樊根耀，吳群琪，王宇

(長(zhǎng)安大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安 710064)

公路客運(yùn)是綜合交通旅客運(yùn)輸體系的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)公路客運(yùn)行業(yè)的服務(wù)水平得到明顯提升:不少企業(yè)從客運(yùn)車輛、客運(yùn)站服務(wù)、服務(wù)用語(yǔ)和服務(wù)質(zhì)量考核等方面建立規(guī)范，個(gè)別大型客運(yùn)企業(yè)還制定了服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并向社會(huì)公開(kāi)服務(wù)承諾。這標(biāo)志著中國(guó)公路客運(yùn)行業(yè)已從單純追求數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的新階段。也應(yīng)該看到，中國(guó)公路客運(yùn)行業(yè)的質(zhì)量管理水平還比較低，尤其是服務(wù)質(zhì)量規(guī)制還處于起步階段，迫切需要展開(kāi)研究。

一、公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的內(nèi)涵

(一)公路客運(yùn)服務(wù)及其質(zhì)量界定

公路客運(yùn)是指利用載客汽車或其他客運(yùn)工具運(yùn)送旅客，使旅客實(shí)現(xiàn)空間位移，到達(dá)旅行目的地。公路客運(yùn)可以滿足居民出行的基本需要，是典型的、基礎(chǔ)性的生活類服務(wù)。公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量是指公路客運(yùn)服務(wù)能夠滿足客運(yùn)需求的特征和特性的總和，即公路客運(yùn)服務(wù)能夠滿足乘客需求的程度?？瓦\(yùn)服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)涵包括:安全性、準(zhǔn)時(shí)性、經(jīng)濟(jì)性、舒適性和方便性。從公路客運(yùn)服務(wù)的過(guò)程來(lái)看，客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量可分解到信息咨詢、購(gòu)票、候車、檢票、乘車、到達(dá)等多個(gè)環(huán)節(jié)。依據(jù)各個(gè)服務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)分別建立相應(yīng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上，即可形成公路客運(yùn)服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。

(二)公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制

質(zhì)量規(guī)制是指政府為了防止市場(chǎng)失靈，運(yùn)用其公共權(quán)力，以法律為基本準(zhǔn)則，運(yùn)用行政手段對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)質(zhì)量管理進(jìn)行直接干預(yù)。常見(jiàn)的規(guī)制手段包括質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)約束、信息公開(kāi)、執(zhí)業(yè)資格和經(jīng)濟(jì)或行政處罰等。傳統(tǒng)的質(zhì)量規(guī)制主要是針對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的規(guī)制，而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的興起，服務(wù)對(duì)于公眾的影響越來(lái)越大。除了傳統(tǒng)服務(wù)行業(yè)外，諸如電信、金融、醫(yī)療、教育、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)更是成為現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的組成部分。隨著近年來(lái)因服務(wù)質(zhì)量而引發(fā)的爭(zhēng)議日益增加，引入政府或其他規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)服務(wù)行業(yè)的質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制便成為必然，公路客運(yùn)行業(yè)也不例外。

服務(wù)質(zhì)量規(guī)制不同于產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制，其難點(diǎn)在于服務(wù)是看不見(jiàn)摸不著的，無(wú)法基于有形的產(chǎn)品載體來(lái)制定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。與產(chǎn)品質(zhì)量相比，服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)大多來(lái)自消費(fèi)者的主觀感受，具有更強(qiáng)的主觀性，設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)存在較大困難。服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)主要來(lái)自消費(fèi)者的主觀評(píng)價(jià)，而消費(fèi)者的主觀感受又與消費(fèi)者的職業(yè)、個(gè)性、區(qū)域乃至當(dāng)時(shí)的情緒狀況有關(guān)，這就增加了服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化的難度。但是，服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)的主觀性對(duì)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的影響也不是絕對(duì)的:服務(wù)并非完全無(wú)形，總是與一些有形物相關(guān)聯(lián)，而有形物的質(zhì)量指標(biāo)是客觀的或可量化的，可通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范加以規(guī)制;消費(fèi)者主觀評(píng)價(jià)結(jié)果之間雖有差異，但其統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果仍然可以作為質(zhì)量規(guī)制的參照。對(duì)于公路客運(yùn)服務(wù)而言，有形物(如運(yùn)輸車輛、客運(yùn)車站、客運(yùn)從業(yè)人員)的質(zhì)量指標(biāo)是客觀的和可量化的，而來(lái)自于不同乘客的評(píng)價(jià)結(jié)果，也可作為客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的依據(jù)。

