●寇鐵軍 胡俊杰

政府或公共支出部門行使財政支出相關(guān)職能所做出的行為即是財政支出行為。財政支出行為的核心是政府部門行使法律賦予其的審批、撥付、使用財政資金的行政職權(quán)的行政行為。廣義上講，財政支出行為包括政府部門在財政支出的整個過程中的計劃、決策、執(zhí)行、評估、評價等多個行為。以財政支出的執(zhí)行行為為核心,以時序為線索，將整個財政支出的全過程劃分為財政支出的事前、事中和事后行為。財政支出的事中和事后監(jiān)督的實踐較多，從財政支出的全過程來看，對財政支出的事前監(jiān)督是十分重要的一個環(huán)節(jié)，本文就是針對財政支出的事前監(jiān)督而展開。

一、財政支出事前監(jiān)督的內(nèi)容

財政支出的事前監(jiān)督是圍繞財政支出的事前行為而展開的。所謂財政支出的事前行為就是財政支出的實際行為并沒有發(fā)生，但相關(guān)主體已經(jīng)采取一些行為為財政支出的實際發(fā)生做了準(zhǔn)備，也是形成財政支出決策過程的一系列行為，這些行為包括財政支出的計劃、調(diào)研、評估和決策等行為。

二、財政支出事前監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）我國財政支出計劃的現(xiàn)狀

財政支出的計劃有年度計劃、中期計劃和長期計劃等多種形式。中長期計劃著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)與財政發(fā)展趨勢的判斷和周期性財政收支平衡目標(biāo)的實現(xiàn)，確定解決重大經(jīng)濟(jì)問題的財政政策框架，其實質(zhì)是提供中長期財政約束的管理工具，是一種對財政支出多年期的約束。財政支出的短期計劃，通常指財政支出的年度計劃，主要指財政預(yù)算中關(guān)于財政支出的部分。

1998年，為了應(yīng)對1997年開始的亞洲金融危機(jī)對我國造成的不利影響，防范財政風(fēng)險，財政部綜合司配合《國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃》編制了《1998—2002年國家財政發(fā)展計劃》。2002、2003年，財政部又先后編制了《2003—2005年國家財政滾動計劃》和《2004—2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》，并組織各省（直轄市、計劃單列市）及政府（如北京市、貴州省等）開展試點工作，開啟了編制3年滾動計劃的篇章。此外，在相關(guān)的規(guī)劃綱要和文件中也體現(xiàn)了對財政支出的計劃，比如 《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》是關(guān)于我國一定時期內(nèi)教育發(fā)展的中長期計劃，其中關(guān)于我國教育發(fā)展中長期財政投入的規(guī)劃，是我國財政教育支出中長期計劃的一種體現(xiàn)。為了體現(xiàn)我國財政支出年度計劃的預(yù)算編制，從2000年起，我國開始實行部門預(yù)算編制管理模式。中央部門預(yù)算采取自下而上的編制方式，編制程序?qū)嵭小岸隙隆钡幕玖鞒獭?/p>

（二）我國財政支出調(diào)研的現(xiàn)狀

本文所研究的財政支出調(diào)研專指在財政支出計劃確定的范圍之內(nèi)，運用相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，通過對財政支出總規(guī)模和財政支出各個領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)研后，將財政支出計劃落實到若干財政支出項目的過程，區(qū)別于廣義上關(guān)于財政支出展開的調(diào)研的概念。

作為處于財政支出計劃制定與財政支出實際施行之間的一個重要環(huán)節(jié)，財政支出調(diào)研是將財政支出計劃的內(nèi)容具體化為可行的方案的理論支撐，其是否科學(xué)合理將影響到財政支出最終決策結(jié)果的合理性。然而在實際工作中，對財政支出的調(diào)研多是沒有特定目的的單純研究，并非作為財政支出決策過程的一個重要環(huán)節(jié)。學(xué)術(shù)研究中關(guān)于財政支出的調(diào)研，側(cè)重于財政支出總規(guī)模的研究，而關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)的研究較少；側(cè)重于對中央財政支出的研究，而關(guān)于地方財政支出的研究較少；側(cè)重于對財政支出進(jìn)行理論研究，而關(guān)于財政支出的實證研究較少。由于沒有將財政支出調(diào)研確定為財政支出決策過程中的一個法定程序，因此在法律制度層面沒有對財政支出調(diào)研進(jìn)行硬性規(guī)定。

