●聶帆飛

從2013年3月起，中央紀(jì)委及地方紀(jì)檢部門陸續(xù)通報多起違反“中央八項規(guī)定”精神的典型案例，在這些典型案例中，津補貼違規(guī)發(fā)放問題高發(fā)。早在2006年，中紀(jì)委等六部委就下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公務(wù)員津貼補貼問題的通知》，要求公務(wù)員津貼補貼規(guī)范后，各部門、各單位一律不準(zhǔn)自行新設(shè)津貼補貼項目，不準(zhǔn)自行提高津貼補貼標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大實施范圍。此后，中央相關(guān)部委又多次發(fā)出檢查通報、實施細(xì)則等。中央發(fā)出“改進(jìn)工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾”的規(guī)定后，2013年6月監(jiān)察部等四部委又通過了《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》，對各類違反發(fā)放津貼補貼行為的處罰做了明確規(guī)定。筆者跟隨財政部駐J省財政檢查專員辦事處對該省多個二級以下中央基層預(yù)算單位進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)一些問題。下文將對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，為今后財政檢查工作核查重點的確立提供參考，也為盡快規(guī)范二級以下中央基層預(yù)算單位津貼補貼發(fā)放提供政策建議。

一、津補貼發(fā)放檢查的必要性

違規(guī)發(fā)放津補貼行為不同于個別人侵占財政資金的行為，其背后有著較為復(fù)雜的歷史因素，往往在集體默許下進(jìn)行，因此人們多將其稱為“灰色收入”。加之我國政府財務(wù)信息透明度有限，公眾對各部門公務(wù)員薪酬的構(gòu)成往往難以形成監(jiān)督。津補貼違規(guī)發(fā)放往往還伴隨著更為復(fù)雜的問題，如私設(shè)“小金庫”、違規(guī)罰沒、政府會計信息失真等。因此，如果不加大監(jiān)督力度，這種行為將造成連鎖的負(fù)面影響，損害政府部門在群眾中的形象，使其與群眾產(chǎn)生隔閡，不利于黨的群眾路線教育實踐活動的深入持久推進(jìn)。

具體到中央基層預(yù)算單位，根據(jù)上述文件精神和各部門實際情況，中央二級及以上各預(yù)算單位已將各項津補貼進(jìn)行了上報、歸并，規(guī)范后的津補貼項目分為工作性津貼、生活性補貼兩項。規(guī)范基本取得了預(yù)想的效果，各級公務(wù)員薪酬在基本穩(wěn)定的前提下，實現(xiàn)了陽光化、規(guī)范化。然而，目前三級及其以下中央基層單位的津補貼規(guī)范工作暫未能按照既定步伐深入下去，主要表現(xiàn)在職務(wù)工資、級別工資之外的、由地方財政支付的津補貼規(guī)范目前尚未執(zhí)行到位，違規(guī)發(fā)放的現(xiàn)象仍十分突出。而中央二級以下的基層行政事業(yè)單位與群眾聯(lián)系更加緊密，往往容易受到更多的輿論關(guān)注。著力解決違規(guī)發(fā)放津補貼這個發(fā)生在群眾身邊、事關(guān)群眾切身利益的問題是黨的群眾路線教育實踐活動的必然要求。因此，這些部門津補貼的發(fā)放是基層預(yù)算單位財政檢查工作的一項重點，有必要對其中重大風(fēng)險點進(jìn)行總結(jié)分析，保證財政資金安全。

二、關(guān)于津補貼發(fā)放檢查重點的分析

（一）深入了解發(fā)放依據(jù)，杜絕自制文件或憑空發(fā)放

在未規(guī)范津補貼的部門中，各級各部門發(fā)放的文件是其津補貼發(fā)放的重要依據(jù)。一些單位在無正式文件的情況下，巧立名目，僅僅以單位內(nèi)部會議紀(jì)要的形式去發(fā)放津補貼。這些自行制定的文件無上級批準(zhǔn)，僅在本部門領(lǐng)導(dǎo)簽字認(rèn)可的情況下，就開始執(zhí)行，有的甚至執(zhí)行多年，累計影響金額巨大。這些文件如果不加以甄別就有可能助長這些違規(guī)行為。相較于那些有會議紀(jì)要的津補貼，一些項目的發(fā)放僅僅依照傳統(tǒng)習(xí)慣或是口頭通知來發(fā)放。這種“自己給自己下文件”的行為就可能造成一些經(jīng)費充裕的地區(qū)成為違規(guī)發(fā)放津補貼的重災(zāi)區(qū)。

