◎ 高尚省

加拿大社會(huì)福利制度及對(duì)廣州的啟示

◎ 高尚省

本文從兒童福利等6個(gè)方面概要介紹加拿大社會(huì)福利制度，分析了福利制度的基礎(chǔ)包括高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健全的稅收和審慎的財(cái)政政策等，以及福利制度的調(diào)適和發(fā)展。在此基礎(chǔ)上探討福利制度背后的人本主義、公開透明、民主法治、多元文化以及誠實(shí)守信等治理理念，并從堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、加大開放力度、實(shí)施審慎財(cái)政政策、推進(jìn)法治建設(shè)、鼓勵(lì)公眾參與、打造人本宜居廣州等方面，對(duì)廣州民生和社會(huì)福利建設(shè)和政府治理提出建議。

社會(huì)福利制度 公共治理 廣州

隨著人民群眾物質(zhì)文化生活水平的不斷提高和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立完善，不斷提高社會(huì)福利制度化水平對(duì)于建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，真正實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)顯得尤為重要。無疑，學(xué)習(xí)借鑒社會(huì)福利制度先發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，是完善我國社會(huì)福利制度的一個(gè)重要方面。2013年7月至8月，筆者在參加加拿大不列顛哥倫比亞大學(xué)（UBC）公共管理專題研究班學(xué)習(xí)期間，通過深入考察當(dāng)?shù)孛裆蜕鐣?huì)福利建設(shè)，觸發(fā)良多思考。當(dāng)?shù)氐娜藗儫o論是工作還是生活都很從容，從他們的言談舉止里，感受到的是年輕人應(yīng)有的活力、老年人應(yīng)有的安詳，以及工作時(shí)的嚴(yán)謹(jǐn)負(fù)責(zé)、從容不迫，極少感受到浮躁、焦慮、不安。擦肩而過時(shí)的一個(gè)微笑，偶爾會(huì)有人來一句不太標(biāo)準(zhǔn)的漢語“你好”，讓人倍感友善。除了人文氣息，還切身感受到優(yōu)美的自然環(huán)境。由于靠近太平洋東岸，加上保存完好的原始生態(tài)森林公園，秋日的溫哥華海天一色，空氣清新，樹木繁茂，綠草如茵，而大自然饋贈(zèng)的優(yōu)美海灘和豐富的淡水、魚類、木材、礦產(chǎn)油氣資源等更成為當(dāng)?shù)匕傩帐来碛械呢?cái)富。支撐文明秩序與優(yōu)美環(huán)境的是制度和理念，其中的社會(huì)福利制度功不可沒。

一、加拿大社會(huì)福利制度概述

加拿大實(shí)行的是從搖籃到墳?zāi)沟母＠贫龋吒＠ＷC了加拿大社會(huì)的穩(wěn)定，人民生活壓力普遍較小，這是加拿大人能夠保持從容的重要原因。

（一）社會(huì)福利制度的基本情況

社會(huì)福利制度涉及生活的方方面面，這里重點(diǎn)選取了加拿大兒童福利、老年人福利、殘疾人福利以及教育、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)以及住房保障等主要方面。

1.兒童福利。政府認(rèn)為家庭養(yǎng)育兒童是對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)，因此應(yīng)給予獎(jiǎng)勵(lì)與支持，這與加拿大地廣人稀鼓勵(lì)生育的國情國策是分不開的。兒童福利主要包括:一是兒童稅務(wù)福利計(jì)劃（CCTB），凡家庭內(nèi)有18歲以下子女的父母或監(jiān)護(hù)人都可以領(lǐng)取，具體金額視家庭收入高低而定。二是聯(lián)邦托兒津貼（UCCB），政府向家庭內(nèi)未滿6歲的兒童每名支付一定津貼，用于兒童保育費(fèi)用。政府不提倡老年人帶孫輩，若幼兒父母均工作，可向政府申請(qǐng)并領(lǐng)取托兒津貼。三是基本牛奶金（NCBS）。按月支付給那些擁有未滿18歲子女的低收入家庭的福利。如果已領(lǐng)取托兒津貼，則不能再領(lǐng)取基本牛奶金。另外，還有單身母親津貼，兒童殘疾福利金（CDB）等。各地還可根據(jù)實(shí)際制定有關(guān)的福利規(guī)定，如不列顛哥倫比亞省為符合條件的6歲以下兒童提供每月55加元的福利金，以抵消撫養(yǎng)成本。兒童福利使兒童能在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定與健康的生活環(huán)境中成長，也在一定程度上鼓勵(lì)了生育行為，促進(jìn)了人口增長①。

