○王傅

（廣州科技貿(mào)易職業(yè)學院 廣東 廣州 511442）

2014年5月，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)〔2014〕19號）第13條規(guī)定“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團。研究制定院校、行業(yè)、企業(yè)、科研機構、社會組織等共同組建職業(yè)教育集團的支持政策，發(fā)揮職業(yè)教育集團在促進教育鏈和產(chǎn)業(yè)鏈有機融合中的重要作用。鼓勵中央企業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)牽頭組建職業(yè)教育集團，探索組建覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的職業(yè)教育集團?！贝恕稕Q定》表明了國家進一步發(fā)展職業(yè)教育的決心，對職業(yè)教育集團化辦學提出了新的要求。

集團是為了共同的利益或目的而組織起來的團體，最常見的是企業(yè)集團，它是多個企業(yè)聚集形成的企業(yè)聯(lián)盟。但集團并不限于企業(yè)，事業(yè)單位也有集團（如廣電集團）。可見，集團只是一種群體組織形態(tài)，本身沒有獨立法律人格。順著這一思路，職業(yè)教育也開始嘗試集團化運作，即集團化辦學。自1990年代初至今，我國職業(yè)教育集團從無到有，不斷發(fā)展，至今已有700多家，其中廣東有39家。其中有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓。但無論如何，職業(yè)教育集團前景依然光明。現(xiàn)對廣東省職業(yè)教育集團化辦學現(xiàn)狀進行分析，以發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出解決之道。

一、廣東省職業(yè)教育集團化辦學現(xiàn)狀及其失靈表現(xiàn)

作為改革開放的前沿陣地，廣東經(jīng)濟發(fā)展有目共睹，但職業(yè)教育集團化辦學卻較晚。早在1992年，北京成立國內(nèi)首批3個職業(yè)教育集團，開創(chuàng)了職教集團之先河。12年后，廣東省第一家職教集團——惠州商校職業(yè)教育集團才宣告成立。時至今日，廣東僅成立了39家，數(shù)量偏少，類型也極為單一，多為區(qū)域性或行業(yè)性集團，缺少多元型和復合型集團。從實際效用看，少數(shù)發(fā)揮了重要作用，多數(shù)只是“形象工程”，缺乏實質(zhì)內(nèi)容，更無業(yè)績成果，對內(nèi)部成員沒有控制力，處于“失靈”狀態(tài)。

1、內(nèi)部控制失靈

組建職業(yè)教育集團的目的，是為了實現(xiàn)成員單位之間在設備、師資、信息、實訓基地、技能鑒定、就業(yè)等方面實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和共享，形成集團經(jīng)營優(yōu)勢，最大限度發(fā)揮辦學與經(jīng)營效益。就廣東而言，除了事業(yè)單位性質(zhì)的數(shù)家集團（以中山市職業(yè)教育集團為代表）內(nèi)部管理較緊密外，多為松散型組織，僅為集團成員搭建資源共享平臺。有些集團僅僅是掛牌而已，搭建平臺也只是一紙空言。有些集團網(wǎng)站甚至半年到一年都沒有更新，有的則根本沒有網(wǎng)站。很多行業(yè)、企業(yè)并無加入職業(yè)教育集團的動力，被硬拉入集團后也無所作為，由于成員參與職業(yè)教育集團的廣度和深度很低，職業(yè)教育集團形同虛設。

2、服務范圍偏窄

職業(yè)教育集團從組織性質(zhì)而言，應該屬于非營利組織。非營利組織曾是人們在發(fā)現(xiàn)市場和政府雙重失靈后尋找的“第三只手”，但后來人們發(fā)現(xiàn)這只若隱若現(xiàn)的手也會失靈。薩拉蒙稱之為“志愿失靈”。志愿失靈有一個表現(xiàn)就是“志愿不足”，即慈善活動狹隘性，只針對特定社會群體，忽視了另一些急需幫助的群體，導致資源浪費。職業(yè)教育集團也會遇到這樣的情況。牽頭單位在集團的日常工作中起到重要作用，因此集團往往只關注與牽頭單位關系密切的單位，而忽略了其他有需求的單位。

3、社會認可度低

我國對職業(yè)教育認可度低，與發(fā)達國家不可同日而語。據(jù)統(tǒng)計，在德國約30%的青年選擇上大學，約70%選擇職業(yè)教育。而在我國，大部分學生及家長只有在徹底沒有上高中的希望時才會選擇中職學校，考不上本科院校才考慮高職院校，職業(yè)院校變成了考場失敗者的無奈選擇。

