河南機電高等?？茖W校 吳 萍

一、政府審計中“免疫系統(tǒng)”功能發(fā)揮受限

（一）地方審計機關的獨立性和權威性不強 審計起著獨立的經濟監(jiān)督的作用，在我國國家經濟社會的運行中公共信息的制造者和擁有者是政府，由于政府與公眾之間的信息存在嚴重的不對稱，公眾在經濟決策層次中與生俱來的處于信息弱者的身份地位，以致政府失職瀆職的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，造成國家的經濟利益大量流失，國家的權威性受到社會民眾的質疑。

目前，我國的審計機關實行的是“審計署直接受國務院領導，而地方的審計廳、審計局歸同級政府管轄”的行政型管理模式。地方審計機關在隸屬于上一級審計機關的同時還要接受本級政府行政領導的管制。但是在審計工作實際開展過程中，審計機關是作為政府的一個工作部門來運行，獨立進行的審計工作受到了同級政府存在的嚴重影響。在行政型管理模式下，審計監(jiān)督的主體是地方審計機關，審計監(jiān)督的對象是本級政府，而地方審計機關受本級政府的領導，出現(xiàn)了兩者共同處于一個利益相關主體的局面。這樣地方審計機關在處理審計事項時，出于對地方利益的考慮，往往對觸及地方政府利益的某些事項選擇采取讓步回避或視而不見的行為。行政型管理模式的運行方式嚴重制約了政府審計的獨立性和權威性，以同級政府管轄為主的單一領導體制代替了原本的雙重領導體制,政府自我監(jiān)督、自我約束，使審計失去了原本的經濟監(jiān)督的意義，形成了政府將經濟的管理權、監(jiān)督權、處罰權高度集中的局面，政府審計所要發(fā)揮的效力受到了制約。這種行政干預不僅使審計結果不能充分、透明的予以公布，政府審計的質量和效率難以達到要求，更嚴重的是造成經濟社會免疫系統(tǒng)功能的發(fā)揮被遏制，行政權力被放肆的加以濫用難以得到制衡。而且我國特色社會主義經濟社會建設的步伐不斷加快，地方審計機關與同級政府之間的這種單一領導體制的詬病日益顯現(xiàn)。以上論述表明，行政型管理模式存在多方面的局限性，難以保障審計的質量和效率的提高，影響了審計“免疫系統(tǒng)”功能的有效發(fā)揮。

（二）政府審計計劃粗放 在實際運用中，很多政府審計機關準備的資料不夠充分，考慮問題不夠全面，在制定審計計劃前沒有進行深入的事前調查甚至是根本就不進行事前調查直接制定審計計劃，沒有站在全局的高度上對審計進行組織與安排，以致政府審計有計劃沒管理、有管理卻沒計劃的尷尬局面。審計計劃的制定中往往也大多是短期計劃，中長期審計計劃沒有受到審計機關足夠的重視，本來應該是事前的審計計劃最后運用中卻成了事后發(fā)生的計劃，項目審計計劃的全局性和系統(tǒng)性成為了空談，導致審計計劃失去了它原本存在的意義。審計機關指定的審計計劃比較混亂，審計的重點不突出、審計的目標不明確、審計的要求不合理、審計的措施不到位，制定過程中帶有極強的隨意性。審計計劃制定后往往停留在紙質層面上，并沒有得以有效的實施，更令人遺憾是一份詳盡的審計計劃因為控制、協(xié)調不到位，最后無疾而終。審計工作的時間緊張、資源有限、任務量大，并且還被公眾寄予了很高的期望，在審計機關做好本職工作的同時還要配合其他部門的行動任務，審計機關的壓力很大。在審計計劃的人力、物力、財力等各項資源被大肆擠占的情況下，審計機關不得不以放棄審計計劃、犧牲審計質量、加劇審計風險為代價，去換取所謂的審計工作的及時高效的完成，致使審計壁壘內部的瓦解。以上結果表明，審計計劃管理粗放，審計重點不突出，極大的影響了政府審計的可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府審計工作透明度不高 政府審計機關代表政府依法對各政府單位進行審計，審計結果向社會公眾公布，使各政府部門處于社會公眾的監(jiān)督之下。但是我國現(xiàn)今的實際情況顯示，政府審計結果公開發(fā)表的數量很少，審計工作的透明度不高，社會公眾對于政府工作的監(jiān)督職權被大大的削弱了。審計結果向社會公眾公開發(fā)表是《審計法》對于政府審計工作的基本要求，但是關于審計結果報告的形式、期限、對象等內容的規(guī)定不詳細，界定的標準模糊不清，這些空缺給想隱瞞審計結果的工作人員一個合法正當的理由。由于政府審計機關與被審計部門之間存在信息不對稱的問題，導致政府審計機關難以得到真實完整的審計資料。審計信息獲取的不完全，審計的不確定性越大，審計風險也會隨之大大的增加。在審計過程中，存在審計的專業(yè)性不強、受行政干預較多、問題被披露的少、千方百計粉飾政績等方面的問題，即使在審計報告中揭露了被審計部門違法違規(guī)的行為，由于維護國家的經濟利益與損害地方短期利益之間矛盾的存在，審計機關不得不做出隱瞞不報的選擇，審計評價的公允性受到了行政干預極大的影響。

