房玉霞

(中共日照市委黨校哲學(xué)社科教研室，山東日照 276826)

中國政治體制改革問題研究
——以黨政關(guān)系的視角

房玉霞

(中共日照市委黨校哲學(xué)社科教研室，山東日照 276826)

從政治體制的概念、中國現(xiàn)實政治過程、建國60多年中國黨政關(guān)系與政治體制改革的邏輯相關(guān)性三個方面來說明理順黨政關(guān)系對我國政治體制改革的戰(zhàn)略意義。筆者就政治體制改革的大背景下如何處理黨政關(guān)系提出了一些建議。

政治體制;政黨制度

當(dāng)前我國發(fā)展進入新階段，政治體制改革已經(jīng)到了攻堅階段，政治體制改革能否成功是關(guān)系到國家生死存亡的大事。我們必須用戰(zhàn)略的眼光找到對策和出路。

1 理順黨政關(guān)系是推進我國政治體制改革的關(guān)鍵

1.1 從政治體制的概念內(nèi)涵來看

政治體制的概念在學(xué)術(shù)界有不同的定義。但是大部分都把它定義為具體的政治制度或者是根本政治制度和基本的政治制度的實現(xiàn)形式。比如政治學(xué)者王惠巖指出政治體制即是“國家機關(guān)權(quán)力的具體運作方式和具體制度?！保?］應(yīng)該說他的定義代表了學(xué)界的大部分觀點。這樣的看法，有一定的意識形態(tài)的價值傾向。這種觀點認為我們正在進行的政治體制改革只是對一些具體的政治制度或者是我國的根本和基本政治制度的實現(xiàn)形式的改革。而陳紅太對政治體制的定義做了自己獨到的分析。他認為“政治體制是國家權(quán)力所有者和國家權(quán)力載體的性質(zhì)、職能、相互關(guān)系和制度彼此作用形成的政治統(tǒng)治和管理體系。按現(xiàn)行的用語表述，大致相當(dāng)于國體、政體及其相互關(guān)系形成的政治統(tǒng)一體的抽象概括”［2］筆者很認同這個定義的界定。這個定義包括三個層次:一是國家權(quán)力所有者的關(guān)系層面，即國體層面，主要指的是黨和人民之間的關(guān)系。黨與人民的關(guān)系體現(xiàn)在組織層面上，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)與人民代表大會國家權(quán)力機關(guān)的關(guān)系;二是國家權(quán)力載體層面，主要指的是立法行政司法機關(guān)的關(guān)系;三是國家權(quán)力所有者與國家權(quán)力載體之間的關(guān)系，主要指的是國體和政體之間的關(guān)系。是執(zhí)政黨與國家機關(guān)的關(guān)系。在當(dāng)代中國國家權(quán)力的所有者與國家權(quán)力載體之間的這些關(guān)系中，最核心的是中國共產(chǎn)黨與國家政權(quán)機關(guān)之間的關(guān)系，也就是我們常說的黨政關(guān)系。黨政關(guān)系在政治體制改革中起著關(guān)鍵的作用。

1.2 從中國的現(xiàn)實政治過程來看

由于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位決定了研究中國的政治過程不能拋開中國共產(chǎn)黨的組織而像西方那樣單純的研究政府過程就可以了。我國的政治運行為一般被稱為一條主線多個系統(tǒng)，政治和政府要素在縱向上的聯(lián)系構(gòu)成一定的系統(tǒng)。當(dāng)代中國政府的運行是由多個政治系統(tǒng)共同推進的，這包括黨的系統(tǒng)、黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、人民法院系統(tǒng)、人民檢察院系統(tǒng)、軍隊系統(tǒng)、工會系統(tǒng)、共青團系統(tǒng)、婦聯(lián)系統(tǒng)。這就是所謂的“一條主線、多個系統(tǒng)”其中“一條主線”，指黨的系統(tǒng)在這各個系統(tǒng)中居于領(lǐng)導(dǎo)的地位。黨以外的其他系統(tǒng)，實際上主要是通過作為同級黨委這條“主線”上的一個紐節(jié)，參與和介入政府過程。這種“一條主線”和“多個系統(tǒng)”的結(jié)合，就形成了當(dāng)代中國的政治領(lǐng)導(dǎo)和政治管理網(wǎng)絡(luò)。這種關(guān)系，實際上就是我們一再強調(diào)的黨政關(guān)系問題。在這個角度上，我們又一次看到了黨政關(guān)系在當(dāng)代中國政治生活和政府過程中的特殊重要和中心地位。

