●肖 鵬/中央財經(jīng)大學財政學院院長助理、教授

十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確了法治在國家治理體系中的地位，強調(diào)以法律、制度來制約和監(jiān)督政府施政，走出人治?？梢灶A(yù)計，四中全會后的反腐工作將更強調(diào)按法律來懲治腐敗，唯有如此，才能徹底終結(jié)腐敗。眾所周知，中國式傳統(tǒng)反腐的痛點和難點在于“中央監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，中紀委監(jiān)督太晚，群眾監(jiān)督太難”。因此，加強對政府行政權(quán)力和施政行為的監(jiān)督與制約，以預(yù)算監(jiān)督為載體，構(gòu)建以人大為核心的立法監(jiān)督體系和以財政部門為核心的行政監(jiān)督體系具有十分重要的意義。

一、構(gòu)建以人大為核心的立法監(jiān)督體系

現(xiàn)代財政活動是在既定的民主政治制度和政治程序安排約束下進行的，即財政活動必須按預(yù)算程序依法進行，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及審計等涉及預(yù)算的各個階段都必須全口徑、全過程地接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，并向社會公開，接受公眾及輿論監(jiān)督。從西方發(fā)達國家治理的變遷史和預(yù)算發(fā)展史可以看出，法治化是現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的必然要求和基本趨勢，預(yù)算監(jiān)督權(quán)的行使建立在法制健全的基礎(chǔ)之上。

追溯現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生發(fā)展過程發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生源于監(jiān)督，而監(jiān)督與立法又是現(xiàn)代預(yù)算制度不可或缺的重要組成部分。預(yù)算是為滿足公眾的監(jiān)督需要而產(chǎn)生的，反過來，預(yù)算監(jiān)督與立法又可以促進預(yù)算制度的創(chuàng)新和預(yù)算管理水平的提高。從現(xiàn)代預(yù)算制度發(fā)育較成熟的英國、美國以及轉(zhuǎn)型國家俄羅斯來看，其產(chǎn)生過程均與公眾監(jiān)督政府、立法控制預(yù)算緊密相關(guān)，有的是由于戰(zhàn)爭產(chǎn)生大量的花費，有的是由于統(tǒng)治者的肆意揮霍，有的是由于經(jīng)濟疲軟帶來的收支不均衡等等，總之均是在特定的歷史背景下，作為初始委托方的公眾需要加強對預(yù)算的監(jiān)督，經(jīng)過一段時間的博弈后，基于監(jiān)督與控制的現(xiàn)代預(yù)算制度應(yīng)運而生。因此，監(jiān)督與立法是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要組成部分。

監(jiān)督和立法能夠約束政府行政行為及其權(quán)力的行使，這符合現(xiàn)代預(yù)算制度的內(nèi)在要求，預(yù)算監(jiān)督機制是制約和約束政府權(quán)力的重要保障。因為在“政府預(yù)算已經(jīng)成為政府運轉(zhuǎn)生命線的當今時代”，“錢袋子權(quán)是糾正任何不公、控制政府權(quán)力最為有力的武器”。而美國“進步時代”也表明，治理腐敗和發(fā)展社會應(yīng)以預(yù)算監(jiān)督為突破口。從現(xiàn)代預(yù)算所具有的預(yù)算全面完整和監(jiān)督立法保障的典型特征來說，各國在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中所經(jīng)歷的路徑不同：英國是全面統(tǒng)一與監(jiān)督立法交替進行，經(jīng)歷了200年；法國是先實現(xiàn)預(yù)算全面統(tǒng)一后實現(xiàn)監(jiān)督立法，經(jīng)歷了50年；美國是先從地方開始進而向聯(lián)邦推進，先實現(xiàn)監(jiān)督立法后實現(xiàn)預(yù)算統(tǒng)一。就中國來說，預(yù)算的全面完整統(tǒng)一與預(yù)算監(jiān)督立法對現(xiàn)代預(yù)算制度的建立同樣重要，由于現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)涉及方方面面的利益，因而其建設(shè)過程也是利益調(diào)節(jié)的過程。

就我國來說，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大監(jiān)督享有至高的地位，預(yù)算監(jiān)督是人大的重要職能之一，國際上，加強立法機關(guān)的預(yù)算監(jiān)督與立法職能已經(jīng)成為趨勢和潮流。當前，我國應(yīng)建立以人大監(jiān)督為主，財政、審計等監(jiān)督為輔的監(jiān)督模式，強化各級人大對本級政府施政行為的監(jiān)督。黨委和政府應(yīng)當積極配合，發(fā)揮其協(xié)調(diào)、監(jiān)督、引導等宏觀職能，帶頭維護憲法和法律的權(quán)威，為多元監(jiān)督治理主體的發(fā)展營造良好的法律、政策、制度環(huán)境，在制度和法律的約束下，以身作則，并培育各監(jiān)督治理主體按制度辦事、依法辦事的意識與能力，實現(xiàn)政府與其他社會監(jiān)督治理主體的有序互動。此外，在引入?yún)⑴c式預(yù)算監(jiān)督時，政府應(yīng)將必要的政策制定以及執(zhí)行過程向民眾開放，一方面使民眾監(jiān)督黨和政府是否有違法和違規(guī)的行為，另一方面培養(yǎng)民眾的理性參與、有序參與、依法參與的意識與能力。

二、構(gòu)建以財政為核心的行政監(jiān)督體系

財政監(jiān)督作為財政管理的有機組成部分，是確保財政政策目標實現(xiàn)的重要保障。2000年，我國各級財政部門積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督觀念，緊緊圍繞經(jīng)濟運行和預(yù)算執(zhí)行中的重大問題開展財政監(jiān)督檢查，逐步建立起以完成預(yù)算任務(wù)為中心，以促進財政管理為重點，監(jiān)督檢查與規(guī)范財政管理相結(jié)合的財政監(jiān)督機制，基本形成了日常性檢查、專項檢查及個案調(diào)查相結(jié)合的財政監(jiān)督工作模式。2010年，為充分發(fā)揮財政監(jiān)督在推進財政科學化、精細化管理中的重要作用，財政部發(fā)布了《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》。此外，為強化對預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督與控制，2014年，財政部提出逐步建立嵌入業(yè)務(wù)流程的財政支出監(jiān)督機制，將監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展等方面轉(zhuǎn)移。經(jīng)過近30年的發(fā)展，我國財政監(jiān)督已經(jīng)取得了長足進步，形成了較為完善健全的監(jiān)督體系。然而，由于我國現(xiàn)在還處于轉(zhuǎn)軌時期，行為規(guī)范、運行有序的市場經(jīng)濟機制還沒有真正建立起來，深受外部經(jīng)濟和執(zhí)法環(huán)境影響的財政監(jiān)督也難免有某些局限性，其權(quán)威性、及時性、有效性難以得到充分發(fā)揮。因此，在未來一段時期，我國的財政監(jiān)督還有待進一步的改革與完善。

當前，我國財政監(jiān)督立法明顯不足，尤其缺乏有關(guān)財政監(jiān)督的程序性法律。為此，要想增強財政監(jiān)督的實效，必須制定財政監(jiān)督法，明確規(guī)定財政監(jiān)督在財政活動中的法律地位、職能、內(nèi)容和手段，科學界定財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督之間的分工協(xié)作關(guān)系，以及財政監(jiān)督的職能和權(quán)限，使財政監(jiān)督的各個環(huán)節(jié)有法可依。另外，我國還應(yīng)當構(gòu)建以結(jié)果為導向的全過程績效財政監(jiān)督體系，有序引導公民參與到財政監(jiān)督中來。■