2.老年人福利。加拿大的老年人社會(huì)福利制度主要體現(xiàn)在養(yǎng)老金與退休金上。加拿大公民，年齡達(dá)到65歲（退休年齡）以上，在加拿大居住滿10年，可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金；達(dá)到退休年齡，在工作期間交納退休金稅的，可申請(qǐng)退休金。退休金與養(yǎng)老金盡管各省不同，但基本可以滿足老年人的日常生活需要。加之其他的社會(huì)福利如保障收入補(bǔ)貼、退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃等，以及沒有照看孫輩的義務(wù)，老年人生活相對(duì)比較輕松。很多老人退休后選擇做義工，或成為某個(gè)機(jī)構(gòu)的志愿者。在我們參觀溫哥華市政府和UBC人類學(xué)博物館時(shí)，為我們做講解的都是已退休的老太太，她們性格開朗、樂觀，雖然是義務(wù)講解，但非常的專業(yè)、敬業(yè)。另外，在加拿大經(jīng)常可以看到老年人開著房車或帶拖斗車的轎車，車上放著船或者自行車，用于外出時(shí)劃船、釣魚、騎車。可以說，老年人做到了老有所養(yǎng)、老有所樂。

3.殘疾人福利。加拿大號(hào)稱“殘疾人的天堂”。無障礙服務(wù)設(shè)施人性化，設(shè)計(jì)細(xì)致周到；康復(fù)理念先進(jìn)，通過先進(jìn)的輔助技術(shù)服務(wù)為殘疾人獨(dú)立生活、自由行動(dòng)、融入社會(huì)創(chuàng)造條件。具體來說，政府一方面通過對(duì)殘疾人進(jìn)行直接補(bǔ)貼以保障其生活，包括：針對(duì)無法工作的殘疾人的養(yǎng)老保險(xiǎn)殘疾人補(bǔ)貼，針對(duì)因病、傷或隔離治療而無法工作的殘疾人就業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助，針對(duì)家庭成員因看護(hù)殘疾親屬而無法工作的就業(yè)保險(xiǎn)陪護(hù)補(bǔ)貼，專為傷殘軍人而設(shè)傷殘軍人養(yǎng)老金等。另一方面，注重通過各種技能培訓(xùn)擴(kuò)大殘疾人的就業(yè)機(jī)會(huì)、通過改善公共設(shè)施等措施來維護(hù)殘疾人的基本權(quán)利。聯(lián)邦政府通過援助殘疾人就業(yè)的多邊框架協(xié)議，幫助殘疾人進(jìn)行就業(yè)準(zhǔn)備、獲得就業(yè)機(jī)會(huì)以及保住工作崗位；各省因地制宜制定出相應(yīng)的社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)政策，幫助殘疾人克服面對(duì)就業(yè)的障礙，最終通過殘疾人的康復(fù)與就業(yè)，使殘疾人獲得更大的獨(dú)立性，更好地融入社會(huì)。

4.教育福利。加拿大政府十分重視教育，明確提出教育不是支出而是投資，并建立了一整套的教育福利制度，最為突出的是義務(wù)教育。加拿大實(shí)行12年制義務(wù)教育，中小學(xué)的教科書、午餐由政府免費(fèi)提供。各省區(qū)還想方設(shè)法提高學(xué)生的福利水平。如不列顛哥倫比亞省與乳制品協(xié)會(huì)合作，投入100萬加元基金用于擴(kuò)展學(xué)校的水果和蔬菜營養(yǎng)計(jì)劃，為省內(nèi)幼兒園至12年級(jí)的全部學(xué)生免費(fèi)提供牛奶。為了實(shí)現(xiàn)教育福利，政府非常重視教育投入。20世紀(jì)60年代，加拿大對(duì)教育的投入曾高達(dá)國民生產(chǎn)總值的8.4%。雖然這個(gè)比例后來有所下降，但各級(jí)政府一直想方設(shè)法增加對(duì)教育的投入。良好的國民教育提高了國家的整體實(shí)力和形象，也為加拿大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了高素質(zhì)的人才，有力促進(jìn)了科技進(jìn)步。加拿大計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)、電信、交通、工業(yè)生產(chǎn)自動(dòng)化等都一直保持國際先進(jìn)水平，其最早創(chuàng)建的大學(xué)校園網(wǎng)模式令全球效仿，清華大學(xué)校園網(wǎng)就是1988年從UBC大學(xué)引進(jìn)的。

5.醫(yī)療保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)。加拿大的社會(huì)保險(xiǎn)制度健全，種類繁多。其中，醫(yī)療與失業(yè)保險(xiǎn)制度是兩個(gè)主要方面。加拿大實(shí)行的是全民醫(yī)療保險(xiǎn)，全體國民不論其種族、社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)狀況如何，在個(gè)人繳納規(guī)定比例的保險(xiǎn)費(fèi)之后均可自動(dòng)成為投保者和保險(xiǎn)享受者。喪失經(jīng)濟(jì)能力的弱勢人群、貧困人群和65歲以上老人，可免費(fèi)享受醫(yī)療保險(xiǎn)。免費(fèi)醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目包括從門診到住院幾乎所有醫(yī)療服務(wù)，以及飲食費(fèi)用等。醫(yī)療保障體系的資金主要來源于稅收，聯(lián)邦和省區(qū)政府的投入占整個(gè)資金的95%以上。由于醫(yī)療費(fèi)用比較高，也導(dǎo)致了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。失業(yè)保險(xiǎn)制度規(guī)定，在法定的工作年齡內(nèi)公民都可以享受失業(yè)保險(xiǎn)，失業(yè)可以領(lǐng)取一年的失業(yè)保險(xiǎn)金，數(shù)目相當(dāng)于其最近從事工作收入的60%。政府還為失業(yè)人員進(jìn)行再就業(yè)的培訓(xùn)與指導(dǎo)。醫(yī)療與失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，使加拿大公民減少了后顧之憂，可以比較放心地工作與生活。

