◎ 文/韋顏秋 韓冬

創(chuàng)新保障性住房融資模式

◎ 文/韋顏秋 韓冬

建立完善的保障性住房供應(yīng)體系是構(gòu)建和諧社會和完善房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。保障性住房主要是面向社會特定人群（主要是弱勢群體和中低收入群體）的社會保障性住宅?！笆濉币?guī)劃中，國家進(jìn)一步明確了保障房的建設(shè)目標(biāo)和責(zé)任，加大保障房的供給數(shù)量和覆蓋范圍。按照建設(shè)3600萬套保障房的目標(biāo)，到“十二五”末，保守估計建設(shè)資金總需求量將達(dá)到6.5萬億元。由政府主導(dǎo)的保障房建設(shè)存在資金缺口，需要引進(jìn)民間資本參與，第三方介入的資本金B(yǎng)T模式為解決這一問題提供了契機(jī)。

保障性住房建設(shè)融資渠道與現(xiàn)實困境

1.當(dāng)前保障性住房建設(shè)融資渠道

目前我國保障性住房建設(shè)主要有3類融資渠道：一是政策性融資：政府調(diào)用土地出讓金、公積金投資盈余部分或財政撥款；二是商業(yè)性融資：如銀行貸款、信托、債券、中期票據(jù)等；三是企業(yè)自籌：受政府委托的代建企業(yè)自籌資金。各類型融資渠道的特點比較分析如表所示。

表 保障性住房建設(shè)融資渠道及特點

2.現(xiàn)實困境

我國保障性住房建設(shè)以國家為主導(dǎo)，其根本資金來源于國家財政收入。在保障房建設(shè)任務(wù)逐年遞增的情況下，若無其他資金注入，缺口將逐步擴(kuò)大，而地方財政不足及區(qū)域間不平衡將使該體系更加脆弱。作為安居工程項目，保障性住房建設(shè)的價值更多體現(xiàn)在其社會屬性方面，其經(jīng)濟(jì)價值和盈利性相對較低成為各投資主體積極性不高的主要原因。目前，保障房建設(shè)融資主體渠道單一，融資方式匱乏，除中央和地方財政支出外，銀行貸款仍然作為最主要的融資方式。近年來，銀行貸款針對房地產(chǎn)行業(yè)的政策持續(xù)收緊大大提高了保障房項目的融資難度。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的保障房建設(shè)實踐可以看出，在政府和銀行之外，均設(shè)有專業(yè)的融資機(jī)構(gòu)為保障性住房建設(shè)項目提供專業(yè)的融資服務(wù)和技術(shù)支持，而我國從中央到地方均缺乏專業(yè)的保障性住房融資機(jī)構(gòu)。在融資渠道狹窄和地方財政匱乏的情況下，保障性住房建設(shè)項目工期拖延，開支遭到縮減的情況時有發(fā)生。如何創(chuàng)新發(fā)展適合保障房項目的融資建設(shè)模式成為當(dāng)務(wù)之急。

BT應(yīng)用于保障房建設(shè)融資的一般模式

在“建設(shè)-移交”（BT）項目實踐過程中，二次招標(biāo)型和直接施工型是應(yīng)用較為廣泛的模式。前者的特點在于融資和施工職能的進(jìn)一步細(xì)分，建筑企業(yè)主要精力集中于資金籌措，更加有利于引入社會資本。后者則對建筑企業(yè)提出更為苛刻的要求，一般來說要求同時具備融資和施工的雙重資質(zhì)，這也是非營利性公共設(shè)施被大型國有房地產(chǎn)建筑類企業(yè)壟斷的原因?；贐T模式的融資特點，結(jié)合保障房建設(shè)的特殊性，以現(xiàn)有軌道交通的BT模式工程項目為藍(lán)本，構(gòu)建BT模式下保障房建設(shè)項目的運(yùn)行模式前景廣闊。

1.一般模式

保障房項目采用BT模式通過公開招標(biāo)的方式確定建筑企業(yè)，由建筑企業(yè)組建保障房建設(shè)項目公司，項目公司根據(jù)工程范圍確定融資額度，并按照工程設(shè)計方案和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，通過二次招標(biāo)的方式確定有總承包資質(zhì)的施工單位進(jìn)行工程的整體施工。招標(biāo)人（可由政府和項目公司聯(lián)合組成）委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)對保障房項目的投融資、質(zhì)量、工期、安全等工作進(jìn)行全程監(jiān)督。項目完工，驗收合格后，政府可直接支付工程款項或以股權(quán)收購的形式接收項目公司。