二、公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的必要性

中國(guó)公路客運(yùn)行業(yè)市場(chǎng)化改革時(shí)間不長(zhǎng)，遠(yuǎn)未形成完備和成熟的公路客運(yùn)市場(chǎng)體系。在市場(chǎng)發(fā)育不成熟、自我治理能力不足，尤其是在可能發(fā)生“市場(chǎng)失靈”的條件下，運(yùn)用公權(quán)力對(duì)客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量制定必要的規(guī)則，是十分必要的。

第一，從保護(hù)公共利益的角度來(lái)看，對(duì)公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制是保護(hù)乘客權(quán)益的需要。據(jù)交通運(yùn)輸部2011年統(tǒng)計(jì)，公路客運(yùn)是旅客運(yùn)輸?shù)闹饕绞?，其市?chǎng)份額占全部旅客運(yùn)輸總量的93.2%。保證數(shù)量眾多的乘客在選擇公路客運(yùn)出行時(shí)走得快、走得好，真正實(shí)現(xiàn)滿意出行，是至關(guān)重要的。中國(guó)公路客運(yùn)行業(yè)的供給能力大幅度提升，從一定程度上緩解了運(yùn)輸能力與運(yùn)輸需求之間的矛盾，但客運(yùn)企業(yè)良莠不齊，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中違規(guī)、違法行為時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，乘客的法制觀念和維權(quán)意識(shí)大大提升，對(duì)客運(yùn)服務(wù)的要求越來(lái)越嚴(yán)格，各地客運(yùn)服務(wù)投訴的數(shù)量有增長(zhǎng)的趨勢(shì)。乘客并不滿足于“走得了”，還要求“走得好”，不僅追求“結(jié)果滿意”，還要求“過(guò)程滿意”，這就對(duì)客運(yùn)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量提出了一定要求。但是，從客運(yùn)企業(yè)的角度來(lái)看，出于對(duì)利潤(rùn)和成本的考慮，加上一些客運(yùn)企業(yè)有意或無(wú)意地實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為，導(dǎo)致出現(xiàn)“檸檬市場(chǎng)”［1］，客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量因此而大打折扣。

第二，強(qiáng)化公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制是公路客運(yùn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。從行業(yè)發(fā)展的實(shí)際來(lái)看，公路客運(yùn)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)公路客運(yùn)業(yè)正成長(zhǎng)為資金、技術(shù)、信息和知識(shí)相對(duì)密集的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，服務(wù)方式和服務(wù)范圍都有所改變。這就要求公路客運(yùn)業(yè)引入服務(wù)管理的理念和方法，更加關(guān)注乘客需求，從旅客需求出發(fā)設(shè)計(jì)服務(wù)項(xiàng)目。

公路客運(yùn)業(yè)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)型，給公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。一是在公路客運(yùn)乘客群體和營(yíng)運(yùn)規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，如何保證服務(wù)質(zhì)量的穩(wěn)定和提高，是客運(yùn)企業(yè)和監(jiān)管部門都必須認(rèn)真對(duì)待的問(wèn)題。二是在轉(zhuǎn)型期間，大量使用信息技術(shù)、電子技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)售票、旅游包車等新型服務(wù)陸續(xù)推出，而相關(guān)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有待建立，這對(duì)服務(wù)質(zhì)量管制工作也是一個(gè)挑戰(zhàn)。規(guī)制部門必須及時(shí)研究制定相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范，包括考慮改進(jìn)和制定適應(yīng)新標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)范的監(jiān)督工作流程，以促進(jìn)新業(yè)務(wù)健康發(fā)展、保障旅客和客運(yùn)企業(yè)的權(quán)益。