（三）我國財政支出評估的現(xiàn)狀

財政支出的評估工作在我國的財政支出實踐中沒有引起足夠的重視。由于沒有科學(xué)的評估過程，盲目投資，造成了國家財政資金的大量浪費。比如，在“八五”時期我國投產(chǎn)的81個國家項目中，有75個項目超概算，超額投入525億元；項目未達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力的占37%；除11個項目因技術(shù)問題不便統(tǒng)計外，其余70個項目中，處于虧損狀態(tài)的28個，占40%。在財政支出計劃總體規(guī)劃下，經(jīng)過財政支出調(diào)研過程，對于內(nèi)容廣泛的財政支出而言，已經(jīng)可以具體到各個財政支出項目。但是，這個財政支出項目備選方案群體也是非常龐大的，既涉及中央財政支出項目，也有地方的財政支出項目；既有科技教育方面支出的項目，也包含文化衛(wèi)生方面支出的項目；既有可能帶來收益的投資項目，也有純粹用于消費的支出項目。如何選擇具體的支出項目，便是財政支出評估過程中的重要工作，財政支出評估也是項目支出中的必要環(huán)節(jié)。

（四）我國財政支出決策的現(xiàn)狀

根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，我國財政支出決策的權(quán)力在人民代表大會。在憲法中對全國人大審查國家計劃和國家預(yù)算的程序作了原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，《全國人大議事規(guī)則》對此作了具體規(guī)定，該程序包括：公布、初步審查、代表團(tuán)審議和專門委員會審議、法律委員會審議、主席團(tuán)聽取意見、常委會審議和由全體代表過半數(shù)通過。其中涉及質(zhì)詢程序、發(fā)言程序和表決程序。

三、財政支出事前監(jiān)督存在的主要問題

（一）我國財政支出計劃的問題

財政支出計劃這個概念通常不被重視，尤其是從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)走到了現(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)，單純提及“計劃”這個概念甚至有些落后和退步的意味。正是由于這種觀念的影響，財政支出計劃方面存在的問題比較嚴(yán)重。首先關(guān)于財政支出的中長期計劃在我國現(xiàn)有的立法中基本沒有體現(xiàn)。現(xiàn)有的各種體現(xiàn)財政支出中長期的計劃，名稱不一，內(nèi)容各異，制定主體多樣，基本沒有對具體編制預(yù)算的實際約束作用。實際上，我國并沒有真正編制多年滾動財政收支預(yù)算。沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，就等于沒有相應(yīng)的法律約束，關(guān)于是否需要制定財政支出中長期計劃、制訂計劃的主體、制訂計劃的程序、制訂計劃的范圍以及制訂出的計劃的具體作用都具有很強(qiáng)的任意性。其次，財政支出的年度計劃 （主要指財政支出的預(yù)算）也存在許多問題，財政支出的預(yù)算編制亦有待完善。我國《預(yù)算法》對預(yù)算編制有較為嚴(yán)格的規(guī)定，但是在預(yù)算編制部門、科目、項目等具體內(nèi)容上的規(guī)定仍不夠具體，也缺乏對支出項目的詳細(xì)說明。另外，政府部門在編制預(yù)算、確定財政支出時，沒有一定的依據(jù)可循，使得具體財政支出的受益者與預(yù)算編制者之間產(chǎn)生了利益尋租的空間。

（二）我國財政支出調(diào)研的問題

由于財政支出調(diào)研沒有在財政支出決策的過程中引起足夠的重視，相關(guān)法規(guī)對財政支出調(diào)研的調(diào)研主體、調(diào)研目的、調(diào)研方法、調(diào)研范圍、調(diào)研成果的利用等都沒有規(guī)定。目前的財政支出調(diào)研僅限于廣義的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域?qū)ω斦С龅难芯?，而沒有成為財政支出決策過程之中的一個法定程序。

（三）我國財政支出評估的問題

成本收益分析方法和利益歸宿分析方法是財政支出評估中常用的方法，但無論在理論上還是在實踐中都存在許多問題，有待完善。公共部門的成本收益分析，與私人部門有著顯著的不同：一方面，公共支出項目以社會福利最大化為目標(biāo)，而不像私人部門那樣僅以私人凈收益為目標(biāo)。另一方面，公共支出項目的成本收益往往并不能直接用市場價格來衡量。與私人部門支出項目相比，公共支出項目的成本收益經(jīng)常無法直接采用市場價格進(jìn)行衡量。實踐中，使用利益歸宿分析方法對財政支出項目進(jìn)行評估也存在許多問題。首先，我國有關(guān)公共支出歸宿問題的研究始于20世紀(jì)末至本世紀(jì)初，因此起步較晚。其次，利益歸宿分析方法在實踐中的應(yīng)用較少，我國僅在公共教育支出歸宿狀況、家庭衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查等僅有的幾個領(lǐng)域有所觸及。第三，基本限于對地區(qū)間差異的分析，而沒有研究人際間或不同收入層次的家庭間的差異。第四，對利益歸宿從定性的角度大多做的是事后的分析，而沒有將利益歸宿分析方法應(yīng)用于確定支出過程中的分析。

