●長江水利委員會審計(jì)局 王進(jìn)波 湖北省武漢市財政局 劉亞娟

水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)狀分析及創(chuàng)新研究

●長江水利委員會審計(jì)局 王進(jìn)波 湖北省武漢市財政局 劉亞娟

新形勢下，認(rèn)真開展水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，可促進(jìn)廉政勤政善政建設(shè)，控制風(fēng)險，保護(hù)國有財產(chǎn)的安全完整。本文對水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出一些新的工作思路和措施，進(jìn)一步深化水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 審計(jì)問責(zé) 路徑

水利事業(yè)作為事關(guān)國計(jì)民生的基礎(chǔ)性行業(yè)，其財政經(jīng)費(fèi)支出在中央和地方財政預(yù)算支出中占有較大比重。隨著水利改革不斷深化，中央和地方財政撥款逐年增加，建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌措渠道日益多樣化，資金規(guī)模也隨之增長。2013年，按黨的十八大會議精神的要求，黨中央相繼提出了“改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾”八項(xiàng)規(guī)定及厲行節(jié)約等重大舉措，水利系統(tǒng)也進(jìn)一步提出了推進(jìn)事業(yè)單位分類改革、預(yù)算管理三項(xiàng)機(jī)制建設(shè)及對企事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人業(yè)績考核等具體工作部署，新的形勢和任務(wù)對水利內(nèi)部審計(jì)工作提出了更高的要求。在分析經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，調(diào)整思路、明確重點(diǎn)，認(rèn)真地開展水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，促進(jìn)廉政勤政善政建設(shè)，控制風(fēng)險，保護(hù)國有財產(chǎn)的安全完整，就顯得尤為重要。

一、水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)面臨的形勢與存在的不足

從目前的現(xiàn)狀分析，水利系統(tǒng)所開展的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)評價、審計(jì)組織以及審計(jì)問責(zé)等方面仍存在不足。

（一）審計(jì)的內(nèi)容方面上還存在不足。目前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍偏重于傳統(tǒng)的財政財務(wù)收支審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)。根據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是指對領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的情況進(jìn)行鑒證、評價，其范圍不僅包括財政財務(wù)收支情況，還要突出被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部對重大經(jīng)濟(jì)活動的管理和效益情況、制定和執(zhí)行國家有關(guān)方針政策情況、重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度的建立和執(zhí)行情況等。而目前實(shí)務(wù)主要還是圍繞財政財務(wù)收支，未深入關(guān)注財務(wù)問題背后隱藏的深層次問題、管理的問題，對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部及其所在單位占有支配資源所產(chǎn)生的績效不觸及或淺嘗輒止。

（二）審計(jì)揭示的問題方面還存在不足。由于目前審計(jì)報告大量揭示反映財務(wù)、會計(jì)等方面的基礎(chǔ)性問題，揭示問題大多是以財政財務(wù)收支審計(jì)為基礎(chǔ)，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行和資源運(yùn)用所揭示的問題深度、廣度不夠。

（三）審計(jì)綜合評價方面還存在不足。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的是獨(dú)立、客觀、公正地評價領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況，既要寫實(shí)，又要站在一定高度概括反映被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，反映問題，肯定成績。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報告有兩極分化的趨勢，有的只談問題，不談成績；有的偏重于談成績，對問題則浮于表面。

（四）審計(jì)組織方面還存在不足。目前，水利系統(tǒng)開展經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)時，審計(jì)部門往往處于被動狀態(tài)，審計(jì)項(xiàng)目安排計(jì)劃性不強(qiáng)，臨時追加項(xiàng)目較多；審計(jì)過程中，其他職能部門參與不多或不深，未能形成多部門合力；而且，水利內(nèi)部審計(jì)部門力量薄弱，疲于應(yīng)付，審計(jì)質(zhì)量無法保證。水利單位應(yīng)該嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會議制度，發(fā)揮聯(lián)席會議平臺在計(jì)劃制定、重大審計(jì)事項(xiàng)中的決定作用。

（五）審計(jì)問責(zé)方面還存在不足。主要是審計(jì)問責(zé)制度、機(jī)制不健全，一是問責(zé)制度不健全，什么問題應(yīng)該問責(zé)，怎樣問責(zé)，尚需進(jìn)一步規(guī)范；二是缺乏責(zé)任機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)在重大審計(jì)問責(zé)問題上，均力有不逮，明確責(zé)任機(jī)構(gòu)并賦予其問責(zé)權(quán)力，有利于問責(zé)落實(shí)；三是審計(jì)問責(zé)的程序還有待進(jìn)一步規(guī)范。