第三，從乘客需求特性來(lái)看，強(qiáng)化公路服務(wù)質(zhì)量規(guī)制也是必要的。中國(guó)人口眾多、地域廣闊，乘客的空間和時(shí)間分布極不均衡，加上公路客運(yùn)乘客數(shù)量眾多、偏好不同，需求存在很大差異，因此由政府管理部門或行業(yè)管理部門出面，對(duì)公路客運(yùn)行業(yè)的服務(wù)方式和服務(wù)過(guò)程進(jìn)行規(guī)范，是十分必要的。另外，從公路客運(yùn)市場(chǎng)的分布來(lái)看，由于客運(yùn)服務(wù)在時(shí)間和空間分布不均衡，無(wú)法形成完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。乘客出行時(shí)，受時(shí)間、地點(diǎn)以及可供選擇的出行方式等因素的限制，絕大部分旅客在出行時(shí)都不可能具備充分選擇的條件，只能在特定的時(shí)空約束條件下按照供給方有限的安排(包括車型、經(jīng)營(yíng)主體、運(yùn)輸方式等)選擇消費(fèi)，在特定線路、特定時(shí)點(diǎn)上，可供選擇的班次通常是唯一的［2］?？梢哉f(shuō)，對(duì)于個(gè)體乘客而言，他面對(duì)的是一個(gè)處于完全壟斷客運(yùn)市場(chǎng)，乘客與客運(yùn)企業(yè)之間的地位嚴(yán)重不對(duì)等，處于絕對(duì)的弱勢(shì)地位，其權(quán)益很難得到有效的保障;受利潤(rùn)最大化或降低成本等利益驅(qū)動(dòng)，客運(yùn)企業(yè)忽視客運(yùn)過(guò)程服務(wù)質(zhì)量現(xiàn)象難以避免，乘客與客運(yùn)企業(yè)之間發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)或投訴的現(xiàn)象也并不鮮見(jiàn)。

三、公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)公路客運(yùn)行業(yè)得到了快速發(fā)展，服務(wù)質(zhì)量也得到了改進(jìn)。但總體而言，公路客運(yùn)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量仍有很大改進(jìn)空間，其主要原因則在于公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制水平比較低下［3］。

(一)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制是公路客運(yùn)行業(yè)規(guī)制的短板

1949年以來(lái)，中國(guó)道路運(yùn)輸政府規(guī)制大致經(jīng)歷了嚴(yán)格規(guī)制時(shí)期(1949～1979)、放松規(guī)制時(shí)期(1979～1989)、規(guī)制整頓時(shí)期(1989～1992)和規(guī)制再放松時(shí)期(1992年至今)共4個(gè)階段［4］。就中國(guó)運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)規(guī)制的歷史來(lái)看，公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制始終沒(méi)有受到足夠的重視。就規(guī)制方式而言，經(jīng)濟(jì)性規(guī)制(如價(jià)格規(guī)制等)較多，社會(huì)性規(guī)制手段運(yùn)用相對(duì)較少。在現(xiàn)有各種社會(huì)性規(guī)制中，環(huán)境規(guī)制、安全規(guī)制相對(duì)比較完備，服務(wù)質(zhì)量規(guī)制則明顯落后。

