李廷亮，鄧 益，李友元

(1.四川省扶貧和移民工作局，四川 成都 610017；2.中國(guó)水電顧問(wèn)集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，四川 成都 610072)

1 前 言

大中型水電工程建設(shè)將不可避免涉及征地移民，為妥善安置移民，國(guó)家高度重視征地補(bǔ)償和移民安置工作。移民個(gè)人補(bǔ)償是大中型水電工程征地補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分，也是與移民切身利益密切相關(guān)，廣大移民最為關(guān)心的問(wèn)題。為使移民工作更加公平、公正、公開(kāi)，更好的促進(jìn)移民搬遷，規(guī)范現(xiàn)行“臨控標(biāo)準(zhǔn)”，移民個(gè)人相關(guān)項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布時(shí)機(jī)應(yīng)適當(dāng)提前，可在項(xiàng)目預(yù)可研審查通過(guò)后，籌建工程建設(shè)前，即公布基于當(dāng)年價(jià)格水平的、與移民個(gè)人密切相關(guān)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。以便于工程籌建和移民發(fā)展方向的選擇。同時(shí)還提出了對(duì)個(gè)人補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)水電工程建設(shè)周期長(zhǎng)，移民搬遷與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)審查時(shí)間間隔長(zhǎng)等問(wèn)題。

2 與移民個(gè)人補(bǔ)償相關(guān)的主要項(xiàng)目

大中型水電工程征地補(bǔ)償項(xiàng)目較多，通過(guò)對(duì)移民個(gè)人利益的相關(guān)度分析，根據(jù)《水電工程建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用概(估)算編制規(guī)范》，與移民個(gè)人補(bǔ)償相關(guān)的項(xiàng)目包括：

(1)附著物拆遷處理中的房屋及附屬設(shè)施拆遷。房屋是移民居住、生活的場(chǎng)所，也是移民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的主要表現(xiàn)，對(duì)房屋(包括房屋的裝修)、及其附屬設(shè)施拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是移民最為關(guān)心的問(wèn)題，并與移民的切身利益息息相關(guān)。

(2)土地征收的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)行移民政策和安置思路，與移民個(gè)人利益關(guān)系并不太大，但隨著移民選擇自主安置方式人數(shù)的增多，移民要求按照征地面積進(jìn)行補(bǔ)償?shù)暮袈曉絹?lái)越高，因此對(duì)土地征收標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)注度越來(lái)越高。

(3)青苗處理、零星林木處理。青苗和零星林木將直接補(bǔ)償?shù)揭泼駛€(gè)人，因此其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)受到廣大移民的關(guān)注。

3 傳統(tǒng)的公布時(shí)機(jī)和其他行業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公布時(shí)機(jī)

3.1 傳統(tǒng)的公布時(shí)機(jī)

移民條例并沒(méi)有明確規(guī)定水電工程移民個(gè)人補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的公布時(shí)機(jī)。但根據(jù)國(guó)家基本建設(shè)管理程序，其投資概算一般在可行性研究階段獲得審批，因此各種補(bǔ)償投資和標(biāo)準(zhǔn)均在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中進(jìn)行計(jì)算、明確?？裳袌?bào)告的審批，其投資概算和補(bǔ)償單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)獲得國(guó)家審批。依據(jù)可研報(bào)告，國(guó)家對(duì)大型水電項(xiàng)目進(jìn)行核準(zhǔn)，核準(zhǔn)項(xiàng)目的同時(shí)也就批準(zhǔn)投資概算和單價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