二、深化水利內(nèi)部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展路徑選擇

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，適應(yīng)中央新的要求和水利系統(tǒng)干部管理的需要，抓大事、重宏觀，突出審計(jì)工作重點(diǎn)，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)肅問責(zé)，緊密圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行軌跡和資源占用，注重為同級黨委（黨組）、聯(lián)席會議其他成員部門以及被審計(jì)單位服務(wù)。

（一）認(rèn)清形勢、適應(yīng)需要，突出審計(jì)工作重點(diǎn)

1.以重大經(jīng)濟(jì)決策為重點(diǎn)，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部在重大決策中履職情況的審計(jì)。水利內(nèi)部審計(jì)部門要按照兩辦《規(guī)定》的要求，重點(diǎn)關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的過程和效果，加強(qiáng)重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)決策、重大項(xiàng)目安排、大額度資金使用等事項(xiàng)的審計(jì)監(jiān)督。一是要加強(qiáng)決策事項(xiàng)合法合規(guī)性審計(jì)，對被審單位決策事項(xiàng)及內(nèi)容是否符合法律法規(guī)和規(guī)定進(jìn)行審計(jì)評價，揭露和防范利用集體決策違反規(guī)定的行為。二是要加強(qiáng)對決策程序的審計(jì)評價，關(guān)注被審計(jì)單位決策事項(xiàng)是否進(jìn)行科學(xué)論證，集體決策和監(jiān)督機(jī)制是否完善，加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部違反決策程序行為的審計(jì)力度。三是要加強(qiáng)決策效果的審計(jì)，對照決策的前期研究資料和決策文件，關(guān)注決策方案是否得到良好執(zhí)行，對決策執(zhí)行效果進(jìn)行分析評價，揭露并防范決策不當(dāng)或決策失誤的現(xiàn)象。要通過對決策工作的全面審計(jì)和客觀評價，增強(qiáng)水利系統(tǒng)各級領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識、謹(jǐn)慎使用權(quán)力的意識，為防范權(quán)力失控、決策失誤及重大廉政問題的發(fā)生發(fā)揮積極作用。

2.以“風(fēng)險防控”重點(diǎn)，加強(qiáng)內(nèi)部控制審計(jì)。為充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，水利內(nèi)部審計(jì)部門要把被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位內(nèi)部控制體系建設(shè)情況及運(yùn)行效果作為審計(jì)重點(diǎn)。一是要在審計(jì)中把握內(nèi)部控制和風(fēng)險防控的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，結(jié)合各單位的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，針對權(quán)力運(yùn)行和業(yè)務(wù)流程、制度建設(shè)和監(jiān)督管理中的薄弱環(huán)節(jié)，關(guān)注風(fēng)險和隱患。二是要加強(qiáng)對被審單位內(nèi)部控制體系完善性的審計(jì)評價，收集分析被審計(jì)單位貫徹上級規(guī)定的文件和內(nèi)部管理制度，對照《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部控制審計(jì)指引》，檢查評價被審計(jì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的完整性、針對性和有效性。三是要以問題為導(dǎo)向開展內(nèi)部控制測試，及時查找制度缺陷、管理漏洞和執(zhí)行不力的情況。四是要在實(shí)施內(nèi)部控制審計(jì)的基礎(chǔ)上，分析評價各單位的風(fēng)險防范和控制能力，指出內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的難點(diǎn)和弱點(diǎn)，為改進(jìn)工作提供依據(jù)。

