●王 飛 沈國舉 劉錦慧

政府采購協議供貨制度的實踐與思考

●王 飛 沈國舉 劉錦慧

協議供貨制度作為政府采購的一種管理制度，在加強標準化項目采購的管理、提高采購效率方面發(fā)揮了積極的作用。但在實際運行過程中還存在許多問題和不足，“質次價高”一直為社會所詬病。如何采取措施來規(guī)范政府采購協議供貨的管理、充分發(fā)揮協議供貨的作用就成為一個迫切需要解決的問題。本文以河南省駐馬店市政府采購協議供貨管理實踐為參考，分析了目前協議供貨采購中存在的問題及原因，介紹了駐馬店市政府采購協議供貨管理取得的成績和經驗，提出了加強政府采購協議供貨管理的思路和對策。

一、協議供貨實施中存在的問題

(一)協議供貨價格方面的問題

目前，社會上熱議政府采購“質次價高”，主要原因是大家對協議供貨制度不了解而產生誤解。政府采購對產品性能、質量、售后服務、質量保證期、付款條件的要求與個人采購的要求有很大差異的，相應前者的成本構成要大于后者。同時，政府采購有鼓勵采購節(jié)能、環(huán)保產品、扶持中小企業(yè)等方面的政策功能，實現這些政策功能，現階段有可能在采購價格上有所犧牲。但我們也必須看到，部分協議供貨項目確實存在價格高的問題。供應商方面，由于協議供貨招標與實際供貨時間間隔較長，造成個別供應商惡意競爭，即以超低價中標，作出超出其承受能力的承諾，而在采購人要求供貨時，卻以缺貨、產品已停產等各種理由，建議采購人采購其新出型號或者在協議中沒列明的型號，以繞開優(yōu)惠率，獲得較高的利潤；有的供應商在不改變優(yōu)惠率的前提下抬高供貨價，表面上又不易察覺，結果出現讓利、價格雙高的怪現象；還有些供應商不及時更新價格信息，采購人無法享受到降價的優(yōu)惠，使得政府采購價反而高于普通消費者購買的價格。采購人方面，有的采購人串通供應商弄虛作假，擅自提高采購標準，損害單位利益；有的采購人為把預算資金用完，提高配置或附帶其他貨物造成價格虛高；有的采購人向供應商索要“好處”、“回扣”、“禮品”，或提出超越協議供貨承諾范圍的其他要求，造成價格升高。

(二)協議供貨產品質量方面的問題

供應商方面，供應商絕大多數提供的產品是合格產品，但個別供應商利用采購人對產品質量放心的心理，在強勢推介自己產品的同時采取各種手段“套住”采購人，從而使采購人在項目履行時放松監(jiān)督，在驗收時“高抬貴手”，有時也存在偷工減料、以次充好的現象。采購人方面，有的采購人擅自向協議供貨范圍外的供應商采購，或采購協議供貨范圍內的非中標產品；有的采購人不按規(guī)定簽訂采購合同；有的采購人對合同的驗收疏于把關，這都會造成產品質量的無法保證。

二、協議供貨存在問題的原因

(一)供應商誠信缺失

供應商為謀取中標，作出超出其承受能力的承諾，在實際執(zhí)行中難以兌現；或在執(zhí)行中為謀取利潤最大化，當違約收益大于違約成本，或受到違約懲罰的風險較低時，不惜違背投標時關于價格、優(yōu)惠率、質量和售后服務等的各種承諾，利用專業(yè)優(yōu)勢或串通采購人作出各種違法違規(guī)行為。

(二)采購人帶有主觀傾向性

個別采購人在實施采購時，不能秉持客觀公正的立場，在確定采購需求時具有品牌傾向性，在確定供應商時會考慮關系供貨，在合同履行和驗收環(huán)節(jié)玩忽職守或與供應商串通，監(jiān)督合同履行時不認真，合同驗收時不負責，對驗收不合格的項目辦理支付。

(三)缺少價格監(jiān)控依據

目前，駐馬店市協議供貨招標招是以市場價格為依據進行優(yōu)惠的，而如何確定市場價格是一個監(jiān)管難點。在實際執(zhí)行中，對有官方網站報價的產品，以官網價格作為審核依據；沒有官方網站報價的，以供應商投標時的價格作為審核依據。但此兩種價格和市場價格是否契合，因協議供貨涉及品牌款型太多而無法進行全面監(jiān)控，有時會形成作為審核依據的價格和真正市場價格脫節(jié)的現象。