從有利于完整了解項(xiàng)目建設(shè)是否具備可行性、有利于國(guó)家對(duì)投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行控制，國(guó)家核準(zhǔn)可研報(bào)告的同時(shí)批準(zhǔn)投資概算和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有利的。但由于大中型水電工程建設(shè)周期長(zhǎng)，籌建準(zhǔn)備工程建設(shè)啟動(dòng)時(shí)間早，如在可研報(bào)告完全獲得核準(zhǔn)后公布補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定滯后性，對(duì)移民工作存在一定制約。特別是當(dāng)前實(shí)施“先移民，后建設(shè)”方針，在工程籌備期先行搬遷安置的樞紐工程區(qū)和圍堰截流水位下的移民，將會(huì)因?yàn)閭€(gè)人相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有獲得審批，得不到個(gè)人補(bǔ)償費(fèi)用，從而影響移民搬遷安置工作。

3.2 其他行業(yè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公布時(shí)機(jī)

通過(guò)調(diào)查，與大中型水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作相類(lèi)似的征地補(bǔ)償項(xiàng)目有：城市改造征地拆遷；交通工程(鐵路、公路、機(jī)場(chǎng))建設(shè)征地拆遷；水利工程征地移民等。由于城市改造征地拆遷具有適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，政府改造意愿強(qiáng)烈，并由政府主導(dǎo)實(shí)施，并涉及行政區(qū)域少等特點(diǎn)；交通工程建設(shè)征地拆遷具有線形拆遷、影響面相對(duì)較小等特點(diǎn)。上述兩類(lèi)拆遷安置在補(bǔ)償?shù)轿缓?，受影響居民一般選擇自主安置。在各類(lèi)拆遷開(kāi)展前，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般采用政府公布統(tǒng)一的地上附著物補(bǔ)償單價(jià)。因此居民可根據(jù)單價(jià)計(jì)算出個(gè)人可獲得補(bǔ)償資金的總額，可以提前安排拆遷后生活。

水電工程移民、城市拆遷、交通工程拆遷的特點(diǎn)和時(shí)機(jī)對(duì)比見(jiàn)表1。

表1 特點(diǎn)和時(shí)機(jī)對(duì)比

4 新的時(shí)機(jī)選擇和主要優(yōu)勢(shì)

4.1 新的時(shí)機(jī)選擇

水電工程移民安置工作涉及面廣，情況復(fù)雜，很多大型項(xiàng)目還涉及多個(gè)行政區(qū)域，與移民個(gè)人相關(guān)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)直接影響移民切身利益。考慮到水電工程籌建期長(zhǎng)、移民工作涉及面廣等特點(diǎn)，水電工程移民個(gè)人有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可在預(yù)可研審查成果的基礎(chǔ)上，選擇與移民切身利益有關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行公布，但應(yīng)注意公布的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)具備可調(diào)整性、可操作性。即提前到預(yù)可研審批后，籌建工程啟動(dòng)前，向建設(shè)征地區(qū)居民公布個(gè)人相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。與國(guó)家提倡的“先移民、后建設(shè)”的思路也是一脈相承的。

也可探索與國(guó)土管理部門(mén)公布的地上附著物標(biāo)準(zhǔn)有機(jī)銜接，但應(yīng)研究同一工程涉及不同行政區(qū)域間存在的差異問(wèn)題。

4.2 主要優(yōu)勢(shì)分析

移民個(gè)人相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提前公布，我們認(rèn)為將更有利于促進(jìn)移民工作向前推進(jìn)，提前公布是在預(yù)可研研究的基礎(chǔ)上，具備一定的設(shè)計(jì)工作基礎(chǔ)，選擇具有代表性的少量典型項(xiàng)目公布也將規(guī)避各種風(fēng)險(xiǎn)，主要優(yōu)勢(shì)有以下幾點(diǎn)。

(1)有利于做到公平、公開(kāi)，提高移民滿意度。傳統(tǒng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布時(shí)機(jī)，在一定程度上強(qiáng)調(diào)“非自愿”，體現(xiàn)移民參與不夠，也是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制思維的一種延續(xù)。水電工程移民是“非自愿移民”，在國(guó)家根據(jù)能源需求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素決定水電工程必須建設(shè)時(shí)，建設(shè)征地范圍內(nèi)居民將移民。從緩解移民的緊張情緒，促進(jìn)移民工作和電站建設(shè)看，提前公布部分與移民切身利益密切相關(guān)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有利于做到公平、公開(kāi)，移民可以提前對(duì)標(biāo)準(zhǔn)提出意見(jiàn)，提高移民滿意度。