職業(yè)教育如此，職教集團社會認可度更低。很多人對集團意義并不了解，一聽到職業(yè)教育集團就以為是職業(yè)院校辦企業(yè)。由于本來對職業(yè)教育存在偏見，就更加覺得職業(yè)教育集團是“不務正業(yè)辦企業(yè)”了。目前，廣東已成立的39個職業(yè)教育集團，成果并不顯著，社會認可度較低。很多職教集團，除了成立時報道一下理事會信息、集團組織機構和章程之外，以后就無聲無息了。

二、職業(yè)教育集團失靈原因分析

職業(yè)教育集團之所以會失靈，有其深層次原因，既有內(nèi)部原因，也有外部影響。

1、名不正則言不順——合法性困境影響職業(yè)教育集團的生存和發(fā)展

孔子曾說，“名不正則言不順，言不順則事不成”。名正言順其實是一個合法性問題。合法性（Legitimacy，林毓生建議譯為正當性，1999）是社會科學領域內(nèi)的一個跨學科術語，表明某一事物具有被承認、被認可、被接受的基礎。而在我國，社會團體的合法性可分為社會合法性、行政合法性、政治合法性和法律合法性四種。后三者都是由國家認定，可統(tǒng)稱為國家合法性。在我國“強國家—弱社會”格局的影響下，社會合法性往往也“以政府為基礎”，具有局限性和依附性。因此，當前我國的合法性，實際上是“合法律性”。

職業(yè)教育集團面臨的首要問題就是合法性問題。職業(yè)教育集團存在了20多年，各級政策法規(guī)都沿用此名稱，說明已經(jīng)得到政府認可。在三大組織中，職教集團不是政府，也不是企業(yè)，只能是社會組織。但按照我國對于社會組織的相關法規(guī)，必須依法登記的才是合法的社會組織，具有法人資格（如社團法人、民辦非企業(yè)法人等）；沒有登記的便是非法組織，將會被取締。

但是，在教育部和相關地方政府文件中，卻明確規(guī)定職業(yè)教育集團是由職業(yè)學校和相關企事業(yè)單位自愿組成的非法人產(chǎn)教聯(lián)合體，不具有獨立的法人資格，因此也就不具備民事權利和民事行為能力，沒有責任能力，不存在共同債務，不會成為訴訟主體。這種法律身份的缺失和行政法規(guī)的自相矛盾，讓職業(yè)教育集團陷于非常尷尬的境地，或者名存實亡，或者無法發(fā)展。由于缺乏明確而合法的身份界定，職業(yè)教育集團在架構上缺乏清晰的框架，在運作上也缺乏明確的運行機制。這個既“合法”又“非法”的“非法人組織”，在面臨理論考察和實踐推廣時，存在著很多未知的風險和問題。

2、有其名而無其實——空殼化現(xiàn)狀影響職業(yè)教育集團的運作和組織

校企合作是成立職業(yè)教育集團最初的動因。校企合作主要是職業(yè)院校為了培養(yǎng)應用型人才的需要。企業(yè)常常是被動的、消極的。由于雙方目的不同，很多校企合作存在法規(guī)缺失、政策失效、學校追求短期利益、企業(yè)消極應對、行業(yè)組織乏力等問題。常常是校方熱情高漲，而企業(yè)卻反應平平，即出現(xiàn)“一頭冷，一頭熱”的現(xiàn)象。校企合作如此，在此基礎上的職業(yè)教育集團自然也不例外。

職業(yè)教育集團在名義上有利于資源共享和優(yōu)勢互補，實際上很多成員只是掛名，無實際工作內(nèi)容。這一點在區(qū)域性職業(yè)教育集團中表現(xiàn)得更為明顯。由于很多“南郭先生”式成員存在，職教集團成了空殼組織。沒有號召力，更不能對成員進行約束與管理，因此在職業(yè)教育集團帶來的短期利益耗盡之后，成員之間聯(lián)系的紐帶即斷裂，組織的功能無法得以發(fā)揮，職業(yè)教育集團也就名存實亡了。

3、缺資金缺人手——枯竭化趨勢影響職業(yè)教育集團的發(fā)展

由于職業(yè)教育集團基本上是一個虛擬的機構，既沒有獨立的法律身份（少數(shù)事業(yè)單位性質(zhì)的職業(yè)教育集團是例外），也沒有專門的資產(chǎn)和資金，甚至通常沒有專職人員進行日常管理，工作人員常常由牽頭單位兼任，因此基本上處于癱瘓狀態(tài)。資金是組織運轉(zhuǎn)的血液，而缺少資金的組織遲早會枯竭。事實上，很多職業(yè)教育集團的資金來源只是牽頭單位的項目經(jīng)費，等結項以后，沒有資金支持的職業(yè)教育集團自然什么工作都開展不了，更談不上發(fā)展前景了。

