?上接第17版

所謂政府統(tǒng)籌融資，就是利用深圳市在2011年整合組建的三大投融資平臺：市投資控股有限公司（以下簡稱深投控）、市地鐵集團有限公司（以下簡稱地鐵集團）和特區(qū)建設發(fā)展集團有限公司（以下簡稱特區(qū)建發(fā)），向金融機構和全社會進行融資。

2012年，三大投融資平臺中，特區(qū)建發(fā)融資94.6億元，深投控融資91.2億元，地鐵集團融資14.2億元。

值得回味的是，十年前深圳第一輪國企改制的一項巨大成就，便是政府費時費力將當時存在的三大國資控股平臺整合為一家：深投控。但僅僅幾年，深圳市屬國資平臺竟然又回到“三國”模式。

對此，一位接近國資系統(tǒng)的人士向南方周末記者闡述了這一改變的背景：2012年的深圳大運會耗資不菲，令財政系統(tǒng)吃緊；同時由于原特區(qū)內(nèi)開發(fā)空間用盡，未來的經(jīng)濟發(fā)展重心轉向特區(qū)外的新區(qū)，而新區(qū)基礎設施建設需要投入巨額資本，這更令本不寬裕的財政系統(tǒng)難以支撐——可資佐證的是，公開數(shù)據(jù)顯示，2012年深圳市財政將全市投資計劃76.7%的資金投向了“原特區(qū)外新區(qū)建設”。

此時，作為市屬唯一投融資平臺的深投控“獨木難支”——2012年末其總資產(chǎn)不足1700億元，自然難以支撐深圳市十二五規(guī)劃高達3725億元的市政項目投資總額。以機場、港口和地鐵等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托的新投融資平臺，便應運而生，共同承擔起為政府分憂找錢的重任。

公開資料顯示，正是在2012年7月，深圳市國資委與建行、工行等五家銀行簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，為市屬國企獲得了合計4600億元的綜合授信額度。

“從深圳市長遠發(fā)展的規(guī)劃而言，不能說這種模式不對；但是從國資管理和風險控制的角度而言，未來深圳的國資管理系統(tǒng)顯然要承受更大的壓力。”該人士這樣評價。

實際上深投控內(nèi)部的人士也有著類似的擔憂，“2012年之后，政府把一百多項公共設施建設項目交給我們負責融資，問題是這些基建項目大多是沒有收益或收益不高的，到時候拿什么去還？”這位不愿透露姓名的人士向南方周末記者表示，作為補償，市里劃了幾個工業(yè)園區(qū)讓其負責建設和管理，希望通過房地產(chǎn)銷售和出租收益償還融資本息。

這樣的方式，讓多年致力于推動深圳市政府預算公開的君亮資本創(chuàng)始人吳君亮深為擔憂。

“幾千億的投資，幾百個項目，政府又不是神仙，他們怎么管得過來？”剛看到這個龐大的投資規(guī)劃時，吳君亮就嚇了一大跳。隨手翻開項目投資預算中的細目，他又對南方周末記者發(fā)出了一連串的疑問：

“一段道路的前期研究動輒幾百萬上千萬，到底研究出什么東西來了？”“一個招待所一年經(jīng)費上億，它為深圳市民提供了什么服務？”

對于國企為市政項目建設承擔融資的“社會功能”，吳君亮認為，在如何公開透明地運營，以及進行業(yè)績評估等方面，對深圳都是巨大挑戰(zhàn)。

國資經(jīng)營與“經(jīng)營國資”

一種以“國資杠桿”融資，再以土地來還債的“滾動融資”模式由此形成。這正是中國過去30年快速城市化進程中形成的獨特的“城市經(jīng)營”模式。

經(jīng)由“國資經(jīng)營”向“城市經(jīng)營”的演變，深圳國資漸漸形成了兩層。

第一層是國資管理部門作為“股東代理人”，對國企的經(jīng)營管理履行股東職責并享有相應權利（如人事推薦和分紅權等）。

在這個層面上，深圳自1987年到2005年的18年改革中，已經(jīng)初步形成了一套“國資經(jīng)營”管理模式；

第二個層面，則是地方政府利用國有資本杠桿撬動社會金融資本，完成規(guī)模龐大的城市建設和產(chǎn)業(yè)升級。

在歐美等市場經(jīng)濟國家中，政府除了市政債券等金融工具外，并沒有多少“資本運營”的空間，因而其擁有的少量國企也大多只是提供一些公共服務。而在中國過去30年的快速城市化進程中，許多地方政府利用土地資源和國有資產(chǎn)這兩大“資本杠桿”，形成獨特的“城市經(jīng)營”模式。