審計結果顯示的被審計部門存在違法違規(guī)問題后，責任的歸集也是一項非常重要的工作。但是由于責任歸集涉及的人員廣，在實際處理中往往強調客觀原因多、主觀因素少，推卸個人責任全部歸集為集體責任，以致形式通報多、實質懲罰少，過重強調細枝末節(jié)而忽略了對于關鍵問題的調查。這樣運行產生的審計結果難以使社會民眾信服，久而久之政府的執(zhí)行力被削弱，產生了嚴重的政府信任危機。審計結果僅僅在被審計部門與相關部門之間流轉，社會公眾對于公共管理信息的知情權受到侵犯，政府審計的公信力和執(zhí)行力被社會公眾所質疑，影響了政府在社會民眾心目中的形象。政府審計機關對各政府部門進行有效的監(jiān)督，將提高政府的國家治理和風險管理水平，建立社會公眾期望的高效廉潔的政府。以上研究表明，為適應審計工作現(xiàn)實發(fā)展的需要，提高政府審計工作的透明度必不可少。

（四）審計人員綜合素質不強 政府審計監(jiān)督的主體是審計機關，審計機關實施審計工作最主要的是依靠審計人員的綜合業(yè)務能力。（1）傳統(tǒng)思維占據主導地位，缺乏足夠的宏觀意識、風險意識和責任意識。在審計隊伍中大部分人員原本都從事過會計方面的財務工作，由于財務工作單一、縝密、細致，固有其注重微觀事務的習慣性思維，所以政府審計人員在從事審計工作中指導思想不適應，難以打破這種傳統(tǒng)性思維，從全局的戰(zhàn)略高度開展審計工作。（2）缺乏理性認識，知識不夠全面。政府審計人員對于審計結果的分析上往往還只停留在財務層面，未能對其根本問題進行深入細致的剖析，無法提出確實有效的改進建議。面對新世紀科學技術提出的新的挑戰(zhàn)，政府審計人員的知識結構相對來說比較單一，難以滿足審計工作的需要，無法跟上時代跨越的步伐。在這方面問題比較突出的是那些較早進入審計行業(yè)，資格較老和經驗豐富的老審計人員，其計算機信息知識水平相對落后，嚴重影響了審計工作的效率。（3）遇到問題逃避退縮的負面情緒存在。政府審計機關承載著對被審計部門的監(jiān)督職能，同時審計工作要受到行政部門的干預。審計主題與審計對象之間這種特殊的關系決定了審計人員在實施政府審計工作時會遇到各方面的阻力，產生消極的畏難心理。審計人員的抵觸心理使得審計結果僅僅停留在表面階段，不去對產生問題的原因進行深入細致的分析，無法得到高質量的調研報告。部分政府審計人員即使發(fā)現(xiàn)了問題存在的原因，在對相關人員的懲處力度上也會顯現(xiàn)出標準不明確、處罰不公正、力度不到位的缺陷。

二、“免疫系統(tǒng)”理論下創(chuàng)新政府審計的基本思路

（一）建立立法模式，提高地方審計機關獨立性和權威性 政府審計是一項以經濟監(jiān)督作為主要的職責，通過追蹤檢查各單位財政收支狀況的真實性和合規(guī)性，對干部領導任期內所擔負的經濟責任進行全面審計，以此保障我國的國有資產神圣而不可侵犯，實現(xiàn)民主、科學的公共管理的政府工作。審計的獨立性決定了政府審計工作完成的質量和效率，是開展政府審計工作的重要衡量標準。審計的權威性決定了政府審計工作被社會公眾認可的公信力和執(zhí)行力，是政府審計工作得以深入人心的重要保證。為了維護國家的經濟安全，確實保障人民當家作主的權利，審計獨立性和權威性是我們開展政府審計工作必須滿足的特性。