2 建國60多年，中國黨政關(guān)系與政治體制改革的邏輯相關(guān)性

從建國60多年以來處理黨政關(guān)系的經(jīng)驗教訓(xùn)看，能否理順處理黨政關(guān)系是政治體制改革成功與否的關(guān)鍵。在這里參照陳紅太老師對建國以來，我們黨在處理黨政關(guān)系方面的四種方式的總結(jié)。它們依次是，“寓黨于政”“黨政不分”“黨政分開”“以黨統(tǒng)政”。黨政關(guān)系的變革也相應(yīng)地體現(xiàn)了中國政治體制變革的階段性特征，即“以政治國”“以黨治國”“以黨治國的轉(zhuǎn)型”“依法治國”的執(zhí)政方式。

(1)“寓黨于政”與“以政治國”這個時間段是1949年到1957年反右斗爭擴大化。

這個階段的黨政關(guān)系基本精神是，黨對國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過國家政權(quán)機關(guān)的黨員負責(zé)人和在國家政權(quán)機關(guān)設(shè)立黨的組織來實現(xiàn)的。當(dāng)時治國主體主要依靠的是中央與地方各級政府，呈現(xiàn)在公民面前的是各級政府機關(guān)，治國形態(tài)明顯體現(xiàn)為“依政治國”的特征。這種黨政關(guān)系的優(yōu)點是容易維護黨在人民心目中的合法性。公民不會把行政機關(guān)的績效性和黨的領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系在一起。在這段時間里我國總體上政治是穩(wěn)定的，有力地促進了建國初期國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，為我們現(xiàn)在的社會發(fā)展提供了根本的政治前提和制度基礎(chǔ)。

(2)“黨政不分”與“以黨治國”是從1957年反右斗爭一直延續(xù)到1978年年底中共十一屆三中的召開。

這段時期中國黨政關(guān)系發(fā)生實質(zhì)性的變化是在1957年，在當(dāng)時全國省市委書記會議上印發(fā)了毛澤東的一篇文章《一九五七年夏季的形勢》。毛澤東指出:“在不違背中央政策法令的條件下，地方政法文教部門受命于省市委、自治區(qū)黨委和省、市、自治區(qū)人民委員會，不得違反。”［3］在這個時期黨委和政府的關(guān)系是直接的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨委直接對國家實行行政領(lǐng)導(dǎo)，黨從臺后直接站在臺前代替中央和地方各級政府行使行政職能，在全國實際就形成了黨政不分，以黨代政的政治局面。這種處理黨政關(guān)系的模式的缺點是顯而易見的，那就是把制度、當(dāng)政者與國家的共同體三者的合法性聯(lián)系在一起。如果當(dāng)政者的績效低就直接導(dǎo)致了制度和國家共同體合法性的喪失，黨直接走在公民的對立面，容易激發(fā)矛盾，影響黨的合法性基礎(chǔ)。實踐證明在這種執(zhí)政模式下，中國的黨政關(guān)系沒有了憲法的規(guī)范，一切事情都是黨委說了算，特別是各級黨委的一把手說了算，整個政治體制實際上陷入了十分混亂的狀態(tài)。這段歷史為我們現(xiàn)在和以后進行制度設(shè)計提供了寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)，可以避免將來不會再走類似的彎路。

(3)“黨政分開”與“以黨治國的轉(zhuǎn)型”是從1978年年底到1989年6月中共十三屆四中全會。

在這個階段，我國的黨政關(guān)系改革，核心主要是解決“黨政不分，以黨代政”，探索黨如何領(lǐng)導(dǎo)和善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。其目的是使黨從直接管理國家事務(wù)中脫離出來，還“政”于國家政權(quán)機關(guān)，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)職能與國家政權(quán)機關(guān)權(quán)力職能分開，一方面提高黨自身能力建設(shè)，一方面使國家政權(quán)機關(guān)的工作更有效率。因此，黨政分開從一定程度上解決了文革時期的黨政不分，國家機關(guān)陷入癱瘓的混亂局面。