從公路客運(yùn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展歷程來(lái)看，1949年到20世紀(jì)末，特別是改革開(kāi)放以來(lái)的前20年，客運(yùn)行業(yè)的主要矛盾是運(yùn)輸能力不足，運(yùn)輸規(guī)制的主要目標(biāo)是擴(kuò)大運(yùn)輸供給能力，緩解運(yùn)輸供給短缺。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，運(yùn)輸供給短缺的矛盾基本得到解決，運(yùn)輸能力相對(duì)富裕，規(guī)制的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這一時(shí)期，由于運(yùn)輸業(yè)規(guī)模迅速增長(zhǎng)，包括客運(yùn)在內(nèi)的整個(gè)運(yùn)輸業(yè)的生產(chǎn)安全問(wèn)題和環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始凸現(xiàn)，惡性事故頻發(fā)，引發(fā)了政府對(duì)運(yùn)輸行業(yè)安全問(wèn)題的重視，并推出了一系列強(qiáng)制性措施，有效地扼制了運(yùn)輸行業(yè)惡性事故高發(fā)的勢(shì)頭。

公路客運(yùn)行業(yè)是一個(gè)能源消耗量較大的行業(yè)，在運(yùn)行過(guò)程中會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響，形成負(fù)的外部性。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著政府加大環(huán)境治理力度，公路客運(yùn)行業(yè)和其他行業(yè)同步開(kāi)展了一系列環(huán)境規(guī)制活動(dòng)。公路客運(yùn)行業(yè)以節(jié)能減排和提高資源利用率為目標(biāo)，倡導(dǎo)“減量化、再利用、資源化”，追求“低消耗、低排放、高效率”，在環(huán)境法規(guī)建設(shè)、環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制方式的確定以及環(huán)境規(guī)制內(nèi)容的細(xì)化方面都取得了明顯突破。

雖然公路客運(yùn)行業(yè)安全規(guī)制和環(huán)境規(guī)制在執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)出公路客運(yùn)行業(yè)的特色，但總體上還是在國(guó)家層面的規(guī)制框架中展開(kāi)的，其普遍性大于特殊性。就其規(guī)制手段而言，以強(qiáng)制性手段為主。相比之下，公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制更具有行業(yè)特殊性，規(guī)制手段也應(yīng)不同。也許正因?yàn)檫@一原因，公路客運(yùn)行業(yè)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制并沒(méi)有像安全規(guī)制和環(huán)境規(guī)制那樣得到足夠的重視［4］，最終成為公路客運(yùn)行業(yè)社會(huì)性規(guī)制的一塊短板。

(二)與其他行業(yè)相比，公路客運(yùn)的服務(wù)質(zhì)量規(guī)制相對(duì)落后

與航空、鐵路等行業(yè)相比，公路行業(yè)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制還沒(méi)有得到足夠的重視，事實(shí)上并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)性推進(jìn)，水平明顯落后于其他客運(yùn)行業(yè)。如早在1996年9月，中國(guó)民航運(yùn)輸業(yè)就開(kāi)始實(shí)施《公共航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)航空運(yùn)輸企業(yè)、機(jī)場(chǎng)、代理人及相關(guān)部門的旅客和貨物服務(wù)質(zhì)量要求做出了具體規(guī)定。2001年10月，原民航總局開(kāi)始實(shí)施《公共航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量評(píng)定》，對(duì)航空運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)要求做出了詳細(xì)而全面的規(guī)定。2007年，原民航總局對(duì)上述質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)定辦法進(jìn)行了修訂。原鐵道部于1999年10月開(kāi)始實(shí)施《鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(TB/T2967—1999)，規(guī)定了鐵路運(yùn)輸企業(yè)旅客運(yùn)輸?shù)姆?wù)質(zhì)量要求。2003年1月，原鐵道部重新修訂實(shí)施《鐵路旅客運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，并發(fā)布《鐵路服務(wù)示范》，提出了改進(jìn)站車服務(wù)的10項(xiàng)措施。