6.住房保障。為了保證居者有其屋，保障低收入者的住房權(quán)益，加拿大政府每年都撥款建造大批的政府房（Government Housing），由政府委托的非盈利組織或?qū)ｉT公司管理包括定期評(píng)估，以低于市場的價(jià)格出租。溫哥華市的政府房位于該市中心東端的繁華地帶，由不列顛哥倫比亞省政府委托中僑互助會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營，房屋以公寓樓為主；部分是雙層或多層的獨(dú)棟小樓房，房前有20-40平方米不等的庭院。房內(nèi)統(tǒng)一配備了煤氣灶、洗衣機(jī)等基本的生活用具。政府房的租住遵循先申請(qǐng)先得的原則，租金是按租住者收入的百分比交納租金，通常是月收入的25%至30%。收入越低，交納的租金則越少，從而從經(jīng)濟(jì)上排除了富人申請(qǐng)公租房的可能性?？勺庾》课莸拿娣e主要根據(jù)家庭成員的多少確定，如家庭成員減少，則要在一定時(shí)間內(nèi)做出調(diào)整。

此外，還有針對(duì)低收入及無收入群體的福利金（Social Welfare）、各種免稅計(jì)劃等等。加拿大社會(huì)福利制度對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用巨大，雖然其經(jīng)濟(jì)也受到過國際經(jīng)濟(jì)衰退的影響，短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)過出口減少、工人失業(yè)等情況，但社會(huì)福利制度緩沖了經(jīng)濟(jì)周期的自發(fā)結(jié)果，使得經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)發(fā)展，與政治、文化、社會(huì)發(fā)展形成了良性互動(dòng)。

（二）社會(huì)福利的基礎(chǔ)

高福利需要一定的社會(huì)福利資源做保障，加拿大的福利制度是建立在高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健全的稅收制度以及審慎的財(cái)政政策的基礎(chǔ)上的。

第一，高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，福利制度的建立必須有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。加拿大政府在保持政局穩(wěn)定的前提下，經(jīng)濟(jì)上長期保持了相對(duì)平穩(wěn)較快發(fā)展。二戰(zhàn)后，加拿大成為世界最發(fā)達(dá)國家之一，十大貿(mào)易國之一，目前也是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和G8成員。2012年加拿大GDP為1.56萬億美元，人均GDP超過5萬美元，繼續(xù)穩(wěn)步增長。今年7月15日，加拿大總理哈珀宣布新的內(nèi)閣成員，上屆財(cái)政部長因發(fā)展經(jīng)濟(jì)有功得以留任。專家預(yù)測哈珀政府未來兩年的工作重心仍是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)為社會(huì)福利建設(shè)提供了充分的保障，使加拿大高福利的制度得以建立并長期實(shí)行。需指出的是，加拿大政府在集中力量發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，非常重視環(huán)境保護(hù)。

第二，健全的稅收制度。加拿大的社會(huì)福利制度與其健全的稅收制度的支持是分不開的。正如學(xué)者所指出的：福利制度是對(duì)資本主義市場分配機(jī)制的一種限制，是對(duì)社會(huì)財(cái)富的一種再分配。稅收是加拿大社會(huì)避免出現(xiàn)貧富差距兩極分化的重要手段，是典型的社會(huì)財(cái)富再分配。加拿大在稅收上實(shí)行聯(lián)邦、省和地方三級(jí)課稅制度，聯(lián)邦和省各有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)，地方的稅收立法權(quán)由省賦予，各省稅種、稅率有所不同。聯(lián)邦稅收以個(gè)人所得稅為主，輔之以社會(huì)保障稅和商品與勞務(wù)稅；省級(jí)稅收以個(gè)人所得稅和商品與勞務(wù)稅為主，輔之以社會(huì)保障稅；地方稅以財(cái)產(chǎn)稅為主。加拿大法律規(guī)定，凡加拿大居民都要向加拿大稅務(wù)局交付全球性所有收入的稅收（與加拿大簽署稅務(wù)條約的國家和地區(qū)不再雙重征稅）。個(gè)人所得稅是稅收的最大來源，聯(lián)邦和省政府都征收，實(shí)行累進(jìn)稅制，個(gè)人收入越高納稅相對(duì)越多，“個(gè)人所得稅占到了加拿大各級(jí)政府全部收入的三分之一(32%)”②。消費(fèi)稅是另一個(gè)重要來源，在加拿大凡購買商品除了未加工的食物如生肉等免稅外，都要繳納消費(fèi)稅。加拿大有句俗語“惟有死亡和稅是逃不掉的”，極少有人為了逃稅鋌而走險(xiǎn)。這一方面是由于政府稅務(wù)監(jiān)管嚴(yán)格，對(duì)偷稅漏稅者嚴(yán)厲懲罰；另一方面，稅法適用公平，稅的用途公開化，這也使大多數(shù)人不會(huì)覺得納稅難以接受。

