李靜

聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署《2013中國人類發(fā)展報(bào)告》曾預(yù)期，中國的城鎮(zhèn)化水平在2030年將達(dá)到70%，屆時(shí)，城市對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)也將達(dá)到75%。2014年兩會期間，城鎮(zhèn)化成為代表們最為熱議的話題。國家發(fā)改委主導(dǎo)的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃（2011-2020年）》也預(yù)測，“城鎮(zhèn)化將在未來十年拉動(dòng)40萬億投資”。

然而，代表委員們關(guān)注的不僅僅是城鎮(zhèn)化如何釋放擴(kuò)大內(nèi)需的潛力。

2014年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大二次會議上作政府工作報(bào)告時(shí)說，今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”問題，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

如何實(shí)現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化？近日，《瞭望東方周刊》記者與宿遷市委書記藍(lán)紹敏、江蘇省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長周嵐、淮安市市長曲福田、南京市高淳區(qū)武家嘴村黨委書記武繼軍四位全國人大代表就以江蘇為樣本的新型城鎮(zhèn)化改革試點(diǎn)進(jìn)行了探討。

城鎮(zhèn)化因何受困

城鎮(zhèn)化的本質(zhì)可以看做是改革舊有的“人地”關(guān)系。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中，打破原有分散經(jīng)營的農(nóng)耕方式，機(jī)械化設(shè)施與現(xiàn)代化技術(shù)的應(yīng)用，提升農(nóng)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)值，節(jié)余出大量的勞力。“人”的過剩，則通過合村并居、新建城鎮(zhèn)集中安置。同時(shí)，村莊合并節(jié)余出的土地通過指標(biāo)置換，又能為各級政府帶來滾滾財(cái)源。

這是一次對農(nóng)民千百年來所形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和生活方式的顛覆性變革。

當(dāng)城鎮(zhèn)化改革大幕拉開之時(shí)，人們談?wù)撝绾未碳?nèi)需、保持宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，憧憬著萬億投資商機(jī)的開啟、各相關(guān)產(chǎn)業(yè)的繁榮前景。在這場關(guān)乎“三農(nóng)”的大變革中，作為被改革的主體，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的呼聲卻難得聽聞。

曲福田說，當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨諸多突出問題與矛盾。“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，2.6億進(jìn)城農(nóng)民工尚未市民化，亟待有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。產(chǎn)城融合度不高，不少地區(qū)出現(xiàn)“空城”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化面臨產(chǎn)業(yè)“空心化”難題，亟待以產(chǎn)興城、以城聚產(chǎn)、產(chǎn)城互動(dòng)?！俺鞘胁　比遮厙?yán)重，需要優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和形態(tài)。城鄉(xiāng)二元體制與結(jié)構(gòu)矛盾依然突出，需要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

武繼軍認(rèn)為，“洗腳進(jìn)城”的城鎮(zhèn)化模式存在的突出問題是，失地農(nóng)民進(jìn)城后，雖有居住和養(yǎng)老的基本保障，但沒有相對固定的工作，沒了生活來源，長此以往就會引發(fā)一系列社會問題。就地城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口不再一味向大中城市轉(zhuǎn)移，而是堅(jiān)持新農(nóng)村建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化同步推進(jìn)，把散落的農(nóng)村居民點(diǎn)聚集發(fā)展為新社區(qū)，并逐步轉(zhuǎn)化為新城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工人化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村社區(qū)化，讓農(nóng)民在就業(yè)、社會保障、醫(yī)療教育、住房保障等方面逐步與市民同權(quán)。這一模式的核心價(jià)值是確保了轉(zhuǎn)移過程中農(nóng)民的最大利益。

周嵐說，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與重城輕鄉(xiāng)傳統(tǒng)思維影響，過去城鄉(xiāng)建設(shè)的重心在城市，城市規(guī)劃建設(shè)管理法律法規(guī)更健全，而鄉(xiāng)村地區(qū)的專門法規(guī)僅有國務(wù)院1993年頒布施行的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》；《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等又明確將農(nóng)民自建低層住宅的建設(shè)活動(dòng)排除在管理范圍之外。新型城鎮(zhèn)化過程中的鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏足夠法律保障支撐。

創(chuàng)新在產(chǎn)城融合與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中國城鎮(zhèn)化改革的試點(diǎn)，最初基本是自上而下地推動(dòng)，整體路徑往往如出一轍，即“土地集中+人口集中”。在此種整體路徑下，一些地方政府也在嘗試轉(zhuǎn)換思維模式，通過地方性政策嘗試更多考慮民眾的現(xiàn)實(shí)需求與利益。

淮安市處于蘇北腹地，周邊缺少大城市和經(jīng)濟(jì)增長極，淮安人均GDP剛過7200美元，正處于工業(yè)化中期階段，工業(yè)基礎(chǔ)還不強(qiáng)，還不能形成足夠的產(chǎn)業(yè)輻射、支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展。

對于淮安市市長曲福田而言，淮安市城鎮(zhèn)化的主要經(jīng)驗(yàn)就是：近年來大力推進(jìn)產(chǎn)城融合，立足地方實(shí)際，在多個(gè)維度探索創(chuàng)新。

曲福田認(rèn)為，淮安小城鎮(zhèn)與蘇南相比小而分散，大多仍處于極核發(fā)育階段，中心城市與縣域城鎮(zhèn)發(fā)展存在失衡現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化支撐力不夠?；窗舶寻l(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為關(guān)鍵舉措，以縣域經(jīng)濟(jì)的提檔升級促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