（四）我國財政支出決策的問題

在我國，作出財政支出決策的行為實質(zhì)上體現(xiàn)為財政支出預(yù)算的審議，因此，有關(guān)財政支出決策方面的問題主要體現(xiàn)為預(yù)算審批中存在的問題，這些問題主要表現(xiàn)在預(yù)算審批組織機(jī)構(gòu)的薄弱和不健全；對預(yù)算草案整體提交、整體審議的方式，沒有表達(dá)部分贊成或部分反對的可能；人民代表大會會期不固定且時間較短，人民代表大會制度中公開原則的深度和廣度不足，人大代表的發(fā)言程序不盡完善等等。

四、完善財政支出事前監(jiān)督的對策建議

（一）完善我國財政支出計劃的建議

解決財政支出中長期計劃方面存在的問題，最基本的途徑是加強(qiáng)財政支出計劃方面的立法，通過立法，以財政支出計劃的方式強(qiáng)化對財政支出的宏觀監(jiān)督。既可以在修正 《憲法》時加入相關(guān)內(nèi)容，也可以通過專門的財政法予以體現(xiàn)，或者將二者結(jié)合。要通過立法的形式將財政支出計劃的制訂常態(tài)化。盡管中長期的財政支出計劃的年度可能跨越三年、五年甚至十年、二十年，但保證財政支出中長期計劃的穩(wěn)定與連貫對于整個國民經(jīng)濟(jì)科學(xué)、持續(xù)、健康發(fā)展非常必要。要通過立法的形式將財政支出計劃的制訂主體固定化。制定的財政支出計劃，雖然具有宏觀性，但也不能放任為任意主體的任意所為。作為政府制定的影響國民經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展的財政支出計劃，其制定主體可以確定為政府，并由其授權(quán)相應(yīng)的部委，但要通過法律加以明確規(guī)定。要通過立法的形式賦予財政支出計劃必要的約束力，作為政府報告、規(guī)章的財政支出計劃，本已具有一定的法律約束力，但更需要通過法律的形式確認(rèn)財政支出中長期計劃對財政支出年度計劃的導(dǎo)向和指引作用。

確定財政支出優(yōu)先順序的原則是完善財政支出預(yù)算編制的一個關(guān)鍵。關(guān)于如何確定財政支出的優(yōu)先順序，也是一個值得探討的問題。比如劉洲在《財政支出的法律控制研究——基于公共預(yù)算的視角》中提出了確定財政支出優(yōu)先性的三條準(zhǔn)則：法律規(guī)定的支出優(yōu)先、緊急性的支出優(yōu)先和事關(guān)公民基本權(quán)利的支出優(yōu)先。在完善財政支出預(yù)算編制方面，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大財政支出預(yù)算編制的范圍。比如，國有經(jīng)濟(jì)關(guān)系到國計民生和國家性質(zhì)，建立相對完善的國資運營預(yù)算，彌補(bǔ)目前預(yù)算體系中對該項的缺失，全面反映預(yù)算信息，將是提升預(yù)算的公正和效率、發(fā)揚民主的重要途徑之一，也是更好地實施財政支出監(jiān)督不可或缺的一項重要措施。

（二）完善我國財政支出調(diào)研的建議

完善財政支出決策過程中的財政支出調(diào)研，應(yīng)通過立法將其確定為整個財政支出決策過程之中由財政部直接實施的一個確定步驟和法定程序；明確其調(diào)研目的是通過調(diào)研確定特定時期的財政支出最優(yōu)規(guī)模和最佳支出結(jié)構(gòu)，包括不同領(lǐng)域的支出比例的確定和中央與地方之間財政支出比例的確定；明確其調(diào)研方法不僅限于理論分析，也要結(jié)合必要的實證分析；明確其調(diào)研范圍是圍繞財政支出計劃，尤其是中長期計劃為框架而展開；明確其調(diào)研成果的形式為體現(xiàn)特定調(diào)研目的的調(diào)研報告；明確其調(diào)研成果的性質(zhì)和利用，是直接對財政支出最終決策具有指導(dǎo)意義的文件，應(yīng)成為供人大審議報告需提交的必要附屬資料。

