沈飛

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230012）

國外財政績效監(jiān)督對安徽省的啟示

沈飛

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230012）

安徽省自2005年開始探索財政績效監(jiān)督至今，財政績效監(jiān)督工作通過不斷創(chuàng)新、改革和實踐，取得了階段性成效.十八大報告在肯定財政績效監(jiān)督工作的基礎(chǔ)上，提出了"加強(qiáng)對財政全口徑預(yù)算、決算的審查和監(jiān)督"，這對財政工作提出了新的要求.進(jìn)一步完善安徽省財政績效監(jiān)督體制，對提高財政資金效益，實現(xiàn)黨的"十八大"提出的戰(zhàn)略目標(biāo)等具有重要意義.本文首先介紹安徽省財政績效監(jiān)督取得的成效，然后介紹國外經(jīng)驗及對安徽省的啟示，最后給出完善安徽省財政績效監(jiān)督的對策研究.

績效監(jiān)督；國外經(jīng)驗；對策研究

1 安徽省財政績效監(jiān)督現(xiàn)狀

新世紀(jì)以來，建立財政績效監(jiān)督體制，必須以科學(xué)、規(guī)范、高效的公共財政管理體系為支撐.按照這一基本目標(biāo)，安徽省對財政監(jiān)督體制進(jìn)行了全方位改革，從無到有、由點及面、步步深入，公共財政框架下的財政績效監(jiān)督體制逐漸構(gòu)建并不斷完善.截至2013年，財政績效監(jiān)督制度基本確立，機(jī)構(gòu)隊伍初步落成，評價范圍逐步擴(kuò)大，評價工作規(guī)范有序，取得了一定的成效.

1.1 制度框架基本形成

2013 年，安徽省結(jié)合地方工作實際，積極推進(jìn)《安徽省財政監(jiān)督條例》等地方性法規(guī)的出臺.《安徽省財政監(jiān)督條例》草案分為總則、監(jiān)督范圍和權(quán)限、監(jiān)督方式和程序、法律責(zé)任及附則共五章，明確了財政監(jiān)督的內(nèi)涵、工作機(jī)制和范圍內(nèi)容，規(guī)范了檢查程序、方式方法，確立了執(zhí)法主體地位以及財政部門、檢查人員、監(jiān)督對象的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等.該條例以法律規(guī)范的形式對財政監(jiān)督對象、范圍、手段等進(jìn)行規(guī)定，填補(bǔ)了法律空白，為加強(qiáng)依法行政、依法理財提供了制度保障，也為打造法治財政、陽光財政提供了堅實的基礎(chǔ). 1.2監(jiān)督范圍逐步擴(kuò)大

2005 年開始，安徽省選擇了革命老區(qū)專項轉(zhuǎn)移支付資金、城市污水處理廠建設(shè)、醫(yī)院醫(yī)療設(shè)備購置、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等部分項目開展績效監(jiān)督工作試點.2008年，在省本級繼續(xù)開展試點的同時，選擇了合肥市、金寨縣開展預(yù)算支出績效考評試點工作.2009年，省級選擇了16個項目進(jìn)行績效監(jiān)督，同時選擇2個市、10個縣(市、區(qū))開展預(yù)算支出績效監(jiān)督試點工作，要求試點市縣監(jiān)督項目覆蓋一定預(yù)算部門及單位，項目數(shù)量不少于15個.2010年，試點范圍逐步擴(kuò)大，省級選擇了31個項目進(jìn)行績效監(jiān)督，選擇17個市、30個縣(占縣級一半)開展預(yù)算支出績效監(jiān)督試點工作.2011年，對省直30多個部門的56個項目進(jìn)行了績效監(jiān)督，在開展省級評價工作的同時，全面推開市縣績效監(jiān)督工作試點，在全省16個市和61個縣全面推開績效監(jiān)督改革，逐步實現(xiàn)績效監(jiān)督覆蓋所有財政項目支出.2013年，根據(jù)《2013年度省級財政監(jiān)督檢查計劃》，財政績效監(jiān)督范圍包括省直90個預(yù)算單位135個編制有績效目標(biāo)的財政專項.

1.3 監(jiān)督措施逐步完善

在推進(jìn)績效監(jiān)督工作中，安徽省以項目支出監(jiān)督為突破口，不斷強(qiáng)化具體措施.第一，慎重篩選省級評價項目.在民生工程、重點項目等涉及面廣、影響大、社會關(guān)注度高的項目中，先由業(yè)務(wù)處室報送備選項目，通過處室間充分溝通、協(xié)商，經(jīng)廳長會議審議.第二，科學(xué)制定評價指標(biāo).每年度項目確定后，省財政通過與部門的多次協(xié)商修改，確定項目的評價指標(biāo)，按照工作分工分頭組織現(xiàn)場評價工作，填列一系列評價表格，并形成統(tǒng)一格式的績效評價報告報省財政廳.第三，積極探索事前監(jiān)督.在編制2011年預(yù)算時，選擇了部分項目委托財政投資評審機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審論證，根據(jù)評審結(jié)果安排預(yù)算.堅持事前、事中和事后等多種監(jiān)督方式并舉，將績效監(jiān)督融入預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督之中.在以項目支出為突破口的同時，嘗試開展基本支出監(jiān)督和部門整體支出監(jiān)督.努力使績效監(jiān)督覆蓋到不同資金來源、不同支出類別、不同實施時間的多種類型支出.