(4)“以黨統(tǒng)政”與“依法治國”是從1989年6月至今。

經(jīng)過1989年的“6.4”風(fēng)波，新一屆黨的中央領(lǐng)導(dǎo)集體開始深刻反思當(dāng)時的中國政治體制改革理論與實踐，對政治體制改革的方向作了重大的調(diào)整，果斷停止實行“黨政分開”，把政治體制改革的主要任務(wù)調(diào)整到“建設(shè)有中國特色的社會主義民主政治”上來，主要特點是從加強黨自身的建設(shè)做起，從發(fā)揮我國已有的政治制度優(yōu)勢做起?？傊褪前延兄袊厣恼h制度，人民民主制度，依法治國統(tǒng)一起來。當(dāng)前的政治體制改革的特點即是黨主立憲。學(xué)者高全喜在總結(jié)當(dāng)前中國的五種民主模式中指出，現(xiàn)在占據(jù)主流的是中國特色社會主義民主模式，這種模式的內(nèi)容包括共產(chǎn)黨的先鋒隊理論、西方的人民民主理論、中國傳統(tǒng)的民本思想。我們可以從近幾屆黨代會的報告和黨中央領(lǐng)導(dǎo)人的一系列言論中可窺一斑.比如十六屆三中全會的以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，十六屆四中全會上的加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，十七大上對民生的關(guān)注和對和諧社會的倡導(dǎo)。十八大對于法治思維模式的重視，習(xí)近平在2012年底82憲法30周年紀(jì)念日上有關(guān)憲法言論的表述“憲法的生命貴在實施:實踐證明這種新的執(zhí)政模式是得到廣大人民群眾的擁護的。

從建國60多年來中國黨政關(guān)系的模式變遷看出，每個階段的黨政關(guān)系直接折射出這個階段的政治體制和治國方略，體現(xiàn)了中國黨政關(guān)系與政治體制改革的正相關(guān)。

3 理順黨政關(guān)系是我國政治體制改革的戰(zhàn)略選擇

黨政關(guān)系在政治體制改革中的核心地位決定了理順黨政關(guān)系是政治體制改革成功與否的戰(zhàn)略選擇。

(1)對西方政黨制度進行揚棄的同時注重對我國特色的政黨制度的探討。政黨制度是現(xiàn)代民主制度的三大組成之一，當(dāng)今世界大部分國家無論資本主義國家還是我們社會主義國家都采用政黨制度。政黨制度既有普適性的共同價值追求，也有適合本民族的個性要求。我們既不能以特殊性來否定政黨制度的普適性價值，也不能以普適性來否定特殊性。在十一屆三中全會召開30年紀(jì)念大會上，胡錦濤指出:“我們需要借鑒人類政治文明有益成果但絕不照搬西方政治制度模式。我們要始終堅定不移地發(fā)展社會主義政治文明，深化政治體制改革?！保?］

(2)要注意黨政分開不是簡單的實體分開而是黨政關(guān)系的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。大選舉制度、議會制度和政黨制度構(gòu)成了現(xiàn)代民主政治制度的三大支柱。政黨制度是選舉和議會制度發(fā)展的必然產(chǎn)物。西方國家不管是議會制還是總統(tǒng)制其行政首長或者國家元首都是選舉獲勝的執(zhí)政黨黨魁?！包h政分開”，是在特定歷史條件下提出的一個重要概念，事實上，現(xiàn)代政治在某種意義上講就是“政黨政治”。在“政黨政治”中“黨”和“政”是無法截然分開的。黨政關(guān)系各模式的差別，都是在肯定黨政聯(lián)系的前提下形成的。中國的“黨”與“政”，更是不可能“分開”，而是在尋求如何建立一種更為合理的關(guān)系。所以，黨政分開不是簡單的實體分開而是黨政關(guān)系的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化。