例如，駐J省某中央三級預(yù)算單位（下文所說“某單位”均指中央二級以下的基層預(yù)算單位）以內(nèi)部印制的會議記錄為依據(jù)，發(fā)放了通訊補助、雨雪天補助、微機(jī)補貼、目標(biāo)責(zé)任制獎、全勤獎、月完成任務(wù)獎、加班補助、信息工作先進(jìn)獎等10多項，僅在2012年度就涉及金額250余萬元。又如，某單位在春節(jié)、中秋、夏季、六一兒童節(jié)等節(jié)日發(fā)放的福利項目扣除法定福利費可列支限額之外，違規(guī)發(fā)放近20萬元。這些年節(jié)福利大多無任何依據(jù)，可能在一些公務(wù)員看來早已習(xí)慣，但這種廣為詬病的行為破壞了財政資金使用的嚴(yán)肅性，而檢查工作就是要務(wù)必把每一分財政資金的使用關(guān)在制度的籠子里。

（二）分析文件內(nèi)涵，統(tǒng)籌考慮，分類管理

一些津補貼的發(fā)放雖然有文件依據(jù)，但是一些單位對文件有意或無意錯誤理解，造成執(zhí)行失當(dāng)。例如，J省文件中規(guī)定了獲得市級、省級、國家各級精神文明獎的獎金發(fā)放定額，并規(guī)定應(yīng)當(dāng)按所獲最高級別獎項發(fā)放獎勵。但是，某單位在同時獲得國家及省市三級獎項的情況下，將市級、省級、國家級各級獎項應(yīng)當(dāng)發(fā)放的金額進(jìn)行了累計發(fā)放，造成同一事項多次發(fā)放。有的單位將針對其他部門的文件作為自身津補貼發(fā)放的依據(jù)。例如，J省財政發(fā)文，決定給省直機(jī)關(guān)工作人員增發(fā)每月100元的誤餐補助，而不少中央基層三級預(yù)算單位也參照此文件進(jìn)行發(fā)放。有些津補貼項目雖然正確執(zhí)行了文件的要求，但是隨意延長發(fā)放時間的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，某市財政局下達(dá)市財政2004年第四季度獎的通知，規(guī)定給予某中央基層單位干部當(dāng)年第四季度每人每月200元的獎勵，但該單位把這項獎勵發(fā)放至今。因此，在檢查中務(wù)必要將相關(guān)文件統(tǒng)籌考慮，重新認(rèn)真界定，避免將此類違規(guī)事項遺漏。

（三）重新計算津補貼數(shù)額，注意其連鎖影響

各級政府下發(fā)的津補貼文件中有時對發(fā)放津貼的額度描述使用了含糊的概念，造成津補貼發(fā)放的基數(shù)不明確，造成了一些單位對文件執(zhí)行不到位或選擇性執(zhí)行，津補貼計算的基數(shù)或比例隨意擴(kuò)大。并且，在計算年薪酬總額時不少單位將違規(guī)發(fā)放的津補貼一起算作基數(shù)，導(dǎo)致牽一發(fā)而動全身，影響著其他事項或補貼計提數(shù)額。例如，某單位違規(guī)發(fā)放的津補貼影響到住房公積金額度提取，導(dǎo)致2012年度超標(biāo)繳納住房公積金30多萬元。由于公務(wù)員超標(biāo)繳納住房公積金在一定時期內(nèi)受到公眾的廣泛關(guān)注，這種持續(xù)影響必須在檢查工作的最后給予“回頭看”，要在剔除各項違規(guī)津補貼后，檢查住房公積金、福利費等項目是否有超標(biāo)計提的現(xiàn)象。

（四）加強縱向橫向?qū)Ρ?，快速鎖定問題

在公務(wù)員績效工資沒有全面鋪開之前，公務(wù)員的薪酬與工作年限、職務(wù)級別基本相關(guān)。也就是說，通過各年份之間的對比，同一級別人員之間的對比，是可以發(fā)現(xiàn)一些薪酬違規(guī)發(fā)放的問題。例如，某單位相同工齡的幾位正科級領(lǐng)導(dǎo)，某些月份的薪酬總額卻相差超過了1000元，究其原因是該單位違規(guī)發(fā)放了加班補助，按照節(jié)假日120元，雙休日80元，夜班60元等多個標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，全年累計15萬余元。因此，可以運用對比的方法發(fā)現(xiàn)薪酬數(shù)據(jù)中隱藏的問題。