2.一般模式的不足

BT模式引入保障房建設(shè)雖然優(yōu)勢顯著，但在實際操作過程中，仍面臨著該模式本身帶來的常規(guī)風(fēng)險，對于項目發(fā)起人和主辦人而言，應(yīng)該加以高度重視。傳統(tǒng)BT模式在短期引入社會資本參與保障房建設(shè)的同時，并未實現(xiàn)資金持續(xù)有效地流轉(zhuǎn)，即無法長期滿足政府和各類型建筑企業(yè)在不同時期對資金的需求。此外，由于BT模式本身要求中標(biāo)企業(yè)完成從融資到建設(shè)的所有工作，大型保障房建設(shè)項目對建筑企業(yè)在資金持有和獲取方面的能力要求較高，這就導(dǎo)致了保障房項目長期被大型國有房地產(chǎn)企業(yè)把持，民營建筑企業(yè)面臨較高的資本門檻，不利于實現(xiàn)保障房建設(shè)領(lǐng)域的融資渠道多元化。

融資模式創(chuàng)新——第三方資本金B(yǎng)T模式

1. 資本金B(yǎng)T模式

（1）資本金B(yǎng)T模式是指由建筑企業(yè)（或與地方政府投資的平臺公司聯(lián)合）按照一定比例出資，即資本金，成立項目公司進(jìn)行BT模式開發(fā)建設(shè)，項目建成后地方政府按照建筑企業(yè)在項目公司中持有的股權(quán)，在一定期限內(nèi)（保障房項目中一般為2年），分期支付其股份本金及投資收益。在資本金B(yǎng)T模式中，政府與建筑企業(yè)的綜合成本較低。相對于全額投資的BT模式而言，該模式下，建筑企業(yè)（或與政府聯(lián)合）僅需要籌措25%-30%的資本金成立項目公司，其余款項由銀行以基準(zhǔn)或略高于基準(zhǔn)利率的成本獲得，有效降低項目整體融資成本。同時，利用部分資本金撬動銀行貸款的模式大大降低了對建筑企業(yè)自有資本和融資能力的要求，有利于民營資本的進(jìn)入。而除資本金外的銀行貸款，最高可獲得15年的還款期，可以有效緩解政府在項目移交過程中的還款壓力。

（2）資本金B(yǎng)T模式在緩解政府和建筑企業(yè)融資壓力方面的表現(xiàn)是十分突出的，然而資金來源過分依賴于銀行系統(tǒng)的模式為其持續(xù)健康發(fā)展埋下了隱患。

其一，該模式?jīng)]有改變保障房建設(shè)依賴銀行政策性貸款的傳統(tǒng)融資渠道，政府和建筑企業(yè)只是將融資壓力轉(zhuǎn)嫁給銀行系統(tǒng)，雖然能夠方便民營資本的進(jìn)入，但無形中加大了銀行的融資風(fēng)險。

其二，該模式的實施有賴于地方政府對保障房建設(shè)的積極程度，政策性貸款的投放領(lǐng)域很大程度上取決于政策導(dǎo)向，保障房建設(shè)雖為涉及社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵領(lǐng)域，但在不同地區(qū)和規(guī)劃時期，政策調(diào)整帶來的資金短缺在所難免。因此，在充分吸收民間資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域的同時，如何有效降低政府的政策風(fēng)險和銀行的資金瓶頸成為資本金B(yǎng)T模式獲得長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（3）基于資本金B(yǎng)T模式面臨的問題，筆者提出第三方介入的融資模式，以解決政府、銀行和建筑企業(yè)面臨的問題。第三方可定義為國有保障房建設(shè)投資公司，在保障房建設(shè)領(lǐng)域中扮演類銀行的角色，其主要職能在于籌集、運(yùn)營資本。第三方的有效引入需要滿足一定的條件，并盡量降低所帶來的問題，實現(xiàn)整體模式的機(jī)制改良。

其一，第三方需確保融資渠道廣泛。資本金B(yǎng)T模式的瓶頸在于主體融資渠道的單一性，第三方的介入需要有效吸收社會資本，為民間資本參與保障房建設(shè)創(chuàng)造條件。

其二，第三方介入的過程中，需要確保政府對保障房項目的運(yùn)營管理權(quán)，保障房作為社會優(yōu)撫型項目，承載的社會職能不能受到侵?jǐn)_，第三方不對項目本身擁有控制權(quán)。

其三，第三方介入主要針對資金的運(yùn)營和管理，需要考慮資金的連續(xù)性和穩(wěn)定性，同時為長久計，其盈利性亦作為重要的考量指標(biāo)。

2.第三方運(yùn)營機(jī)制

在新的BT模式中，關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于引入國有保障房建設(shè)投資公司作為融資平臺的作用及風(fēng)險控制。其運(yùn)營機(jī)制主要包括以下3個關(guān)鍵環(huán)節(jié):