立足于我國特色社會主義發(fā)展軌跡，對政府審計工作的宏觀環(huán)境進行分析后得出：我國政府審計的管理模式需要由行政型向立法型轉變。具體的實施過程如下：審計署向全國人民代表大會負責并報告工作，地方審計機關向同級人民代表大會負責并報告工作。在審計運行過程中地方審計機關內部人員的任免與調動、審計經費的籌措、干部獎懲的申請等需要本級政府的批準，以致本級政府掌握了地方審計機關的短板，可巧妙地攻破審計鑄造的防護壁壘，逃避應該承擔的法律責任。為了減少政府審計工作中遭遇的行政干預，省級以下的審計機關要建立分級管理體制，并逐步實行由中央審計機關垂直管理的領導方式。為提高地方審計機關的獨立性和權威性，審計的職權和范圍還需要通過地方立法予以規(guī)定，為審計工作的順利開展提供法律保證。地方各級審計機關要加強對審計業(yè)務的經驗交流和溝通協(xié)調，從全局的戰(zhàn)略高度實施政府審計。只有將地方審計機關從接受同級政府部門領導的管理模式中分離出來，地方審計機關才能毫無顧忌的對政府及其相關部門進行審計，作為對政府部門進行經濟監(jiān)督并與其相制衡的管理工具存在，真正的充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”的功能，確保國家財產的安全。

（二）加強社會監(jiān)督，規(guī)范審計準則 為確保社會公眾對國家治理信息的知情權，保證審計工作的公開、公正、公平，政府審計機關每年應定期向社會公眾公開政府審計工作的報告，明確被審計部門的法律責任，加強審計工作的陽光工程建設。我們應該充分利用新聞媒體傳播迅速、受眾多、滲入性強等專業(yè)特性，使政府審計機關在接受其他機關監(jiān)督的情況下，自覺接受新聞媒體的監(jiān)督，迫使其保持自身的獨立性與權威性。社會監(jiān)督實施過程中主要注意以下三點：首先，建立審計信息資源的共享平臺，完善政府審計的指標體系，通過各種傳播媒體和網絡的有效傳播，廣泛的向社會公眾說明政府審計機關的工作成果。其次，對于不聽從政府審計機關的改進意見繼續(xù)一意孤行的被審計部門，可以通過報紙、電臺、電視臺、新聞網站等媒介予以披露，利用社會輿論監(jiān)督的強大壓力，使違法違規(guī)行為無藏身之地。最后，完善政府審計的相關法律制度，規(guī)范審計準則。在充分借鑒國外先進的經驗的基礎上，結合我國當前發(fā)展的實際情況，建立具有中國特色的審計準則體系。對政府審計人員的違法違規(guī)現(xiàn)象的處理程度從法律法規(guī)上予以明確的規(guī)定，為避免政府審計的懲處僅僅停留在表面層次，要根據被審計部門違法程度的不同給予相應的實質性懲處。

（三）提高審計人員綜合素質，加強支撐力度 隨著我國科學技術的不斷發(fā)展，審計工作的內容也相應的發(fā)生了許多變化，但是在現(xiàn)實的業(yè)務處理中審計人員的業(yè)務能力并沒有隨著審計工作內容的變化而相應的轉變，極大地增加了審計成本和審計風險。政府審計人員綜合素質的高低直接關系到審計的工作質量，是保證整個審計工作是否能夠順利開展的關鍵。

（1）提高審計人員的專業(yè)素養(yǎng)，加強對于審計工作的職業(yè)道德教育。被審計部門一般具備涉及面廣泛的關系網絡，為了共同的固有利益對政府審計機關人員進行威逼利誘，部分審計人員思想不堅定，受消極畏難情緒影響成為了非法利益鏈條的擋箭牌。為了避免此種狀況的發(fā)生，需要加強對審計人員的職業(yè)道德教育，通過定期對審計人員培訓并進行嚴格的職業(yè)道德教育考核，使每位審計人員講學習、講政治、講正氣，保持強烈的敬業(yè)精神，抵制來自于各方面的種種壓力和誘惑。