三、職業(yè)教育集團失靈的解決對策

1、為職業(yè)教育集團正名，明確其法律身份

職教集團如此尷尬，根本原因是沒有明確的法律身份。盡管企業(yè)集團也非獨立法人組織，但它以產(chǎn)權關系為紐帶，帶有多重契約關系，因而組織相對緊密。相比之下，職教集團缺少產(chǎn)權關系紐帶和穩(wěn)定的契約關系，對成員約束力有限。

在這種情況下，通過立法賦予職業(yè)教育集團一個明確的法律身份是最為有效的辦法。立法層次應該是國務院辦公廳以上層級，聯(lián)合教育部、財政部、人力資源和社會保障部以及民政部共同商討制定，而不是教育部一家。通過立法，將職業(yè)教育集團界定為社會組織，具有法人資格，采取與其他社會組織一樣的登記和管理方法，有規(guī)范的名稱（最好將名稱更改為“職教聯(lián)盟”或“聯(lián)合會”、“促進會”等社會組織通用名稱）和相應的組織機構，有固定的住所，有與其業(yè)務活動相適應的專職工作人員，有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源和獨立承擔民事責任的能力。當職業(yè)教育集團有合法身份后，會有以下好處。

（1）可以真正發(fā)揮職教集團的社會中介作用。集團化辦學將不再是一紙空言，政府也可以授予相關權力，比如將職業(yè)教育校企合作方面的管理職能部分讓渡給職業(yè)教育集團，并要求其承擔相應責任。當前國家對職業(yè)教育的管理是國家統(tǒng)一領導下的教育部門、勞動部門、經(jīng)濟（業(yè)務）部門，分別對職業(yè)院校的開辦、投入、招生、畢業(yè)安置等承擔直接責任，建議職業(yè)教育集團在業(yè)務管理上歸口各級教育行政部門，行政上應由國家授權某個部門實行統(tǒng)一管理，而不是多個部門管理。

（2）可以對會員進行相對嚴格的管理。由于有固定的工作人員，會有更多的精力和時間來開展工作，不會出現(xiàn)名存實亡的局面。對于掛名會員以及長期不參與集團業(yè)務的成員，可以及時發(fā)現(xiàn)整改。

（3）有穩(wěn)定合法的資金來源，保證集團可持續(xù)發(fā)展。由于是合法社會組織，有合法資產(chǎn)和經(jīng)費來源，還可以合法募捐，因此可以正常運轉(zhuǎn)?？梢詫嵭袊栏裢该鞯呢攧展芾砗蛯徲嬛贫?，以取得集團成員信任，有利于開展工作。

2、鼓勵職業(yè)教育集團的創(chuàng)辦主體多元化的同時，完善配套政策

當前組建職業(yè)教育集團的主體主要是兩類組織，即政府和職業(yè)院校。國務院文件“鼓勵多元主體組建職業(yè)教育集團”，特別是“鼓勵中央企業(yè)和行業(yè)龍頭牽頭組建”。鼓勵固然很好，但如果沒有配套政策和制度，將會成為一紙空言。具體而言，應從以下方面完善配套政策。

（1）明確規(guī)定職業(yè)教育集團的職能。比如明確以下方面的職能：參與制訂職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃；參與制訂跟行業(yè)產(chǎn)業(yè)相適應的課程標準、實訓標準、質(zhì)量標準；開展質(zhì)檢、質(zhì)評工作；推薦行業(yè)和企業(yè)的高新技術產(chǎn)品、名牌產(chǎn)品；組織進行職業(yè)院校技術成果的鑒定和推廣；進行集團成員統(tǒng)計、調(diào)查、收集、發(fā)布行業(yè)信息；組織集團成員的展銷會、展覽會、報告會和招商會等等活動。這些權力原本是政府的，因此需要政府職能進一步轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變是一個艱巨的工作，即使有了相關法律法規(guī)出臺，把條文規(guī)定的職能真正轉(zhuǎn)移給職業(yè)教育集團，仍然需要一定的法律約束和行政推動。