（1）建設(shè)前，制定年度保障房融資計劃。為確保國有保障房建設(shè)投資公司提供資金的持續(xù)穩(wěn)定性，政府需要與其簽訂長期的合作協(xié)議。國有保障房建設(shè)投資公司可以在不同的保障房項目融資過程中調(diào)劑余缺，并根據(jù)政府提供的保障房建設(shè)計劃以及建筑企業(yè)的資本金情況，制定分項目融資方案。

（2）建設(shè)中，根據(jù)項目進(jìn)展情況為建筑企業(yè)提供必要的資金支持。BT模式的核心在于政府與建筑企業(yè)間簽訂回購協(xié)議，政府作為最后還款人的特點提供了必要的信用擔(dān)保。國有保障房建設(shè)投資公司可以按照協(xié)議提供一定的資金支持，有利于項目順利完成。

（3）移交后，建筑企業(yè)退出，國有保障房建設(shè)投資公司與政府進(jìn)行清算。完成驗收移交工作后，政府對保障房擁有實際運(yùn)營控制權(quán)，與國有保障房建設(shè)投資公司的債務(wù)可以通過兩種方式進(jìn)行清算：一是政府用于保障房項目的財政補(bǔ)貼；二是通過項目收入償還國有保障房建設(shè)投資公司的貸款本息。

從三者的關(guān)系中可以反映出，國有保障房建設(shè)投資公司的主要職能在于發(fā)揮資金池的作用。在建設(shè)初期，為建設(shè)企業(yè)提供必要的資金支持，這樣有利于更大范圍利用民間資本和吸引中小型建筑企業(yè)投入保障房建設(shè)；在工程完成后，為政府的回購行為提供貸款服務(wù)。同時，第三方機(jī)構(gòu)不參與保障房的實際運(yùn)營管理，確保了政府對于項目的控制權(quán)。這一機(jī)制在有效解決資金缺口的同時使得第三方，即國有保障房建設(shè)投資公司獲得持續(xù)回報，實現(xiàn)了資金的有效流轉(zhuǎn)和良性互動。

3.第三方盈利模式

傳統(tǒng)BT模式中的投資方，以銀行為例，其盈利以貸款的利息收入為主。因無法在不同的保障房建設(shè)項目中進(jìn)行資金統(tǒng)籌調(diào)劑，銀行在參與BT項目中出現(xiàn)了大量的問題，呆賬、壞賬時有發(fā)生，導(dǎo)致不少銀行對此積極性不高，甚至放棄了此項業(yè)務(wù)。

對于國有保障房建設(shè)投資公司而言，其性質(zhì)類似于保障房項目專屬銀行，分別在不同時期為政府和建筑企業(yè)提供融資服務(wù)；其區(qū)別在于國有保障房建設(shè)投資公司可以掌握年度保障房建設(shè)計劃，制定更為有效的融資方案，并在不同保障房項目間調(diào)度資金，可以有效規(guī)避因信息不對稱造成的融資風(fēng)險。為進(jìn)一步提高第三方資金投向保障房領(lǐng)域的積極性，確保其盈利模式的順利實現(xiàn)，需要加強(qiáng)以下3方面的制度設(shè)計：

（1）設(shè)定科學(xué)合理的融資利率。對建筑企業(yè)，國有保障房建設(shè)投資公司與其簽訂的貸款協(xié)議初衷在于首先鼓勵建筑企業(yè)利用自有資本，其次在提供資金支持的同時，令雙方均有利可圖。對投資方，國有保障房建設(shè)投資公司在吸收民間資本時，應(yīng)該充分考慮融資成本與風(fēng)險等級的匹配性。對政府，因政府存在稅收、財政等補(bǔ)償行為，與政府之間的貸款利率設(shè)定以不虧損為基本前提。

（2）確定政府財政補(bǔ)貼數(shù)量。對于保障房建設(shè)項目，政府應(yīng)予以適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，但不能企業(yè)虧多少補(bǔ)多少，避免由此誘發(fā)企業(yè)道德風(fēng)險行為的產(chǎn)生。具體補(bǔ)貼數(shù)額的確定需要綜合考慮地價、稅收等多種因素，其合理性亦需在實踐中反復(fù)論證。

（3）其他補(bǔ)償機(jī)制。國有保障房建設(shè)投資公司參建的保障房項目與其他城市投資項目相比存在一定的利潤差距。從城市軌道交通開發(fā)的經(jīng)驗來看，將軌道交通建設(shè)與沿線的地產(chǎn)開發(fā)權(quán)合二為一的做法可以將部分外部性利益返還給建設(shè)企業(yè)。在保障房建設(shè)項目中，政府可以將項目配套的商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)權(quán)交給國有保障房建設(shè)投資公司，形成對其盈利的一種有效補(bǔ)償。

*本文系2013年度天津市博士后創(chuàng)新基金項目“天津集約型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究”的階段性成果

（作者單位：韋顏秋，天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；韓冬，天津市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營集團(tuán)）

編輯 ：云霞