1990年，交通部發(fā)布了第一部公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)——《汽車旅客運(yùn)輸班車客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(JT/T3142—1990)，初步建立了公路客運(yùn)行業(yè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系略嫌粗糙和過(guò)于簡(jiǎn)化，未能充分反映公路行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和服務(wù)改進(jìn)的現(xiàn)實(shí)。2006年1月起，交通部發(fā)布了《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)等級(jí)》(JT/T 630—2005)，《汽車旅客運(yùn)輸班車客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(JT/T3142—1990)同時(shí)被廢止。事實(shí)上，《道路旅客運(yùn)輸企業(yè)等級(jí)》并不完全等同于公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，二者的相互替代似乎缺少足夠的理論依據(jù)。與民航、鐵路的旅客運(yùn)輸相比，公路運(yùn)輸市場(chǎng)化程度高，客運(yùn)企業(yè)數(shù)量多，構(gòu)成復(fù)雜，服務(wù)質(zhì)量規(guī)制難度更大，但無(wú)論如何，公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制都應(yīng)該得到加強(qiáng)而不是被削弱。

2006年，為加強(qiáng)道路運(yùn)輸市場(chǎng)管理，加快道路運(yùn)輸市場(chǎng)誠(chéng)信體系建設(shè)，建立和完善優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)退出機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)道路運(yùn)輸企業(yè)加強(qiáng)管理，交通部發(fā)布了《道路運(yùn)輸企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法(試行)》(交公路發(fā)［2006］294號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》)?！掇k法》中提到的質(zhì)量信譽(yù)考核，是指在考核年度內(nèi)對(duì)道路運(yùn)輸企業(yè)的安全生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為、服務(wù)質(zhì)量、管理水平和履行社會(huì)責(zé)任等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?！掇k法》雖然涉及到客運(yùn)企業(yè)服務(wù)質(zhì)量的問(wèn)題，但并非規(guī)范的服務(wù)質(zhì)量規(guī)制類政策文件，這足以反映出公路客運(yùn)行業(yè)質(zhì)量意識(shí)和質(zhì)量規(guī)制水平滯后的現(xiàn)狀。

四、公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制體系的構(gòu)建

(一)建立公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量法規(guī)體系和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)頒布了不少有關(guān)道路運(yùn)輸?shù)姆煞ㄒ?guī)，道路運(yùn)輸業(yè)的法律體系得到了很大的完善，特別是2004年《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》的頒布實(shí)施，結(jié)束了道路運(yùn)輸“無(wú)法可依”的歷史。雖然針對(duì)公路基礎(chǔ)設(shè)施法律關(guān)系的設(shè)立、變更、終止等出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)公路法》，但還沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)運(yùn)輸?shù)恼椒?。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)道路運(yùn)輸業(yè)的法律法規(guī)不完善、位階較低、體系不健全的局面還沒(méi)有得到根本性改變?，F(xiàn)行道路運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律依據(jù)更多的是行政規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，位階偏低、調(diào)整范圍窄、法律效力不夠、操作性較差，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量等軟件的關(guān)注明顯不夠。隨著技術(shù)進(jìn)步加速以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，現(xiàn)有法律法規(guī)越來(lái)越不能適應(yīng)公路客運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展。因此，必須盡快建立、完善中國(guó)道路運(yùn)輸市場(chǎng)的法律體系。首先，以《中華人民共和國(guó)行政許可法》、《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》等法律法規(guī)為依據(jù)，盡快制定《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸法》，形成以《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸法》為龍頭，《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》等行政法規(guī)和地方性法規(guī)為補(bǔ)充，部門規(guī)章相配套的道路運(yùn)輸法律體系，使道路運(yùn)輸市場(chǎng)的發(fā)展和行業(yè)管理工作走上科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的軌道。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量有明確規(guī)定，使公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制有法可依。

雖然從乘客的角度來(lái)看，公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)是主觀的，但從服務(wù)提供過(guò)程來(lái)看，公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量也有客觀、可標(biāo)準(zhǔn)化或量化的一面。借鑒民航、鐵路旅客服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的經(jīng)驗(yàn)，公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)可圍繞運(yùn)輸車輛、車站以及人員服務(wù)過(guò)程等建立。在全國(guó)性公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)正式建立之前，應(yīng)鼓勵(lì)省級(jí)或大型公路客運(yùn)企業(yè)推行地方或企業(yè)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并逐步上升為公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)建立公路客運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制和退出機(jī)制