2 國外財政績效監(jiān)督經(jīng)驗借鑒

20世紀(jì)初，在赤字高漲、加稅不易的雙重挑戰(zhàn)下，許多發(fā)達(dá)國家進(jìn)行財政體制改革，實行財政績效監(jiān)督.經(jīng)過多年的努力，西方各國的改革取得了顯著成績，有許多成功的經(jīng)驗值得學(xué)習(xí).

2.1 美國

美國的財政績效監(jiān)督組織包括國會會計總署、總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室和各級部門[1].績效預(yù)算編制的總體思路是以市場為基礎(chǔ)，以顧客為導(dǎo)向，以管理為動力，以最終績效為目標(biāo)，要求各政府各部門提供績效計劃.美國在《政府績效和結(jié)果法案》中規(guī)定了政府各部門在預(yù)算中各自的職責(zé)，法案規(guī)定財政部門編制的財政預(yù)算需經(jīng)過國會審議.同時制定實施《聯(lián)邦績效檢查法案》，對《政府績效和結(jié)果法案》的落實情況進(jìn)行檢查，以檢查促該法案落實到位，推進(jìn)政府的績效管理.

2.2 英國

英國的財政績效監(jiān)督是由政府主導(dǎo)下循序漸進(jìn)開展的，績效監(jiān)督過程主要由以下幾個環(huán)節(jié)組成：設(shè)立績效目標(biāo)、分配資源(預(yù)算資金)、對財政績效完成情況進(jìn)行監(jiān)督、提交績效報告、進(jìn)行績效審計、使用績效信息等[2].英國在每一預(yù)算年度結(jié)束后，各部門都要根據(jù)各自預(yù)算執(zhí)行情況提交部門績效報告，由隸屬于議會的國家審計署對財政資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行績效監(jiān)督.同時，財政支出績效評估是英國財政績效監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，評估的部門包括財政預(yù)算部門、國庫、資金使用者、評估主體、評估參與機(jī)構(gòu)或個人.

2.3 澳大利亞

澳大利亞聯(lián)邦政府1999年正式實施公共支出績效考評制度.在構(gòu)建績效預(yù)算體系的同時，也相應(yīng)構(gòu)建起一個多層面的、立體的、公開透明的監(jiān)督體系.從整體的監(jiān)督過程上講，事前監(jiān)督包括預(yù)算編制和批準(zhǔn)程序，事中監(jiān)督包括財政部零余額賬戶體系監(jiān)控和審計署預(yù)算執(zhí)行審計，事后監(jiān)督則包括決算報告制度和審計署的決算審計[3].預(yù)算執(zhí)行中，財政部重視風(fēng)險的控制和目標(biāo)的進(jìn)度，保證績效預(yù)算的運(yùn)行機(jī)制發(fā)揮最大的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益.財政部通過國庫單一賬戶系統(tǒng)直接監(jiān)控資金的流向并定期向議會報告，國庫單一賬戶系統(tǒng)與各部門零余額賬戶連接，對每天的支出進(jìn)行分析和整理，隨時監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行情況.

3 國外財政績效監(jiān)督對安徽省啟示

我國財政體制與美、英等發(fā)達(dá)國家在法律、體制、技術(shù)和預(yù)算基礎(chǔ)條件等方面存在較大差異，財政政策取向、政策目標(biāo)與管理手段等都有所不同.雖然財政績效監(jiān)督具體模式和制度體系不能完全照抄照搬，但其管理思想與監(jiān)督方法值得安徽省借鑒.

3.1 財政監(jiān)督獨立性

從西方發(fā)達(dá)國家財政監(jiān)督制度來看，最大的特色在于財政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨立性，各國一般建立有包括立法部門、審計部門、政府部門和社會公眾多層次立體型的監(jiān)督網(wǎng)，且各監(jiān)督主體之間分工明確、相互協(xié)調(diào).借鑒此經(jīng)驗，改革我國行政型財政監(jiān)督制度，最根本是要建立有效的權(quán)力制約機(jī)制，即獨立監(jiān)督制度.但是獨立監(jiān)督制度的構(gòu)建要從我國國情出發(fā)，我國既不是立法主導(dǎo)，也不是政府主導(dǎo)，而是黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo).人大對政府的監(jiān)督要體現(xiàn)監(jiān)督與支持的統(tǒng)一.目前，我國應(yīng)構(gòu)建“立法型+行政型”的復(fù)合型財政績效監(jiān)督制度，即人大加強(qiáng)財政預(yù)算管理，同時財政部門加強(qiáng)政府及事業(yè)單位的績效監(jiān)督.