(四)未形成協議供貨檢查的長效機制

協議供貨檢查是政府采購監(jiān)督機構掌握協議供貨執(zhí)行情況、糾正協議供貨違規(guī)行為的有效手段。目前，駐馬店市縣兩級的協議供貨檢查采取的多是專項檢查的形式，兩三年開展一次，每次時間短、任務重，難以全面掌握深層次的問題。但要建立起定期檢查和專項檢查相結合的長效機制，和協議供貨的其他日常管理機制相對接，是一項系統(tǒng)工程，缺乏足夠的專業(yè)人員成為制約實施這項工作的“瓶頸”。

三、完善協議供貨制度的措施

(一)完善管理制度

根據《政府采購法》和相關規(guī)定，駐馬店市市縣兩級財政部門每年發(fā)布《集中采購目錄和限額標準》，公布當年應實行協議供貨的集中采購項目，確保對協議供貨項目“應采盡采”。同時結合工作實際制定了《駐馬店市政府采購協議供貨管理暫行規(guī)定》，對協議供貨的招標投標、協議供貨的執(zhí)行、價格調整及信息發(fā)布、采購人和中標供應商的權利與義務、協議供貨的監(jiān)督檢查及違規(guī)處理都作了明確規(guī)定，填補了協議供貨工作的制度空白，使協議供貨的管理和監(jiān)督“有章可循”。

(二)實行市縣聯動

為解決縣級采購規(guī)模小、市場窄、供應商少、效益低等問題，從2006年開始，駐馬店市就啟動了協議供貨市縣聯動機制，實行統(tǒng)一公開招標、統(tǒng)一確定中標供應商、統(tǒng)一協議供貨價格、統(tǒng)一媒體發(fā)布信息，充分發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，擴大協議供貨采購的效應。

(三)改進招標模式

在協議供貨項目招標中，駐馬店市改變中標供應商為經銷商的傳統(tǒng)做法，通過直面生產廠家，形成了不同品牌之間的競爭，避免了上級代理商或分公司通過控制對投標供應商的授權從而控制投標價格的現象發(fā)生。中標供應商投標時所承諾的優(yōu)惠率是最低優(yōu)惠率，采購人實施采購時可與中標供應商討價還價，做進一步的談判和協商，確保協議供貨價格一直低于采購人的自行采購價格。

(四)創(chuàng)新管理手段

針對協議供貨項目的特點，駐馬店市采取多種方式改進管理:一是實行網上競價。超過限額標準、適于網上競價的項目，市級依托于河南省財政廳開發(fā)的電子化政府采購系統(tǒng)，引入反拍機制，通過網絡完成編制競價文件、審核供應商資質、接受供應商多輪報價和確定成交供應商全過程，充分利用電子技術創(chuàng)建一個公開透明的競價平臺。下一步將擴大實行網上競價的產品范圍，并推廣應用到縣區(qū)。二是實行二次競價。對日常維修和小型基建項目，先招協議供貨供應商資格，對超過規(guī)定標準的項目，由集中采購機構組織，邀請入圍供應商二次競價，價低者成交。三是引入中關村價格指數，為協議供貨價格提供參考依據。對網上公布的協議供貨價格定期進行抽查，并與價格指數進行核對，價高者要求中標供應商予以調整或作出說明。四是加大對協議供貨采購的信息公開力度。駐馬店市對所有的協議供貨采購結果進行網上公示，充分接受采購單位的內部監(jiān)督和社會監(jiān)督。

(五)完善監(jiān)管機制

一是建立協議供貨監(jiān)督檢查長效機制。建立起定期檢查和專項檢查結合的制度，根據協議供貨執(zhí)行中出現的突出問題每年組織一次大規(guī)模專項檢查。同時，作為日常監(jiān)督工作的一項重要內容，有側重地對某些項目的供應商、協議供貨供應商某方面的執(zhí)行情況或采購人一些較大金額的協議供貨項目的履約和驗收情況等進行定期抽查，以及時發(fā)現和糾正協議供貨執(zhí)行中的問題。并且通過定期抽查部分協議供貨產品，與官方網站等的價格、款型進行核對，確保協議供貨供應商及時更新價格和款型，確保采購人能以最優(yōu)價格采購到最新產品。二是建立供應商誠信評價機制。對協議供貨供應商履約期間在價格、質量和服務等方面的情況通過收集用戶使用情況反饋和協議供貨檢查結論進行誠信評價，并建立獎懲機制?！?/p>

河南省駐馬店市財政局）