（五）注意非人員經(jīng)費中變相列支津補貼等福利性支出

有時發(fā)放的津補貼并未在“工資福利支出”等人員經(jīng)費中列支，而是變相通過“商品和服務(wù)支出”項列支。例如，某單位將職工小區(qū)本應(yīng)由居民分?jǐn)偟墓貌糠值乃娰M，轉(zhuǎn)嫁到機(jī)關(guān)公用經(jīng)費支出，變相為職工謀取福利。又如，某單位為每位有駕駛執(zhí)照的職工統(tǒng)一繳納了駕駛員會費，這種本身就無法律規(guī)定的收費項目卻每年由單位財政經(jīng)費支出。這類問題提醒我們在財政檢查中應(yīng)當(dāng)注意綜合考慮，必要時要從會計憑證入手發(fā)現(xiàn)問題，單從人員經(jīng)費類賬戶尋找問題可能遺漏一些違規(guī)事項。

（六）注意追尋其他連鎖違規(guī)事項

在檢查中筆者注意到，津補貼發(fā)放違規(guī)不是孤立的，往往還伴隨著其他違反財務(wù)規(guī)定的事項，往往涉及經(jīng)費科目相互擠占，會計處理不規(guī)范，賬表不一致等問題。這些大量違規(guī)發(fā)放津補貼的部門，其決算報表并未與“二下”預(yù)算批復(fù)產(chǎn)生沖突，這就意味著這些單位對財務(wù)信息和決算報表進(jìn)行了人為調(diào)整。例如，某單位公共預(yù)算財政撥款支出決算明細(xì)表（反映中央財政撥款用途）中屬行政運行科目的獎金、社會保障繳費、伙食補助費、其他工資福利支出等支出均為零，明細(xì)賬中獎金、社會保障繳費、伙食補助費、其他工資福利支出均有使用零余額賬戶用款額度 （行政運行）的發(fā)生額。這意味著中央財政撥款經(jīng)費的使用并未在中央撥款經(jīng)費專用的報表中體現(xiàn)。

此外，這些違規(guī)發(fā)放的津補貼還會造成會計基礎(chǔ)工作薄弱的問題。例如，會計原始憑證缺失或不規(guī)范，一些違規(guī)發(fā)放的津補貼未附構(gòu)成明細(xì)單，有的無銀行支付憑證。這些問題一方面給檢查工作造成了困難，同時也在提醒著檢查人員高度關(guān)注這些重大風(fēng)險點。

三、規(guī)范津補貼發(fā)放的政策建議

（一）盡快規(guī)范中央二級以下基層預(yù)算單位津補貼發(fā)放

從上述檢查中發(fā)現(xiàn)的問題來看，中央基層預(yù)算單位存在的津補貼違規(guī)發(fā)放的問題仍然大量存在，有些文件本身也與現(xiàn)實脫節(jié)，要從根本上解決這個問題還需要中央統(tǒng)一通過津補貼規(guī)范的繼續(xù)推進(jìn)來實現(xiàn)。因此，建議中央相關(guān)部委按照既定步驟，盡快規(guī)范二級以下基層單位津補貼政策，從根本上使這一級公務(wù)員津補貼制度規(guī)范化、科學(xué)化，切實解決當(dāng)前群眾所關(guān)注的公務(wù)員收入分配領(lǐng)域的突出矛盾。從基層檢查過程來看，中央各基層預(yù)算單位也急切盼望著津補貼能早日規(guī)范，使薪酬結(jié)構(gòu)更趨合理，避免背負(fù)過大的違規(guī)風(fēng)險。