市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制是指為了防止資源配置低效或過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，確保規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、范圍經(jīng)濟(jì)效益和提高經(jīng)濟(jì)效率，政府機(jī)構(gòu)通過(guò)批準(zhǔn)或認(rèn)可等手段，對(duì)企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入(包括數(shù)量、質(zhì)量、期限以及經(jīng)營(yíng)范圍等)進(jìn)行的管理。20世紀(jì)80年代以來(lái)，公路客運(yùn)行業(yè)一度實(shí)行放松規(guī)制政策，市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)降低，導(dǎo)致公路運(yùn)輸行業(yè)經(jīng)營(yíng)分散，社會(huì)化、組織化、專業(yè)化程度偏低等問(wèn)題出現(xiàn)［5］。而從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各國(guó)在運(yùn)輸市場(chǎng)成熟度較高后，都非常重視市場(chǎng)準(zhǔn)入管理，甚至制定異?？量痰臏?zhǔn)入條件，其中不乏對(duì)服務(wù)質(zhì)量的考慮，如人、車和必要的設(shè)施設(shè)備都會(huì)影響到運(yùn)輸安全，在進(jìn)入市場(chǎng)之前時(shí)就加以明確，保證運(yùn)輸過(guò)程的安全。另外，有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理有助于降低事后質(zhì)量監(jiān)管的成本。

作為一種重要的行業(yè)管理工具，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制通過(guò)對(duì)車輛、設(shè)施、資金、人員等基本條件以及經(jīng)營(yíng)資質(zhì)提出要求，凡車輛、資金、場(chǎng)站、人員等達(dá)不到相應(yīng)要求的，不準(zhǔn)進(jìn)入道路旅客運(yùn)輸市場(chǎng)，從而阻止一些規(guī)模小、實(shí)力弱的企業(yè)進(jìn)入客運(yùn)市場(chǎng)，確保整個(gè)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水準(zhǔn)。在建立準(zhǔn)入機(jī)制的基礎(chǔ)上，要建立市場(chǎng)退出機(jī)制，如在客運(yùn)線路招投標(biāo)中，將服務(wù)質(zhì)量作為行業(yè)準(zhǔn)入的重要指標(biāo)，凡服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到要求，發(fā)生過(guò)特大、重大交通責(zé)任事故，或存在嚴(yán)重安全隱患，嚴(yán)重?fù)p害消費(fèi)者權(quán)益的經(jīng)營(yíng)企業(yè)，主管部門將調(diào)整其經(jīng)營(yíng)資質(zhì)直至取消其經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，責(zé)令其退出市場(chǎng)，從而形成有效的運(yùn)輸市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制，優(yōu)勝劣汰，確保整個(gè)客運(yùn)行業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。

(三)完善公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系

改進(jìn)公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制，必須建立和完善客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系。這一監(jiān)管體系不僅包括政府主管部門，也應(yīng)包括行業(yè)協(xié)會(huì)、客運(yùn)企業(yè)以及乘客等。政府、社會(huì)、市場(chǎng)三大規(guī)制主體各司其職，又相互協(xié)作，共同推進(jìn)質(zhì)量規(guī)制體系不斷優(yōu)化。