（2）制定扶持和推動政策。比如可以制定如下政策：對符合條件新成立的職業(yè)教育集團給予一次性開辦費補助；劃撥限定資產(chǎn)解決職業(yè)教育集團最初的辦公場所和基本辦公條件；制定會費標準，目前很多職業(yè)教育集團對其成員是不收會費的，這導致集團缺少資金，工作難以開展，可以參照行業(yè)協(xié)會對會員收取會費的標準，對職業(yè)教育集團成員收取會費，標準由政府制定指導性標準，允許有一定的浮動；參加校企合作的企業(yè)，將享受一定的稅收減免，退稅資金按比例留職業(yè)教育集團使用；鼓勵職業(yè)教育集團開展有償服務；按照政府“授權”的工作量及相關成本，提出政府“購買”服務項目（資金補償）的原則；制訂鼓勵企業(yè)加入職業(yè)教育集團的政策等等。

（3）職業(yè)教育集團的進入退出機制。完善職業(yè)教育集團的進入和退出機制，可以使其保持新鮮血液。進入機制不能只考慮單位或個人會員的絕對數(shù)值，而應對其在同行業(yè)中所有組織中的成員比例或銷售額比例做出下限規(guī)定，以提高職業(yè)教育集團在行業(yè)企業(yè)中的代表性。對在不同單位“掛靠”的相同相近的職業(yè)教育集團，提出整合基本方案，同時對職業(yè)教育集團每年的活動經(jīng)費、開展活動的次數(shù)、會員單位滿意度的下限做出規(guī)定，以增強職業(yè)教育集團自立自養(yǎng)、做大做強、服務成員單位的壓力和動力。

3、職業(yè)教育集團自身要樹立品牌，加強內(nèi)涵建設，以獲取社會認同

在獲取法律身份認同和政府政策明確支持之前，現(xiàn)有的職業(yè)教育集團不能自怨自艾，應該發(fā)揚“沒有條件，創(chuàng)造條件也要上”的精神，在現(xiàn)有條件下加強內(nèi)涵建設，樹立品牌，以獲取社會認同，增強影響力。

（1）以協(xié)同創(chuàng)新為引領，打造職業(yè)教育集團品牌。在國際新經(jīng)濟秩序的影響下，品牌經(jīng)濟已成為主流經(jīng)濟，品牌已經(jīng)成為企業(yè)最有價值的無形資產(chǎn)。職業(yè)教育集團也是如此，要打響自己的職教品牌。而要打響職教品牌，職業(yè)教育集團必須以協(xié)同創(chuàng)新為引領，依托某一特定產(chǎn)業(yè)（行業(yè)），搭建校企合作平臺，與產(chǎn)業(yè)（行業(yè)、企業(yè)）緊密結合，努力在管理體制機制、人才培養(yǎng)模式、課程建設、師資隊伍建設、實踐教學和人才培養(yǎng)質(zhì)量等方面開拓創(chuàng)新，以獲得業(yè)內(nèi)認同并具有較高社會聲譽，增強軟實力。

要樹立職業(yè)教育集團品牌，首先需要一個核心價值觀來引導集團成員協(xié)同創(chuàng)新；其次，要從實際出發(fā)，根據(jù)集團成員的優(yōu)勢和特點制定集團發(fā)展規(guī)劃，走特色化發(fā)展道路；同時，還應當建立健全良好的培育扶持機制、激勵機制和保護機制，為品牌發(fā)展創(chuàng)造良好的內(nèi)外部環(huán)境和各種有利條件，使集團不斷增強品牌創(chuàng)建意識，投身到以品牌促進產(chǎn)業(yè)集群升級的戰(zhàn)略中來。

（2）在內(nèi)部管理上，應優(yōu)化集團內(nèi)部管理機構。職業(yè)教育集團的內(nèi)部管理，首先要搞好頂層設計，管理層要由校企雙方代表共同組成，共同制定管理制度，使校企雙方深入對接、全面融合，以確保校企合作的長期有效開展。然后，在集團理（董）事會管理體制下，建立相應的專業(yè)和行業(yè)指導委員會，負責集團的日常事務。

（3）在對外合作上，加強國際交流與合作。與國際接軌是職業(yè)教育集團建設的重要方向，也是職業(yè)教育集團走出“失靈”困境的重要出路。一方面，集團可通過多種渠道與國外的行業(yè)、企業(yè)、院校、認證機構加強合作，加快建設國際交流合作信息平臺，及時發(fā)布職業(yè)教育國際合作項目，從而提升中外合作項目管理水平和辦學質(zhì)量。另一方面，在合作過程中，要學習國外職業(yè)教育集團的管理體制，借鑒國際上先進的職業(yè)教育辦學理念、成功的教學模式和方法等等，合理引進權威性較高、通用性較強的職業(yè)資格證書及資格證書培訓體系，加快我國職業(yè)教育的國際化進度，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量。

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