（二）管控文件發(fā)放，加強上級備案制度

文件在我國政治生活中有著重要地位，“文件政治”逐漸成為研究中國政治的一個關(guān)鍵詞。文件既貫徹上級意圖，又在字里行間體現(xiàn)著所謂的部門利益。在基層預(yù)算單位，所執(zhí)行的本部門及省市縣各級文件繁多，有的是在上世紀(jì)制定的，在檢查工作中往往無法衡量其合規(guī)性。在未能統(tǒng)一規(guī)范津補貼的過渡期內(nèi)，這些文件還是津補貼發(fā)放和監(jiān)督的重要依據(jù)，所以應(yīng)當(dāng)將這些涉及津補貼規(guī)范的文件及時向上級備案，統(tǒng)一監(jiān)督管理。此外，在財務(wù)部門會計檔案中應(yīng)當(dāng)把這些文件作為重要的原始憑證，以備有關(guān)部門檢查。

（三）加強政府會計改革，結(jié)合黨的群眾路線教育實踐活動，實現(xiàn)政府財務(wù)信息公開

為加強政府部門財政監(jiān)督，應(yīng)該在政府會計方面做出改革。例如，可以增設(shè)“預(yù)算授權(quán)會計”環(huán)節(jié)，記錄預(yù)算授權(quán)結(jié)果。具體到津補貼規(guī)范方面，就可將預(yù)算批復(fù)數(shù)額具體化，用以會計期間結(jié)束時，通過編制會計分錄將預(yù)算授權(quán)信息與津補貼實際發(fā)放結(jié)果進(jìn)行比較。這樣就避免了現(xiàn)階段有些部門的津補貼由人事部門單獨計算，與預(yù)算發(fā)生矛盾時，會計部門只能被動記錄甚至違規(guī)調(diào)賬的發(fā)生。并且，政府會計改革還體現(xiàn)在會計信息披露環(huán)節(jié)。政府財務(wù)信息向公眾披露是一種低成本的監(jiān)督方式。現(xiàn)有政府部門會計信息公開僅對人員經(jīng)費總額進(jìn)行披露，而并未對其詳細(xì)構(gòu)成情況及發(fā)放依據(jù)進(jìn)行公開。目前，群眾路線教育實踐活動深入推進(jìn)，公務(wù)員薪酬發(fā)放無疑是群眾關(guān)心的現(xiàn)實問題。中央基層預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)做出表率，率先充分公開更細(xì)致的政府財務(wù)信息，讓群眾看得到、聽得懂、信得過。

（四）切斷津補貼違規(guī)發(fā)放的來源，加強對未脫鉤經(jīng)濟(jì)實體的管理

中央及各級地方曾就黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實體和管理的直屬企業(yè)脫鉤做出多次通知部署，可至今不少基層單位并未與所辦企業(yè)脫鉤，而這類企業(yè)就為津補貼發(fā)放提供了資金來源。檢查發(fā)現(xiàn)，有不少基層預(yù)算單位擁有賓館、飯店之類對外經(jīng)營的企業(yè)，這類企業(yè)大多賬目不清，其領(lǐng)導(dǎo)往往還是機(jī)關(guān)的后勤負(fù)責(zé)人。行政單位有沒有通過這些未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實體發(fā)放福利往往很難查實。并且，對于中央預(yù)算單位出租出借國有資產(chǎn)收益、地方財政部門對中央各基層預(yù)算單位的轉(zhuǎn)移支付也都是津補貼發(fā)放可能的來源。因此，必須嚴(yán)格控制這部分預(yù)算外收入，實現(xiàn)更加嚴(yán)格的監(jiān)控，務(wù)必切斷這些津補貼違規(guī)發(fā)放的源頭活水。

（五）加強對津補貼發(fā)放的問責(zé)，持續(xù)多部門聯(lián)動監(jiān)督

2013年8月開始實施的 《違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為處分規(guī)定》對執(zhí)行津貼補貼政策中不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)和本單位發(fā)生嚴(yán)重違規(guī)發(fā)放津貼補貼行為的主要負(fù)責(zé)人，制定了明確的處罰措施。為更好地落實此規(guī)定的精神，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)通報一批典型案例，加強問責(zé)力度，對相關(guān)責(zé)任人給予警示教育，避免由于“路徑依賴”和本部門利益束縛而使津補貼違規(guī)發(fā)放行為屢禁不止。在日常監(jiān)管方面，要形成由紀(jì)委監(jiān)察部門，財政、審計等執(zhí)法部門及專業(yè)部門共同配合機(jī)制，力求形成長效機(jī)制，對查處的問題進(jìn)行嚴(yán)肅處理，絕不手軟。