政府作為服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管體系的核心，在構(gòu)建合理的運(yùn)輸管理制度時(shí)，除了注重效率和公平等問(wèn)題外，應(yīng)充分重視服務(wù)質(zhì)量。中國(guó)道路運(yùn)輸管理基本實(shí)施的是交通部、省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)管理體制，層級(jí)設(shè)置過(guò)多，不僅增加了管理成本，而且削弱了道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法的力度和效率。政府管理對(duì)于客運(yùn)的管理政出多門，管理效率不高，加上地方保護(hù)主義所導(dǎo)致的區(qū)域市場(chǎng)壁壘尚未被打破，嚴(yán)重影響了質(zhì)量規(guī)制效率。從表面看，交通、公安、衛(wèi)生、勞動(dòng)人事、環(huán)保、工商管理、質(zhì)檢、安監(jiān)等部門都在對(duì)運(yùn)輸行業(yè)進(jìn)行管理，但這種規(guī)制主體多元化并不利于運(yùn)輸行業(yè)規(guī)制。在現(xiàn)行體制下，客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量管理職責(zé)主要?dú)w于質(zhì)量監(jiān)督管理部門，而不是作為主管部門的交通部門，這無(wú)疑是不正常的。因此，必須盡快改變目前的這種規(guī)制分工，把質(zhì)量監(jiān)管工作納入交通部門日常管理工作之中。

然而，政府主管部門實(shí)施質(zhì)量監(jiān)管的前提，是政府能夠獲取并有效甄別有關(guān)客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的具體信息，而相關(guān)信息獲取是否完備，則受制于技術(shù)條件以及政府主管部門投入的約束。另外，由于公路客運(yùn)行業(yè)規(guī)模大，地域上相對(duì)分散，加劇了規(guī)制者與規(guī)制對(duì)象之間的信息不對(duì)稱，進(jìn)而嚴(yán)重影響了對(duì)整個(gè)行業(yè)常態(tài)化監(jiān)督的效果。而行業(yè)協(xié)會(huì)作為一種專業(yè)化的社會(huì)組織，對(duì)于行業(yè)內(nèi)各客運(yùn)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)信息遠(yuǎn)比政府主管部門更為了解，從而為制定行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)或進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量提供了堅(jiān)實(shí)的信息基礎(chǔ)。行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)論壇、自辦刊物、行業(yè)調(diào)研等多種方式，可以方便地獲取成員企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的服務(wù)質(zhì)量事故，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠借助專業(yè)手段進(jìn)行鑒定或調(diào)解。行業(yè)協(xié)會(huì)的這種優(yōu)勢(shì)，可以大大降低質(zhì)量規(guī)制所需的信息成本。正因?yàn)槿绱耍\(yùn)輸行業(yè)協(xié)會(huì)在發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)輸規(guī)制中扮演了重要的角色，如美國(guó)運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定就是由行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)的。隨著中國(guó)運(yùn)輸行業(yè)市場(chǎng)化改革的不斷深入，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)在客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制中的自我管理、自我監(jiān)督的功能十分必要。

乘客是公路客運(yùn)服務(wù)的消費(fèi)者和服務(wù)對(duì)象，乘客的感受和評(píng)價(jià)是客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量的決定因素。及時(shí)收集乘客意見(jiàn)，并以此作為質(zhì)量監(jiān)管的依據(jù)，對(duì)于改進(jìn)客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量具有重要作用。因此，鼓勵(lì)消費(fèi)者直接監(jiān)督客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量，并建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，如舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和匿名舉報(bào)制度、輿論監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)制度、信息披露制度等，也應(yīng)成為監(jiān)管體系建設(shè)的一部分。

五、結(jié) 語(yǔ)

中國(guó)公路客運(yùn)業(yè)正在從注重經(jīng)濟(jì)效率轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)效益與服務(wù)質(zhì)量并重，客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量越來(lái)越受到政府、企業(yè)和社會(huì)的重視。通過(guò)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制，為公眾提供更好的客運(yùn)服務(wù)，已成為整個(gè)行業(yè)的共識(shí)。但中國(guó)公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制的現(xiàn)狀并不理想，整體質(zhì)量規(guī)制水平比較落后。目前最迫切的任務(wù)是建立服務(wù)質(zhì)量規(guī)制體系，盡快實(shí)現(xiàn)中國(guó)公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制從少到多的轉(zhuǎn)變。而建立公路客運(yùn)法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系，完善公路客運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制以及強(qiáng)化客運(yùn)質(zhì)量監(jiān)管體系等，則是構(gòu)建中國(guó)公路客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制體系的有效途徑。

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