第三，審慎的財(cái)政政策。加拿大在2008年以來的國際金融風(fēng)暴中安然過關(guān)，沒有出現(xiàn)政府債過高甚至地方政府破產(chǎn)這樣的案例，這與其執(zhí)行審慎的財(cái)政政策有很大關(guān)系。加拿大2012-2013財(cái)年由納稅人支持的債務(wù)占國民生產(chǎn)總值的比例為69.1%，低于美國的92.2%。不列顛哥倫比亞省的債務(wù)占比僅17%，符合AAA標(biāo)準(zhǔn)即國際最高信用級(jí)別，該省《2013年預(yù)算》指出：雖然未來三年的年均稅收增幅有望達(dá)到3%，但我們將繼續(xù)在這三年內(nèi)把年度支出控制在1.5%，使我們不偏離獲得盈余的目標(biāo)。在預(yù)算中還有這樣的表述“政府將量入為出，不為后人留下不必要的負(fù)債”。③省財(cái)政廳長Michael De Jong，Q.C.進(jìn)一步指出：“十多年來，我們審慎執(zhí)行財(cái)政原則，控制政府支出，這使不列顛哥倫比亞省備受許多其他地區(qū)羨慕。但對(duì)于曾幫助我們走出經(jīng)濟(jì)低谷的財(cái)政紀(jì)律，現(xiàn)在并不是該拋棄的時(shí)候”④。同時(shí)，審計(jì)部門對(duì)社會(huì)福利支出等公共財(cái)政資金的使用狀況和效果實(shí)行嚴(yán)格的績效考核和審計(jì)，定期公布審計(jì)結(jié)果。審慎的財(cái)政政策在充分保障社會(huì)福利建設(shè)的同時(shí)，有效提高了福利資源的配置效率。

（三）社會(huì)福利制度的調(diào)適

盡管有高度發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)，有健全的稅收制度和審慎的財(cái)政政策作基礎(chǔ)和保障，但高福利還是導(dǎo)致財(cái)政支出的不斷增加。如何把高福利與鼓勵(lì)創(chuàng)造財(cái)富推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)合起來，發(fā)揮其積極作用，而不是造就閑人、懶人？如何讓高福利制度可持續(xù)發(fā)展而不只是執(zhí)政黨或少數(shù)官員的短期行為？這也是很多人關(guān)心的問題。據(jù)了解，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變革，加拿大的福利制度也在不斷的改革調(diào)適。特別是受1973年石油危機(jī)的影響，加上人口老齡化、醫(yī)療費(fèi)用的不斷上漲等原因，加拿大社會(huì)福利制度在注重民生保障、維護(hù)社會(huì)公正的同時(shí)，不得不關(guān)注財(cái)政上的可承受性和可持續(xù)性。學(xué)術(shù)界也提出要從個(gè)人爭取政府的保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人尋求自主與自我發(fā)展，政府的功能應(yīng)當(dāng)從提供經(jīng)濟(jì)援助改變?yōu)檫M(jìn)行人力資源和教育投資，政府和公民之間的關(guān)系要全面調(diào)整等。