3.以“守法守規(guī)守紀(jì)”為重點(diǎn)，加強(qiáng)對財務(wù)經(jīng)濟(jì)管理工作的審計(jì)。一是要適應(yīng)中央新的舉措要求，將執(zhí)行“八項(xiàng)規(guī)定”情況和“三公”經(jīng)費(fèi)控制情況作為重點(diǎn)，關(guān)注三公經(jīng)費(fèi)及會議費(fèi)等支出情況，審查有無違反“八項(xiàng)規(guī)定”、“厲行節(jié)約、反對浪費(fèi)”相關(guān)規(guī)定，關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費(fèi)情況，審查有無違反“廉政準(zhǔn)則”情況，在合同審簽過程中加強(qiáng)審核、嚴(yán)格把關(guān)。二是要加強(qiáng)對重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注投資項(xiàng)目建設(shè)、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)委托是否存在違規(guī)行為。三是要以《違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼行為處分規(guī)定》和《規(guī)范水利部事業(yè)單位所屬企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理指導(dǎo)意見》頒布實(shí)施為契機(jī)，加強(qiáng)對被審單位的津補(bǔ)貼發(fā)放和薪酬管理方面的審計(jì)。四是要從被審計(jì)單位財務(wù)管理的基礎(chǔ)性工作入手，加強(qiáng)對資金流程的審計(jì)，重點(diǎn)審查有無假票據(jù)、假業(yè)務(wù)套現(xiàn)，設(shè)立“小金庫”等情況。

4.以“財政資金管理使用”為重點(diǎn)，加強(qiáng)預(yù)算管理審計(jì)。在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，要認(rèn)真研究水利預(yù)算管理三項(xiàng)機(jī)制相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在單位預(yù)算管理科學(xué)化精細(xì)化水平的審計(jì)評價。一是要加強(qiáng)行政事業(yè)性項(xiàng)目審計(jì)，對照項(xiàng)目實(shí)施方案，重點(diǎn)對項(xiàng)目組織管理、預(yù)算項(xiàng)目申報與批復(fù)管理、項(xiàng)目任務(wù)完成、項(xiàng)目驗(yàn)收和評價管理情況及資金使用等情況進(jìn)行審計(jì)。二是要做好重大合同業(yè)務(wù)審查，對照預(yù)算批復(fù)及實(shí)施方案，重點(diǎn)審查合同單位資格條件、委托內(nèi)容、合同金額、合同條款、經(jīng)費(fèi)測算依據(jù)及成果管理等，強(qiáng)化事前控制。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)和竣工決算審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)無概算或超概算、超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、竣工決算及驗(yàn)收不及時等問題。四是要高度重視對財政資金的支付與使用的審計(jì)，重點(diǎn)審計(jì)超預(yù)算、超進(jìn)度、超標(biāo)準(zhǔn)支付，人員經(jīng)費(fèi)擠占公用經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、經(jīng)營成本擠占財政資金等行為，關(guān)注影響資金安全的情況，促進(jìn)財政資金使用合規(guī)高效。

（二）嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)、嚴(yán)肅問責(zé)，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督效果

1.發(fā)揮聯(lián)席會議平臺作用，著力形成執(zhí)紀(jì)問責(zé)合力。一是要改變過去聯(lián)席會議只研究經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問題且定期召開會議的做法，根據(jù)審計(jì)工作需要隨時召開，聯(lián)席會議由主要領(lǐng)導(dǎo)主持，成員單位主要領(lǐng)導(dǎo)參加，落實(shí)聯(lián)席會議研究處理重大問題的職責(zé)與作用。二是對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違規(guī)違紀(jì)問題要由聯(lián)席會議研究提出處理措施，由成員單位根據(jù)各自職責(zé)分工落實(shí)，重大事項(xiàng)以專題報告提請同級黨委決策，提高問題處理的權(quán)威性和時效性。三是要用好聯(lián)席會議的平臺，加強(qiáng)長效機(jī)制的建設(shè)與完善，對有關(guān)普遍性和重復(fù)性問題、苗頭性和傾向性問題以及體制機(jī)制不完善的問題進(jìn)行深入剖析，查找原因，提出對策措施，明確有關(guān)部門的任務(wù)分工，納入工作計(jì)劃。

2.加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的定責(zé)問責(zé)，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部依法履職、謹(jǐn)慎用權(quán)。一是要按照權(quán)責(zé)對等原則，從單位實(shí)際出發(fā)，對照被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)，區(qū)分直接與間接責(zé)任、單位與個人責(zé)任。二是要加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)工作，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的示范作用，要由聯(lián)席會議研究提出領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)建議報同級黨委決策。三是要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部對本單位審計(jì)整改的責(zé)任，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題長期不整改、整改不到位或?qū)覍弻曳傅?，要予以警告、誡勉談話、記過乃至免除職務(wù)等處分。