（2）提高審計人員的業(yè)務處理能力，改善審計隊伍的結構。如今計算機信息技術得到了廣泛的應用，也成為未來解決審計問題重要的技術手段，而由于審計人員知識的片面性難以適應科學技術更新?lián)Q代的速度，直接影響政府審計工作的質量和效率，難以充分發(fā)揮審計應有的監(jiān)督和服務職能。而且我國政府審計工作涉及的業(yè)務范圍非常廣泛，不僅包括對財務數據的研究與分析，還涵蓋了法學、經濟學、管理學、統(tǒng)計學等領域的知識體系。應時代的發(fā)展要求，審計人員的知識結構不能單一化，需要廣泛引進大量多學科的專業(yè)性人才，建立一支復合創(chuàng)新型的審計隊伍。建立外部審計專家數據庫，在審計需要時通過利用有效的外部審計資源，高效圓滿地完成政府審計工作。復雜的審計業(yè)務決定了強化政府審計人員的計算機應用知識，聘請計算機專家對審計軟件的使用、信息系統(tǒng)技術知識進行講解，增強審計人員的工作適應性，采用現(xiàn)代信息技術手段實施政府審計。

（3）構建科學的人員管理體制，嚴格把守準入的通行證。政府審計人員的招聘、考試和培訓都需要經過規(guī)范化的招考流程確定，未經考試不得被錄用，避免由于政府審計人員專業(yè)知識的匱乏導致審計工作的失敗。轉變審計技術職稱不重要的思想，將審計技術職稱與職務的晉升、薪酬待遇相掛鉤，并作為主要的判定依據，提高政府審計人員自我學習的積極性。

（4）加強審計計劃管理，注重審計工作重點。政府審計計劃作為審計活動的先導，是政府審計的基礎工作，具有對全局的統(tǒng)籌與駕馭能力。第一，細化政府審計計劃編制的內容，加強對審計工作的審前研究與調查力度。預留出充分地時間進行計劃編制前的準備工作，盡可能全面的收集政府審計各個方面的文件資料，打牢政府審計計劃管理的根基。第二，由專人負責科學的組織計劃編制工作，保證審計計劃資源不被隨意的犧牲與占用。成立由政府審計機關內部的各業(yè)務部門與計劃管理部門共同參與的計劃編制小組，充分利用政府審計的資源，科學的編制政府審計的工作計劃。在政府審計計劃書中要明確審計工作實施的時間、地點、內容與目標，根據審計資源供應不足與審計任務業(yè)務量大之間的差異，全面地統(tǒng)籌審計可利用資源的數量和質量，嚴格按照計劃實施政府的審計工作。第三，注重政府審計工作長遠的發(fā)展?jié)摿?，兼顧與中長期計劃的協(xié)調。在充分考慮政府審計未來的發(fā)展趨勢與現(xiàn)實的實際需要的基礎上，中長期審計計劃要注重與短期計劃相配合，構筑系統(tǒng)而合理的政府審計規(guī)劃體系。中長期審計計劃的綜合性強、方向明確，計劃周期結合當地的實際情況而定，實施效果的后期評價可與部門預算、干部績效相掛鉤，確保中長期審計計劃真正落實到實處。

（5）完善計算機信息系統(tǒng)，提高審計機關技術裝備水平。信息系統(tǒng)審計是由政府審計機關在網絡環(huán)境的背景下，利用計算機網絡的現(xiàn)代數據傳輸技術，對被審計部門實施審計工作的現(xiàn)代政府審計手段。信息系統(tǒng)審計方法避開了傳統(tǒng)審計中紙質文件和單數據傳輸的弊端，現(xiàn)代通訊技術使得審計機關獲取被審計部門的內部信息和業(yè)務流程更加便捷。

實行計算機信息系統(tǒng)審計，審計的主要內容包括：第一，計算機信息系統(tǒng)的開發(fā)審計。主要對信息系統(tǒng)的開發(fā)計劃和立項進行管理，實施系統(tǒng)的組織設計、數據測試、試運行、驗收等工作，對信息系統(tǒng)的需求出具可行性分析報告。第二，計算機信息系統(tǒng)的運行審計。主要對信息系統(tǒng)管理崗位的設置和人員的分配、數據的輸入和輸出、軟件運行的環(huán)境等進行制度建設。第三，計算機信息系統(tǒng)的內部控制審計。主要是對對信息系統(tǒng)管理權限的控制、數據處理的控制、數據備份與恢復功能等方面的控制。第四，計算機信息系統(tǒng)的基礎設施審計。主要包括對計算機網絡信息系統(tǒng)整體結構設計的合理性、安全保護能力、持續(xù)穩(wěn)定運行能力以及機房管理制度的建立、健全和執(zhí)行情況進行審計。

［1］李運亮：《審計“免疫系統(tǒng)”預警功能在審計關口前移中的應用重點研究》，《廣西財經學院學報》2011年第4期。

［2］王平波：《發(fā)揮國家審計宏觀調控作用的構想》，《中國審計報》2007年第6期。