從20世紀(jì)80年代起，聯(lián)邦政府開始實(shí)行適度福利政策，即在推廣福利的普享性原則和準(zhǔn)入平等性原則的同時(shí)，通過大幅度削減財(cái)政撥款來減少福利支出并平衡財(cái)政預(yù)算。福利改革總體上是以工作福利取代社會(huì)救濟(jì)，并鼓勵(lì)個(gè)人和組織參加福利建設(shè)，這樣既避免公民對(duì)社會(huì)福利的過分依賴，也全面落實(shí)了公民的社會(huì)權(quán)利，較好地解決了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)與社會(huì)福利之間的矛盾。主要措施包括：一是削減政府的福利開支，優(yōu)化社會(huì)福利的供給。以安大略省為例，1993年，政府將社會(huì)救濟(jì)津貼降低了21.6%，用殘疾人支持計(jì)劃和工作福利計(jì)劃替代原來的一般福利救濟(jì)和家庭津貼計(jì)劃，將老年收入保障津貼從“普享型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x擇型”。二是以工作福利取代社會(huì)救濟(jì)，成為加拿大福利制度演進(jìn)的方向。主要內(nèi)容有：打破失業(yè)者對(duì)福利的依賴性的循環(huán)；使工作培訓(xùn)方案更富有靈活性和符合個(gè)人需要；對(duì)沒有工作能力的人予以援助和提高收入補(bǔ)助。比如不列顛哥倫比亞省推行的就業(yè)與補(bǔ)助計(jì)劃，就是側(cè)重于就業(yè)優(yōu)先為導(dǎo)向的福利政策。前面所述的兒童福利，在減輕家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也鼓勵(lì)父母親就業(yè)，因?yàn)橐坏└改敢环交螂p方賦閑在家，則意味著家庭內(nèi)有人照顧兒童，一些福利就沒有資格再申請(qǐng)。三是通過稅收減免鼓勵(lì)個(gè)人和社會(huì)組織參與福利建設(shè)。如個(gè)人用于購買養(yǎng)老金的數(shù)額可以抵稅，托兒費(fèi)用和大學(xué)教育費(fèi)用可以抵稅，醫(yī)療費(fèi)、社會(huì)捐款和某些特定的投資費(fèi)用都能在稅收中得到部分扣除，購買特定的節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品都有政府的優(yōu)惠；對(duì)經(jīng)政府注冊(cè)的非營利組織和慈善機(jī)構(gòu)可以免交所得稅（年度退稅），并可以收回在福利服務(wù)過程中已經(jīng)付出的服務(wù)和商品稅（GST）的50%。此外，政府通過募捐、發(fā)行各種彩券以及政府開辦博彩業(yè)等擴(kuò)大社會(huì)福利資源。

二、加拿大社會(huì)福利制度背后的治理理念

社會(huì)福利制度是與政府的治理理念分不開的。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律認(rèn)識(shí)的不斷深入，加拿大政府的治理理念也經(jīng)歷了一個(gè)不斷改進(jìn)的過程。建國之初的加拿大，在自由資本主義理念指導(dǎo)下的政府治理最終導(dǎo)致了社會(huì)的貧富兩極分化，20世紀(jì)30年代爆發(fā)的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)促使加拿大政府采取了積極干預(yù)的凱恩斯主義，政府下決心建立一整套的福利制度。20世紀(jì)80年代，加拿大開展了以公共行政改革為目標(biāo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)，政府治理轉(zhuǎn)入新公共管理理念指導(dǎo)下的有限政府時(shí)期，但福利制度卻被繼承下來，并在執(zhí)行中不斷的發(fā)展和完善。加拿大政府長期以來享有“和平、秩序和良好治理”的美譽(yù)，政府治理理念表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面:

（一）人本主義理念。現(xiàn)代福利制度實(shí)際上是把享受社會(huì)福利作為一種社會(huì)權(quán)利，而政府有義務(wù)保障公民的生存權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利。福利制度其實(shí)是對(duì)人的尊嚴(yán)和人的權(quán)利在制度和政策上作出的一種安排。在加拿大的學(xué)校教材中時(shí)常可以看到這樣的一句話，“人是最可寶貴的財(cái)富”，公民不論其種族、民族，健康還是生病、殘疾，都一視同仁地得到保護(hù)，完善的社會(huì)福利制度正是這一理念的具體體現(xiàn)。一個(gè)較為極端的例子是，加拿大政府為保障吸毒者的生命健康，花錢幫吸毒者注射毒品。為實(shí)現(xiàn)禁毒目標(biāo)，聯(lián)邦議會(huì)專門制定《毒品控制法》，規(guī)定非法擁有和吸食毒品為犯罪行為。但吸毒者要立斷毒癮絕非易事，為達(dá)到逐步禁毒的目標(biāo)，政府采取的措施是由省政府或者非政府組織經(jīng)申請(qǐng)批準(zhǔn)后設(shè)立“安全注射中心”，吸毒者可以在該中心免費(fèi)領(lǐng)取嚴(yán)格消毒的針頭，在專業(yè)醫(yī)生和護(hù)士的指導(dǎo)下進(jìn)行毒品注射。溫哥華市的安全注射中心設(shè)在唐人街，中心的設(shè)立也引起很多非議，不少人因此搬離此地。但據(jù)加拿大醫(yī)學(xué)界的研究，這項(xiàng)服務(wù)能夠減少吸毒的社會(huì)危害和健康危害，降低吸毒者因過量而致死的危險(xiǎn)。政府對(duì)流浪人員及其他弱勢群體權(quán)利的保障也體現(xiàn)了這一理念。人本主義理念還表現(xiàn)在對(duì)下一代人及下幾代人生存環(huán)境和質(zhì)量的重視和保護(hù)，在加拿大人是否留給后代一個(gè)更好的生活環(huán)境問題上，政府與公眾達(dá)成一致共識(shí)。