正是在這個意義上，國企的盈利收入對于政府而言，遠不如資產(chǎn)規(guī)模的擴大重要。因為，只有以龐大的國有資產(chǎn)規(guī)模為投融資平臺，才能撬動更加龐大的資本投入。

國資規(guī)模在最近這些年的迅速飆升，則來自政府將不斷增值的土地資產(chǎn)納入國資體系。

由此地方政府形成了一種以“國資杠桿”融資，再以土地來還債的“滾動融資”模式，撬動資本進行城市建設。

深圳的新一輪國資改革，圍繞著“經(jīng)營國資”而展開。

第一份國資賬本

在2014年的深圳兩會上，政府首次拿出了全口徑預算，讓國資徹底入賬。

政府給出的新賬本，是最新的讓人眼前一亮的動作：在2014年的深圳兩會上，政府首次拿出了全口徑預算，讓國資徹底入賬。

這是指，在2014年提請市人大審議的政府預算草案中，除了常規(guī)的政府部門預算和項目預算外，還多出了三張新穎的面孔：政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與社會保險基金預算。

在包含了四本預算的《政府全口徑預算》解讀中，市財政委寫道：“四本預算之間既保持完整性和相對獨立性，又保持相互銜接，如政府性基金、國資預算收益可調(diào)入至公共財政預算，同時部分地方政府因社?；痤A算收不抵支，也從公共財政預算中安排資金彌補其支出缺口?！?/p>

而在關于國有資本經(jīng)營預算的解讀中，市財政委回顧了國資入賬的過程：自1995年深圳通過特區(qū)立法頒布全國首部國有資產(chǎn)監(jiān)督管理條例以來，至2011年開始編制國有資本經(jīng)營預算，并在其后數(shù)年中將其納入政府預算體系，提交人大審批。

其中，市財委多次強調(diào)自1997年市人大審查國有資本經(jīng)營預算以來，人大監(jiān)督對“完善預算制度、規(guī)范預算行為”的重要作用。

南方周末記者在此前采訪中亦獲悉，與某些城市人大預算審查常?！白咝问健辈煌?，深圳市人大的預算委委員，多年來在預算審查中極為認真，而且多次在兩會中提出相關改革提案。

早在深圳第一輪國企改制基本完成的2005年，深圳市人大計劃預算委委員戴毅便發(fā)表署名文章指出，從建立國資管理體系8年多的實踐經(jīng)驗看，深圳國企“沒有從根本上擺脫舊有體制下的通病”。

在分析了一系列令人觸目驚心的國企管理人員造假和貪腐案例，并提出了簡化國資委托代理關系、規(guī)范出資人行為、強化國資經(jīng)營監(jiān)督體系等對策后，戴毅在文章結尾強調(diào)指出：國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的監(jiān)督主體應是最高民權與民意機關——人民代表大會。

為此他呼吁建立“與市場經(jīng)濟相適應的國有資本預算制度”，將此前人大對國資經(jīng)營的“部分審議”完善為“全面審議”，把國有資本預算納入公共財政預算體系，“讓人大用資本預算制度來衡量新國資機構的工作成績并建立約束”。

時隔九年之后，這一呼吁終于以“政府全口徑預算”的形式在深圳成為現(xiàn)實。

透過2014年最新出爐的國資經(jīng)營預算草案，可以看到深圳未來一年的國資經(jīng)營安排。

預算草案顯示，納入預算的9家國有獨資公司和11家國有控股公司，預算收入和支出均為約21億元。

這21億元的預算收入，是指市屬國企在實現(xiàn)200億元的經(jīng)營利潤前提下，繳交所得稅和提取公積金后，在剩余可分配利潤127億元中，按國有股權比例獲得67億元利潤收益，再按30%的比例納入預算。

從國企利潤的繳交比例而言，深圳市屬國企已經(jīng)位居全國前列，但由于其中相當部分利潤還將返還國企系統(tǒng)，因此財政預算能夠支配的比例并不高。

而在國資預算支出方面，可以看到，除了少量社保資金劃轉和援疆建設等支出外，高達19億元的國資預算支出，被用于新建投融資平臺特區(qū)建發(fā)的注冊資本及資本運作。

這顯示了深圳市政府對于新投融資平臺建設的急迫之情。但是，對于這家“新型城市綜合開發(fā)運營商”到底在開發(fā)運營哪些市政項目，又具體運用了哪些“創(chuàng)新融資方法與手段”，南方周末記者所采訪的多位人士均表示“不太了解”。

“盡管還有著這樣那樣的不足，可是作為國資預算的首次公開亮相，它的意義仍然值得肯定?！眳蔷料蚰戏街苣┯浾弑硎尽?/p>

（應受訪者要求，文中陳輝為化名）