(3)要注意如何處理好執(zhí)政黨與人大的關(guān)系。由于我國的根本政治制度是人民代表大會制度，一府兩院產(chǎn)生于人大并向人大負責(zé)，所以黨和政府的關(guān)系，最關(guān)鍵的就是黨與人民代表大會的關(guān)系。①對我國政治體制的展望。我們黨從建國初就很關(guān)注黨與人大的關(guān)系，但是黨與人大的關(guān)系依然是困擾我國政治改革的一個關(guān)鍵問題?，F(xiàn)在我們實行的是雙元統(tǒng)治軌道，一方面人民選舉產(chǎn)生代表組成人大，人大產(chǎn)生“一府兩院”一府兩院向人大負責(zé)，這類似于西方的責(zé)任內(nèi)閣制。但是另一方面，我們是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度。一府兩院和人大都要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。這樣就像美國的總統(tǒng)制。鄧小平同志1987年在會見香港特別行政區(qū)基本法起草委員時指出:大陸“即使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來。我向一位外國客人講過，大陸在下個世紀(jì)，經(jīng)過半個世紀(jì)以后可以實行普選?！比绻臼兰o(jì)中葉我們可以實現(xiàn)普選的話，人大的人事任命權(quán)的使命就已經(jīng)完成，只有財政權(quán)監(jiān)督權(quán)和重大事務(wù)決定權(quán)等。筆者的想法是那時我們將實行的是人民通過人大的間接管理與人民直接選舉國家領(lǐng)導(dǎo)人相結(jié)合的政治制度，從政體上我們傾向于實行總統(tǒng)制。這是筆者的一點想法。②在把行政權(quán)力轉(zhuǎn)移到人大的同時，要繼續(xù)完善人大制度。比如黨委書記兼任人大主任的同時要多元化人大代表的組織結(jié)構(gòu)、完善人大的財政權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事務(wù)決策權(quán)。以防提高了人大地位的同時而忽視了人大作為人民當(dāng)家作主的主渠道的功能。十一屆三中全會以來，人大代表精英化，去草根化的趨勢是值得我們關(guān)注的。最后真正實現(xiàn)全國人大的最高國家權(quán)力機關(guān)的地位。人大制度是我國的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)，但是現(xiàn)實中人大還沒有改變其橡皮圖章的地位，只有實現(xiàn)了其最高國家權(quán)力機關(guān)的地位才能真正保證人民當(dāng)家作主。

(4)以善治的治理理念來實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。十八屆三中全會提出了要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。良好的治理就是善治，是使公共利益最大化的社會管理。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對社會的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。而在中國研究善治不單純是政府與公民社會的互動，而是執(zhí)政黨、政府、公民社會的三者統(tǒng)一，是黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。成熟的公民社會是一個國家民主的重要標(biāo)志。我們要積極培育和壯大公民社會，在公共政策取向上要做到經(jīng)濟上藏富于民，政治上積極擴大公民的有序參與。相信一個中等發(fā)達的、成熟的民主和法治的中國，在本世紀(jì)中葉一定會實現(xiàn)。

［1］王惠巖.政治學(xué)原理［M］.北京:高等教育出版社，2006:108.

［2］陳紅太.中國政府體系與政治:概念、總結(jié)與探索［M］.鄭州:河南人民出版社，2005:120.

［3］毛澤東選集:第五卷［M］.北京:人民出版社，1977:459.

［4］胡錦濤在紀(jì)念黨的十一屆三中全會召開30周年大會上的講話［EB/OL］.［2008-12-18］.http://news.xinhuanet.com/ newscenter/2008-12/18/content-10524481-3.htm

責(zé)任編輯:沈宏梅

Research on Political System Reform in China—From the Perspective of Party-Government Relation

FANG Yuxia

(Department of Philosophy and Social Science，Party School of Rizhao Municipal Committee of CPC，Rizhao 276826，China)

From the concept of political system，Chinese practical political process and the logical correlation between more than sixty years of party-government relation and political system reform，this paper discusses the strategic significance of party-government relation to political system reform in China.The author puts forward some suggestions on how to deal with the relation between the Party and the government in the background of political system reform.

political system;system of political party

D0

A

1009-3907(2014)09-1249-03

2014-03-19

房玉霞(1977-)，女，山東聊城人，講師，碩士，主要從事政治學(xué)研究。