（二）公開透明理念。調(diào)查顯示，民眾最擔(dān)心的問題是閉門的民主決策、公眾參與少、缺乏問責(zé)制度。為了解決上述問題，政府非常注重提高政策的透明度，實(shí)行公開透明管理，鼓勵(lì)公民參與治理。為此，制定專門法律，為公開透明管理提供法制保障。以財(cái)政預(yù)算為例，聯(lián)邦和各省政府都制定了相關(guān)法律，如安大略省的《財(cái)政透明度和問責(zé)法案》、不列顛哥倫比亞省的《預(yù)算透明度和問責(zé)法案》等，要求政府必須向公眾公開與預(yù)算有關(guān)的信息；公民無論其身份如何，都有權(quán)獲得信息；預(yù)算執(zhí)行情況定期及時(shí)向社會(huì)發(fā)布；預(yù)算公開透明是政府問責(zé)的重要內(nèi)容等。透明的一個(gè)重要表現(xiàn)是法律和政策制定過程的公開透明，對(duì)于議會(huì)的立法會(huì)議，新聞媒體可以直接報(bào)道，電視可以直播，民眾可以旁聽。作為普通的參觀者，不需提供任何證件，就可在省議會(huì)大廈現(xiàn)場旁聽會(huì)議實(shí)況，省長和其他政府官員一樣面對(duì)面接受議員以及反對(duì)黨和民間團(tuán)體的質(zhì)詢。公開透明理念和決策機(jī)制有效降低了公眾對(duì)政府工作的不信任，提高了公眾對(duì)政府決策的認(rèn)同度。

（三）民主法治理念。加拿大民主的一個(gè)重要特征是民眾參與，即廣泛吸收民眾參與法律與政策的制定。由于政黨政治和選舉機(jī)制的局限，執(zhí)政黨并不意味著代表所有選民，因此在政策制定過程中，鼓勵(lì)公眾參與并以法律的形式固定下來。政府采取公眾聽證、立法聽證、民意調(diào)查、公共對(duì)話、網(wǎng)上參與等多種形式，爭取最大限度讓公眾參與到法律、政策的制定過程中來。公眾參與的一個(gè)顯著成效是培養(yǎng)了民眾對(duì)政府工作的積極態(tài)度，也使得決策更有效、更公平、更持久。法治化表現(xiàn)在：從各級(jí)議會(huì)的立法到政府的行政管理，都嚴(yán)格遵循法治化、程序化；任何一項(xiàng)重大公共政策的制定，都以議會(huì)立法為首要任務(wù)；民眾無論是社會(huì)公眾還是政府公職人員都普遍具有較強(qiáng)的法治意識(shí)，能夠自覺依照法律和制度辦事。民主法制理念的形成與民眾普遍的民主意識(shí)是分不開的。加拿大人民眾善于結(jié)成團(tuán)體，或致力于游說議會(huì)立法，或從事社會(huì)服務(wù)，以維護(hù)權(quán)益包括社會(huì)福利。這種不靠政府靠自己以及監(jiān)督政府權(quán)力濫用的普遍民主法治意識(shí)，正是加拿大民主法治制度扎根的社會(huì)土壤，也是各級(jí)政府官員不敢恣意妄為的最大社會(huì)制約力。

（四）多元文化理念。在溫哥華市幾乎可以看到世界上所有國家的人，體驗(yàn)到多姿多彩的文化生活。加拿大是一個(gè)多種族多民族的移民國家，國土上分布著100多個(gè)種族民族的族裔，約有1/4的居民出生在本土以外。其最早的居民是印第安人、因紐特人等少數(shù)民族，被稱為原住民，政府在很長一段時(shí)期內(nèi)對(duì)他們采取的是“隔離、教育并同化”的政策⑤，對(duì)華人等少數(shù)族裔也一度實(shí)行類似政策，這一狀況在二戰(zhàn)后逐步得到改變。自20世紀(jì)70年代起，加拿大政府推行多元文化主義政策，強(qiáng)調(diào)對(duì)所有民族都應(yīng)公平對(duì)待，尊重和保護(hù)不同民族種族的語言、風(fēng)俗、宗教信仰、歷史文化、生活方式，并實(shí)行多元文化教育。多元文化理念最重要的是包容，體現(xiàn)為對(duì)多種文化、亞文化的包容，溫哥華市甚至設(shè)有專門的國際同性戀日，市政府門口都懸掛起彩虹旗。為推行多元文化理念和政策等，聯(lián)邦政府內(nèi)閣成員設(shè)有專門的多元文化國務(wù)部長。多元文化主義大大促進(jìn)了民族種族團(tuán)結(jié)，使加拿大成為各國處理民族種族問題的典范。著名歷史學(xué)家余英時(shí)的一句話或許對(duì)此可做詮釋：“世界是走向和平還是走向沖突，恐怕在很多的程度上講取決于人們?cè)谄帐纼r(jià)值與多元文化之間做出怎樣的安排與調(diào)適。”⑥值得關(guān)注的是，多元文化理念和與之相關(guān)的福利制度對(duì)不同種族民族的外來移民是一個(gè)巨大的激勵(lì)，這使加拿大產(chǎn)生了一種世界性向心力,吸引了大批的精英人才，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步作出貢獻(xiàn)。