這其中，值得一提的是淮安實(shí)行的“飛地經(jīng)濟(jì)”政策，引導(dǎo)各縣區(qū)重點(diǎn)打造一批百億元級特色產(chǎn)業(yè)基地，金湖石油鉆采、盱眙鋼管軸承、漣水食品釀造、洪澤鹽化工等一批特色產(chǎn)業(yè)集聚集群目前已經(jīng)顯現(xiàn)效應(yīng)。

在工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，淮安農(nóng)用地占比、基本農(nóng)田保護(hù)率分別高達(dá)66.2%和86.5%，同時(shí)水域面積占市域總面積的25%左右，生態(tài)環(huán)境敏感性較強(qiáng)，可開發(fā)后備資源不足。因此，集約集聚的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路更顯重要。

對于宿遷市市委書記藍(lán)紹敏來說，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，即農(nóng)民市民化。宿遷的“一軸兩副九市”城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，通過建設(shè)九個(gè)小城市，“真正把城市布到農(nóng)村、布到農(nóng)民身邊”。

藍(lán)紹敏介紹說，宿遷跳出過去資源過度向城市集中、城鄉(xiāng)二元割裂的發(fā)展思路，九個(gè)小城市，形成分層拉動(dòng)、梯度帶動(dòng)、互促互動(dòng)的格局，讓農(nóng)民身邊有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的輻射源、帶動(dòng)源、吸引源。

宿遷還建立了有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的要素配置機(jī)制，明確縣（區(qū)）財(cái)政每年對鎮(zhèn)村社會事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入逐年提高到公共財(cái)政預(yù)算支出總額的30%以上，土地出讓收益中用于“三農(nóng)”的支出不得低于40%，用于拆舊區(qū)農(nóng)村居民安置和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用地指標(biāo)不得低于省下達(dá)掛鉤指標(biāo)總規(guī)模的30%。從制度層面上推進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

武家嘴村如何實(shí)現(xiàn)“洗腳上樓”

今日江蘇高淳縣武家嘴村的村民都住進(jìn)了別墅或公寓樓，喝自來水、用管道天然氣，居住區(qū)有下水管道，村里參照城市模式創(chuàng)建學(xué)校、文化中心等公共設(shè)施。

上述這一切的基礎(chǔ)來自近年來武家嘴村依托傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢做大船舶制造、水運(yùn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，2013年，武家嘴村實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值35.7億元，村級集體經(jīng)濟(jì)可支配收入5000萬元，村民人均純收入9.9萬元。endprint

武繼軍說，在就地城鎮(zhèn)化方面，除了“硬件”，武家嘴村不斷做優(yōu)“軟件”，九年制全免費(fèi)的武家嘴實(shí)驗(yàn)學(xué)校，已經(jīng)成為高淳區(qū)教學(xué)質(zhì)量最好的學(xué)校之一。高淳區(qū)，甚至南京市很多學(xué)生想到這所學(xué)校上學(xué)，那只能算“借讀”，不僅名額有限，還要繳納費(fèi)用。

武家嘴村還引導(dǎo)村民參與村務(wù)民主管理，以多種形式參股村集體企業(yè)，提高村民的民主管理參與度和資產(chǎn)性收入。

完善的社會保障體系，提高農(nóng)民變市民的實(shí)際含金量。武家嘴村除村民新農(nóng)保、新農(nóng)合費(fèi)用全部由村集體承擔(dān)外，還建立了村民養(yǎng)老補(bǔ)助制度，60歲以上就可以領(lǐng)取，90歲以上老人每月補(bǔ)助800元?？床【歪t(yī)的費(fèi)用，村里按照“醫(yī)保報(bào)多少，村里就報(bào)多少”的政策直接兌現(xiàn)，村民看病的報(bào)銷比例可以達(dá)到80%。

呼吁頂層設(shè)計(jì)，立法加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)管理

以犧牲環(huán)境和社會公平為代價(jià)換取發(fā)展速度的做法已經(jīng)難以為繼。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)展向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型勢在必行。

事實(shí)上，從十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上，中國就釋放出了推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度擴(kuò)張向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型的明確信號。這種轉(zhuǎn)型將以何種路徑實(shí)現(xiàn)，代表們對頂層設(shè)計(jì)充滿期待。

周嵐認(rèn)為，立法加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)管理的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。一方面，國家對鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理的要求更加明晰。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出要讓“居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”，要注意保留村莊原始風(fēng)貌；中央農(nóng)村工作會議明確要求科學(xué)引導(dǎo)村莊演變發(fā)展：“哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，都要做到規(guī)劃先行”。

另一方面，近年來住建部會同相關(guān)部門在鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、人居環(huán)境改善、傳統(tǒng)村落保護(hù)、鄉(xiāng)村文化和特色景觀保護(hù)等方面開展了大量卓有成效的工作，各地也積累了較為豐富的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果，具備了立法的必要基礎(chǔ)。

曲福田提出，要找準(zhǔn)頂層設(shè)計(jì)與基層實(shí)踐的結(jié)合點(diǎn)。地方層面，應(yīng)支持基層實(shí)踐創(chuàng)新，在戶籍、土地管理制度改革等方面鼓勵(lì)有條件的地方先行先試、探索創(chuàng)新。

武繼軍認(rèn)為，必須完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)民宅基地有償退出機(jī)制。在保護(hù)耕地和保護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益的前提下，對進(jìn)鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，可根據(jù)本人意愿，允許其依法有償轉(zhuǎn)讓；處理好小城鎮(zhèn)建設(shè)合理用地與嚴(yán)格保護(hù)耕地的關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)民宅基地的有序流轉(zhuǎn)，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，盤活存量土地，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)和支持各種投資主體參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。endprint