn)效益不高。為此，我們首先應(yīng)該專項(xiàng)研究雙語(yǔ)教師擴(kuò)編的問(wèn)題，根據(jù)各地預(yù)期幼兒班和幼兒人數(shù)測(cè)算出相應(yīng)配套教師和保育員人數(shù)，制定相當(dāng)于或高于當(dāng)?shù)仄骄べY水平的薪酬待遇及相關(guān)福利政策，并且要高位強(qiáng)行推動(dòng)，積極吸納師范院校畢業(yè)生、民考漢高校畢業(yè)生從事雙語(yǔ)教育工作。建議教育部門(mén)可以發(fā)揮區(qū)內(nèi)外高師院校幼兒教育等相關(guān)專業(yè)學(xué)生實(shí)習(xí)作用，既能通過(guò)實(shí)習(xí)得到教學(xué)實(shí)踐鍛煉，同時(shí)也能促進(jìn)部分新聘教師（非幼兒教育專業(yè)）的業(yè)務(wù)能力，還可以派新聘教師去城鎮(zhèn)優(yōu)秀幼兒園頂崗學(xué)習(xí)，互相交流。

（四）教育保障經(jīng)費(fèi)的均衡性

當(dāng)前，《新疆學(xué)前雙語(yǔ)教育發(fā)展保障經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》明確了學(xué)前雙語(yǔ)教育保障經(jīng)費(fèi)的享受對(duì)象及使用范圍和原則，由于上級(jí)撥付的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不能覆蓋完全，某些項(xiàng)目無(wú)轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源，地方財(cái)力又無(wú)力負(fù)擔(dān)。經(jīng)費(fèi)不足主要表現(xiàn)在建設(shè)費(fèi)用、公用經(jīng)費(fèi)與維修費(fèi)用等方面。幼兒每生每年300元的公用經(jīng)費(fèi)，主要用于少數(shù)民族雙語(yǔ)幼兒園水、電、暖等維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的開(kāi)支，而冬季采暖費(fèi)占到公用經(jīng)費(fèi)的50%以上，造成幼兒園經(jīng)費(fèi)不足。相比較而言，農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制相對(duì)已經(jīng)健全和完善，各項(xiàng)教育保障經(jīng)費(fèi)覆蓋比較廣泛，很多依附于小學(xué)的幼兒園將小學(xué)經(jīng)費(fèi)用來(lái)補(bǔ)充幼兒園經(jīng)費(fèi)不足的缺口，這種“挑肥補(bǔ)瘦”的互補(bǔ)方法在一定程度上可以彌補(bǔ)農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)。除了學(xué)前教育和義務(wù)教育的不均衡之外，城鄉(xiāng)教育不均衡問(wèn)題也比較突出。隨著近年來(lái)財(cái)政大力支持，農(nóng)村學(xué)前雙語(yǔ)幼兒園的基本設(shè)施已基本到位，但普遍存在幼兒未飽和狀態(tài)，由于勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的加劇，造成城市入園幼兒數(shù)不斷增長(zhǎng)，而城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)雙語(yǔ)幼兒園教育資源不足、設(shè)施陳舊、擴(kuò)建經(jīng)費(fèi)不足。一方面是入院幼兒未飽和，而另一方面卻是不準(zhǔn)漢族幼兒免費(fèi)入院，由于學(xué)前雙語(yǔ)相關(guān)政策只針對(duì)少數(shù)民族免費(fèi)入院，不能使農(nóng)村全體適齡兒童進(jìn)入幼兒園學(xué)習(xí)。首先要確保城鄉(xiāng)雙語(yǔ)幼兒園的均衡發(fā)展，一方面要大力建設(shè)新的農(nóng)村幼兒園，全面完善農(nóng)村幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施，避免“虎頭蛇尾”工程，建議根據(jù)各地農(nóng)村幼兒園基建情況，盡快撥付一定經(jīng)費(fèi)完善剩余配套設(shè)施以便幼兒園的全面完工和正常使用。另一方面要不斷完善和更新城鎮(zhèn)幼兒園的配套設(shè)施，建議中央繼續(xù)支持城鎮(zhèn)幼兒園的維修改建。其次是完善相關(guān)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，從2013年起，中央財(cái)政將比照農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，支持新疆建立學(xué)前雙語(yǔ)教育經(jīng)費(fèi)保障長(zhǎng)效機(jī)制，保障經(jīng)費(fèi)包括公用經(jīng)費(fèi)、幼兒伙食補(bǔ)助費(fèi)、幼兒讀本費(fèi)以及幼兒園園舍維修改造經(jīng)費(fèi)，由中央和新疆分項(xiàng)目、按比例共同承擔(dān)所需經(jīng)費(fèi)，確保學(xué)前雙語(yǔ)教育經(jīng)費(fèi)充足。最后要做到教育資源的公平合理化和效用最大化，建議學(xué)前雙語(yǔ)教育對(duì)南疆三地州農(nóng)村的少數(shù)民族和漢族一律平等，全覆蓋免費(fèi)入園教育，同時(shí)根據(jù)學(xué)前雙語(yǔ)幼兒園的容納程度將部分城市貧困家庭的幼兒納入免費(fèi)教育的范圍。此外，還要積極開(kāi)展幼兒園辦學(xué)體制改革，動(dòng)員和鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦以漢語(yǔ)教育為主、民漢合園的幼兒園，力爭(zhēng)使全區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）普遍設(shè)有1所以漢語(yǔ)教育為主的民漢合園示范性幼兒園，逐步形成以公辦幼兒園為主、以民辦公助、公辦民助和民辦幼兒園為補(bǔ)充的學(xué)前教育辦學(xué)體系。

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