（五）誠實(shí)守信理念。加拿大政府通過社會(huì)信用立法、專業(yè)化的信用數(shù)據(jù)管理、面向社會(huì)提供的信用報(bào)告等，建立起完善的信用體系。這一體系起初是強(qiáng)制整個(gè)社會(huì)養(yǎng)成良好的信用意識(shí)和信用習(xí)慣，最終達(dá)成的是使誠信成為政府與民眾共同遵守的一種價(jià)值理念，這大大降低了全社會(huì)的交易成本，也有效降低了政府的行政管理成本。在加拿大，誠信不僅僅屬于道德的范疇，更是公民的第二“身份證”，一個(gè)人如果發(fā)生不良信用記錄，將直接影響到申請(qǐng)福利補(bǔ)貼以及就業(yè)、租房、貸款、簽訂合同等工作和生活的方方面面。統(tǒng)計(jì)顯示：超過90%的居民納稅人、超過95%的企業(yè)納稅人都能及時(shí)、準(zhǔn)確地自行進(jìn)行納稅申報(bào)。在溫哥華市乘坐地鐵時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，進(jìn)站出站沒有人檢票，但極少有人逃票。

總體來講，加拿大的社會(huì)福利制度體現(xiàn)了政府對(duì)人民負(fù)責(zé)、公平公正等基本價(jià)值理念，得到了民眾的認(rèn)同。福利制度和其背后的理念雖受國情及生產(chǎn)力發(fā)展階段等諸多因素的制約，但對(duì)我們改善民生，發(fā)展福利事業(yè)，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展仍有一定的啟示意義。

三、對(duì)做好廣州民生工作的啟示

近年來，廣州的民生和社會(huì)福利建設(shè)取得了顯著成就，特別是實(shí)施“十件民生實(shí)事”以來，老百姓得到了實(shí)實(shí)在在的好處。但是與群眾更高的要求相比，與更高水平相比，還存在較大差距，主要表現(xiàn)為社會(huì)福利整體水平較低，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)，群眾滿意度不高等。如何在實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位，兩個(gè)率先”總目標(biāo)的進(jìn)程中，健全完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)福利制度，真正做到百姓安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，是擺在政府管理者面前的一項(xiàng)重要課題。參考加拿大社會(huì)福利制度及其治理理念，就此提幾點(diǎn)建議：

一是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。發(fā)展是硬道理，發(fā)展始終是人類文明進(jìn)步的主旋律，是解決所有問題的關(guān)鍵。廣州作為人口特大城市，特別是外來人口集聚大市，沒有雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力基礎(chǔ)和一定的發(fā)展速度，不可能為各項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展提供保障。另一方面，堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展。GDP是一個(gè)重要的指標(biāo)，但單純的GDP增長不代表經(jīng)濟(jì)增長，更不代表科學(xué)發(fā)展，“經(jīng)濟(jì)增長只有轉(zhuǎn)化為國民福祉和幸福感的提升才有實(shí)質(zhì)意義”⑦。目前更應(yīng)堅(jiān)持調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，為惠及民生、改善民生而增長發(fā)展；發(fā)揮人口特大城市的優(yōu)勢，注重依靠內(nèi)需特別是消費(fèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)良性增長，反過來，社會(huì)福利建設(shè)在滿足群眾需求的同時(shí)對(duì)拉動(dòng)增長同樣具有重要作用。

二是加大開放力度。開放才有活力、才有競爭力。廣州作為改革開放的先行地，尤其應(yīng)當(dāng)加大開放力度，深度參與國際競爭，率先進(jìn)一步融入國際社會(huì)，在包括社會(huì)福利建設(shè)方面充分吸收發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)。而健全完善的社會(huì)福利制度對(duì)于廣州樹立開放形象，融入國際社會(huì)，具有重要的政治意義和現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)前，尤其要以開放的意識(shí)，徹底改變社會(huì)福利從屬經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，把保障和實(shí)現(xiàn)人民群眾的尊嚴(yán)和權(quán)利作為社會(huì)福利工作的出發(fā)點(diǎn)；加大社會(huì)福利保障體制改革，逐步由較低程度的對(duì)部分弱勢群體的社會(huì)保障轉(zhuǎn)變?yōu)闃?gòu)建普惠型的較高水平的社會(huì)福利體系。