3.加強(qiáng)違規(guī)違紀(jì)問題的整改糾正，促進(jìn)財務(wù)經(jīng)濟(jì)管理規(guī)范。一是要改變過去“下不為例”較多的做法，真正做到力行力改，在審計(jì)過程中能整改的，要求被審計(jì)單位立即整改，需要事后整改的，在審計(jì)報告中明確提出整改要求。二是要樹立制度剛性和審計(jì)剛性，對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)中列支人員經(jīng)費(fèi)、違規(guī)擠占財政資金等問題，一律要求歸還資金原渠道，對使用不規(guī)范票據(jù)報銷、假票據(jù)假業(yè)務(wù)套現(xiàn)等行為一律予以追回資金，并要求被審單位進(jìn)行專項(xiàng)清理，杜絕問題重復(fù)發(fā)生。三是要加大對直接責(zé)任人的責(zé)任追究力度，維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性，改變過去重對事、輕對人、重整改、輕處理的做法，在審計(jì)報告中要求被審單位對違規(guī)違紀(jì)問題進(jìn)行深入調(diào)查，依規(guī)依紀(jì)追究責(zé)任，并將處理結(jié)果報告主管部門。

（三）注重服務(wù)、促進(jìn)管理，切實(shí)發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)建設(shè)性作用

1.加強(qiáng)審計(jì)信息反饋，為黨委決策與管理提供參考。一是要不斷優(yōu)化完善審計(jì)信息反饋渠道，為同級黨委決策的做好服務(wù)。要把審計(jì)掌握的第一手資料進(jìn)行總結(jié)、分析和歸類，以內(nèi)審要情、審計(jì)結(jié)果報告等形式定期向黨委反饋，重大問題則及時進(jìn)行專題匯報，向黨委提供數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、內(nèi)容翔實(shí)、對策針對性強(qiáng)的信息，使審計(jì)信息成為領(lǐng)導(dǎo)了解真實(shí)情況，科學(xué)決策的重要渠道。二是要突出重點(diǎn)，為黨委的重要工作部署提供信息支持。例如在群眾路線教育實(shí)踐活動中，可對照“八項(xiàng)規(guī)定”和“六項(xiàng)禁令”的要求和“四風(fēng)問題”表現(xiàn)形成，對歷年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行了梳理和歸集，列舉相關(guān)問題的具體表現(xiàn)，以專題匯報提交黨委，為增強(qiáng)查擺問題的針對性提供參考。三是加強(qiáng)與被審計(jì)單位垂直管理領(lǐng)導(dǎo)的溝通，及時了解領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的重點(diǎn)問題，及時報告審計(jì)工作進(jìn)展情況和發(fā)現(xiàn)的問題，聽取黨委對審計(jì)工作的要求和意見，為同級黨委加強(qiáng)對被審計(jì)單位的管理做好服務(wù)。

2.加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，為相關(guān)部門推動工作提供支持。為其他職能部門提供審計(jì)信息，是內(nèi)部審計(jì)服務(wù)職能的又一體現(xiàn)。一是要建立信息通報機(jī)制，加強(qiáng)溝通聯(lián)系，審計(jì)部門把審計(jì)過程中掌握的信息按職能分工向其他職能部門通報。二是要建立協(xié)作配合機(jī)制，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，加強(qiáng)協(xié)作互助，健全對下屬單位、領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約，形成工作合力。三是要建立成果共享機(jī)制，相互提供資料成果，做到資源共用、成果共享。四是要建立整改督查機(jī)制，確保審計(jì)建議或決定得到及時有效的落實(shí)整改。

3.增強(qiáng)審計(jì)建議針對性，為被審計(jì)單位改進(jìn)管理提供服務(wù)。水利內(nèi)部審計(jì)要注重發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)建設(shè)性作用，努力提高審計(jì)建議質(zhì)量，促進(jìn)被審計(jì)單位完善管理。一是要提高審計(jì)建議的針對性，做到有根有據(jù)，重點(diǎn)突出，有的放矢。二是要增強(qiáng)審計(jì)建議的可操作性，努力做到審計(jì)建議明確、具體、到位。三是要不斷強(qiáng)化國家財經(jīng)法紀(jì)的宣傳，強(qiáng)調(diào)政策性。四是審計(jì)建議要注重長效機(jī)制建設(shè)，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，以被審計(jì)單位完善制度、強(qiáng)化管理流程、形成良好的內(nèi)部控制環(huán)境為著眼點(diǎn)，推動其不斷提高內(nèi)部管理水平。

1.陳波.2005.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的若干基本理論問題[J].審計(jì)研究，5。

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