財政支出調(diào)研的核心問題是確立一定時期的財政支出最優(yōu)規(guī)模和最佳支出結(jié)構(gòu)。研究財政支出最優(yōu)規(guī)模的問題也是追求財政支出的規(guī)模效率，對于這個問題要考慮財政支出收益與政府規(guī)模的關(guān)系問題。財政支出結(jié)構(gòu)的確定是一個復(fù)雜的問題。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以從多角度對財政支出結(jié)構(gòu)加以確定，其中最重要的是需要確定中央財政支出與地方財政支出的比例以及財政在經(jīng)濟(jì)事務(wù)支出、一般公共服務(wù)支出和社會性支出的比例。財政支出的結(jié)構(gòu)效率問題是確定財政的最佳支出結(jié)構(gòu)時需要考慮的一個因素。確定財政支出結(jié)構(gòu)時，首先要對政府職能進(jìn)行合理定位，充分考慮支出資金的公平因素與效率因素的平衡，合理安排各項支出的相對比重。

（三）完善我國財政支出評估的建議

完善成本收益分析方法自身，在公共項目成本收益分析過程中對其效益的衡量應(yīng)充分考慮其社會效益、生態(tài)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益等，不斷完善成本收益支出的指標(biāo)評價體系，將大型項目的區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響、和諧社會、可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等國家發(fā)展戰(zhàn)略作為設(shè)置評價指標(biāo)的因素。這些非市場化指標(biāo)的量化問題應(yīng)成為研究的重點。完善利益歸宿分析方法自身，恰當(dāng)界定受益者，依據(jù)公共支出產(chǎn)生影響面的不同，利益歸宿分析研究中的受益者既可以是公共產(chǎn)品和服務(wù)的接受者，也可以是公共支付的直接接受者，還可以是因公共支出而導(dǎo)致的產(chǎn)品或要素價格變化的影響者。在某一具體的公共支出項目中，上述三種受益者通常都同時存在，而并非互相排斥，關(guān)鍵是要從支出項目自身的特點出發(fā)恰當(dāng)選擇受益者。

除了完善成本收益方法和利益歸宿方法自身以外，還要確立在財政支出評估過程中應(yīng)用成本收益方法和利益歸宿分析方法的條件、實施主體以及具體實施方式，將兩種方法鑲嵌在財政支出項目評估的過程中。

（四）完善我國財政支出決策的建議

健全的組織機(jī)構(gòu)是保證預(yù)算審批順利進(jìn)行的前提條件，因此，要完善人大預(yù)算工作委員會，使其發(fā)揮更大的作用。首先，預(yù)算工作委員會不應(yīng)局限于對預(yù)算草案是否平衡的形式審查，還要深入研究預(yù)算支出的合理性與支出項目的可行性。其次，要保證該機(jī)構(gòu)工作人員的數(shù)量，適當(dāng)擴(kuò)充該機(jī)構(gòu)工作人員的編制。第三，該機(jī)構(gòu)要有懂得財務(wù)預(yù)算、項目投資、法律法規(guī)多方面的專業(yè)復(fù)合型人才，以保證該機(jī)構(gòu)工作人員有足夠的能力和水平完成這項工作。

探索分項審批的預(yù)算審批方式，以保證人大代表對具體預(yù)算項目表達(dá)真實意見，對整個預(yù)算進(jìn)行全面審議，而不是流于形式。具體而言，就是政府部門在報送預(yù)算草案時，將全部預(yù)算草案同時分解成幾個子預(yù)算，比如按部門分解子預(yù)算就是一種可行的方式；各專門委員會及人大預(yù)算工作委員會分別就各個子預(yù)算草案提出意見；在人民代表大會上，人大代表可以分別就每個子預(yù)算發(fā)表意見，而不是統(tǒng)一發(fā)表意見，既可以同意這個子預(yù)算而否決那個子預(yù)算，亦可相反，而不是局限于對全部預(yù)算草案的一致同意或否決。

借鑒羅伯特議事規(guī)則⑥完善人大審議財政支出預(yù)算草案的決策過程。通過放寬質(zhì)詢案提起的條件以完善人大審議財政支出決策中的質(zhì)詢程序，通過詳細(xì)規(guī)定發(fā)言時間和發(fā)言次數(shù)以完善人大審議財政支出決策中的發(fā)言程序；通過增加表決方式和提高表決得以通過的要求以完善人大審議財政支出決策中的表決程序。