三是實(shí)施審慎財(cái)政政策。積極的財(cái)政政策在過去的一個(gè)階段對(duì)廣州國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步曾經(jīng)作出了巨大貢獻(xiàn)。當(dāng)前，審慎穩(wěn)健的財(cái)政政策，對(duì)廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康可持續(xù)發(fā)展和福利政策的制定具有特別的意義。而適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長回落，貿(mào)易順差下降等新形勢，更應(yīng)量入為出，合理確定政府債規(guī)模，適當(dāng)壓減財(cái)政赤字，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的同時(shí)，更加注意防范風(fēng)險(xiǎn)，“不為后人留下不必要的負(fù)債”⑧。以對(duì)歷史和對(duì)未來負(fù)責(zé)的態(tài)度，制定和實(shí)施符合廣州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際的福利政策。

四是推進(jìn)法治建設(shè)。落實(shí)法治政府理念，推進(jìn)政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，真正把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策的法定程序。以法治廣州建設(shè)推進(jìn)政府決策科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，努力打造更加透明化、法制化、決策民主化的開明政府，促進(jìn)社會(huì)福利建設(shè)法治化。

五是鼓勵(lì)公眾參與。在制定社會(huì)福利政策時(shí)，創(chuàng)造條件鼓勵(lì)和擴(kuò)大公眾參與，切實(shí)改變行政權(quán)力運(yùn)行透明度低、政府對(duì)公共資源配置決策過程缺少公眾參與的現(xiàn)狀。鼓勵(lì)公眾參與相關(guān)立法工作，允許普通群眾不需登記即可旁聽人大立法等會(huì)議。放手發(fā)展壯大社會(huì)組織，彌補(bǔ)政府和市場在社會(huì)福利和保障中的不足。

六是打造人本宜居廣州。從城市建設(shè)和發(fā)展的每一個(gè)具體細(xì)節(jié)入手，真正落實(shí)廣州政府以人為本的理念?；貞?yīng)群眾對(duì)PM2.5等熱點(diǎn)問題的關(guān)切，突出協(xié)調(diào)和平衡好人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系，打造綠色、環(huán)保、健康、便捷、安全的宜居城市環(huán)境，讓人民群眾看得見藍(lán)天白云，呼吸上潔凈的空氣，飲用上安全的水，食用上放心食品，少一點(diǎn)擁堵之患，這也是基本的民生和社會(huì)建設(shè)。

廣州有先天的優(yōu)勢和較好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有廣大群眾的支持和期盼，有能力率先實(shí)現(xiàn)更高水平的社會(huì)福利制度，真正將十八大報(bào)告提出的“增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序、國家長治久安”的要求落到實(shí)處，率先實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的社會(huì)理想。

注釋：

①朱廣忠.加拿大的社會(huì)福利制度與政府治理理念.當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2006(4).

②潘記永.淺析加拿大社會(huì)福利制度.東岳論叢,2013(2).

③參見自加拿大不列顛哥倫比亞省《2013年預(yù)算》.

④參見自加拿大不列顛哥倫比亞省《2013年預(yù)算》.

⑤黃玉芳.現(xiàn)實(shí)與夢(mèng)想——論加拿大多元文化主義政策.重慶社會(huì)工作職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào),2006(1).

⑥余英時(shí).中國文化史通釋.生活?讀書?新知三聯(lián)書店,2012,7.

⑦楊愛婷,宋德勇.中國社會(huì)福利水平的測度及對(duì)低福利增長的分析——基于功能與能力的視角.數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究,2012(11).

⑧參見自加拿大不列顛哥倫比亞省《2013年預(yù)算》.

[1]夏書章.行政管理學(xué)(第四版).中山大學(xué)出版社、高等教育出版社,2008.

[2]邁克爾·羅斯金等.政治科學(xué)(第六版).華夏出版社,2001.

[3](美)威廉·N·鄧恩.公共政策分析導(dǎo)論(第四版).中國人民大學(xué)出版社,2010.

[4](美)戴維·H·羅森布魯姆,羅伯特·S·克拉夫丘克.公共行政學(xué)：管理、政治和法律的途徑(第五版).中國人民大學(xué)出版社,2002.

[5]加拿大服務(wù)局網(wǎng)站:www.servicecanada.gc.ca.

[6]加拿大不列顛哥倫比亞省社會(huì)服務(wù)網(wǎng)站：www.gov.bc.ca/hsd.

[7]加拿大不列顛哥倫比亞省財(cái)政廳網(wǎng)站：www.gov.bc.ca/fin.

The Social Welfare System in Canada and Its Implications for Guangzhou

Gao Shangsheng

With combination of theoretical and practical guidance,this paper aims to review the public governance ideas behind the social welfare system through an overview of the Canadian welfare system,and the basis and adjustment of the system.The author proposes suggestions such as keeping on scientific development,furthering opening-up,applying prudent financial policies,promoting the rule of law,encouraging public participation,building humanitarian and livable city,to better the social welfare system and governance of Guangzhou.

social welfare system; public governance; Guangzhou

C913.7

10.3969/j.issn.1674-7178.2014.06.016

高尚省，廣東省政府辦公廳督辦處副處長，研究方向：公共政策、依法行政。

（責(zé)任編輯：盧小文）