3.2 財政監(jiān)督法制體系

西方國家財政監(jiān)督的法律法規(guī)比較完善，且立法層次高[4].一方面，西方各國首先在《憲法》中列有財政監(jiān)督的重要條款，提高了財政監(jiān)督的法律權(quán)威.另一方面，在憲法條款的基礎(chǔ)上，還確立了相應(yīng)的法律法規(guī)對財政監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范，如《預(yù)算法》、《財政監(jiān)督法》、《國庫法》等.更值得關(guān)注的是每部法律對監(jiān)督主體的職責(zé)與工作程序等都有具體規(guī)定，而不僅僅是程序性條款，使財政監(jiān)督真正有法可依.

3.3 財政監(jiān)督內(nèi)容

各國財政監(jiān)督均貫穿于財政收支活動的全過程，在此基礎(chǔ)上側(cè)重于監(jiān)督財政支出，監(jiān)督范圍覆蓋了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算審計等整個預(yù)算管理過程.

各國除了注重監(jiān)督的全面性外，還注重以績效為核心.財政資金的績效監(jiān)督是對有關(guān)單位資金使用效益及部門工作效率的監(jiān)督，不僅包括一般意義上的經(jīng)濟(jì)效益和財務(wù)監(jiān)督，也包括社會效益監(jiān)督.

在設(shè)計安徽省財政績效監(jiān)督內(nèi)容時，既要與國際接軌，同時要結(jié)合安徽省實際情況，將基本框架內(nèi)容與財政專項監(jiān)督相結(jié)合[5].其中，基本框架內(nèi)容包括目標(biāo)方面的監(jiān)督，項目經(jīng)費支出管理方面的監(jiān)督，項目的效果與影響監(jiān)督和公共財政資源配置與利用的監(jiān)督.財政專項監(jiān)督包括加強(qiáng)對專項收入、行政事業(yè)單位收費、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入、國有土地有償使用收入的監(jiān)督，加強(qiáng)對涉及“三農(nóng)”、扶貧、教育、社會保障、微型企業(yè)和移民后扶等領(lǐng)域的重點支出實施專項監(jiān)督，對村級一事一議、農(nóng)業(yè)與扶貧開發(fā)以及移民后期扶持等項目中亂提管理費和工作經(jīng)費的行為開展一次清理整頓和查處等.

3.4 突出自身特色

財政績效監(jiān)督的有效性取決于其實施環(huán)境，在一國運(yùn)行高效的制度不一定適合另一國，實際上財政績效監(jiān)督比較完善的國家基本都在國際通行做法的基礎(chǔ)上根據(jù)自己的國情做出了具體調(diào)整.因此，安徽省在實施財政績效監(jiān)督時需結(jié)合自身的具體情況進(jìn)行制度設(shè)計.

具體來說，安徽省財政績效監(jiān)督工作可以從以下幾個方面入手：一是研究國外財政績效監(jiān)督理論，掌握國外的先進(jìn)經(jīng)驗和方法；二是盡快建立適應(yīng)安徽省財政專項項目績效監(jiān)督指標(biāo)體系，研究部門財政績效監(jiān)督、財政綜合績效監(jiān)督的標(biāo)準(zhǔn)；三是通過試點，逐步建立相關(guān)的工作制度和工作方法，逐步檢驗和完善安徽省財政績效監(jiān)督制度.安徽省財政部門可以與各委辦局負(fù)責(zé)人協(xié)商后，確定政府職能清晰、項目績效衡量報告能力較高且具有代表性的一個部門開展績效監(jiān)督試點，在試點期結(jié)束后，財政部門向人大和政府提交試點評估報告，同時提出改進(jìn)和績效指標(biāo)完善的建議，以利于后期推廣應(yīng)用.

〔1〕劉曉鳳，吳勝澤.美、日、法財政監(jiān)督制度變遷及啟示[J].財會研究，2008（11）:68-71.

〔2〕楊海林.英國財政績效管理[J].中國財政，2009（10）:69-70.

〔3〕王德祥.現(xiàn)代外國財政制度[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2005.

〔4〕姚鳳民.財政支出績效評價：國際比較與借鑒[J].財政研究，2006（8）:77-79.

〔5〕安徽省財政廳課題組.完善財政績效監(jiān)督，推進(jìn)預(yù)算績效管理[J].調(diào)查報告，2013（10）:42-43.

F811.3

A

1673-260X（2014）04-0095-02