(2)符合大中型水電工程建設(shè)的規(guī)律，有利于規(guī)范運(yùn)作。大中型水電工程建設(shè)周期一般較長(zhǎng)，在主體工程開(kāi)始建設(shè)前，“三通一平”籌建準(zhǔn)備工程將開(kāi)始建設(shè)，不可避免將涉及征地移民。目前普遍的做法是項(xiàng)目業(yè)主與縣級(jí)地方政府溝通、協(xié)調(diào)達(dá)成一致，形成“臨時(shí)控制”標(biāo)準(zhǔn)，按此標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行兌現(xiàn)，在正式補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后“多不退少要補(bǔ)”。

由于“臨控標(biāo)準(zhǔn)”不具法律效力，同時(shí)部分項(xiàng)目業(yè)主為了推進(jìn)工作有時(shí)將“臨控標(biāo)準(zhǔn)”定得較高，造成庫(kù)區(qū)與籌建工程區(qū)出現(xiàn)差異，不利移民工作；有時(shí)為與后期正式標(biāo)準(zhǔn)銜接，將“臨控標(biāo)準(zhǔn)”定得偏低，造成移民的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，不利于工作開(kāi)展。從符合大中型水電工程建設(shè)的規(guī)律，規(guī)范操作方面看，預(yù)可研審批后，籌建工程建設(shè)前即公布部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是有利的。

(3)有利于打消移民疑惑，回答移民問(wèn)題。移民工作政策性強(qiáng)，程序較多，在開(kāi)展大規(guī)模移民搬遷安置前，將根據(jù)省級(jí)人民政府發(fā)布的“停建通告”確定的范圍開(kāi)展移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查。通過(guò)大量移民工作實(shí)踐看，在開(kāi)展移民實(shí)物指標(biāo)調(diào)查前，移民均將提出大量問(wèn)題，最為集中的問(wèn)題就是關(guān)于移民個(gè)人有關(guān)的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在一般解答是：根據(jù)國(guó)家程序規(guī)定，先弄清楚數(shù)量，再確定價(jià)格。這樣的解釋符合規(guī)定，但在一定程度上加深了移民的疑惑，對(duì)移民安置工作不利。提前公布部分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將有利于打消移民疑惑，回答移民問(wèn)題。

(4)有利于移民比較，改變水電工程形象。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，“以人為本”執(zhí)政理念的深入人心，水電工程移民補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也在與時(shí)俱進(jìn)?？v向與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期比，無(wú)論是補(bǔ)償項(xiàng)目還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)均不斷完善和提高；橫向與其他基礎(chǔ)設(shè)施征地拆遷比，水電工程征地移民補(bǔ)償?shù)慕^對(duì)值可能有一定差距，但相對(duì)值并不差，甚至在某些方面要高于其他征地拆遷補(bǔ)償。因此提前公布補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)展示了水電工程征地補(bǔ)償?shù)男判?，改變了水電工程形象?/p>

(5)有利于移民合理安排今后生活。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公布，是給廣大移民心理的“穩(wěn)定劑”，移民可以對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)有一個(gè)明確計(jì)算，可對(duì)今后的生產(chǎn)生活做出合理安排。

5 需要注意的問(wèn)題及建議

我們?cè)诠寂c移民個(gè)人相關(guān)項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意以下主要問(wèn)題：

(1)標(biāo)準(zhǔn)的可調(diào)整性。應(yīng)當(dāng)注意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是在一定價(jià)格水平之下，根據(jù)工程量采用相關(guān)的計(jì)算方法得出的。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并不是不變，特別是個(gè)人相關(guān)的補(bǔ)償項(xiàng)目，其工程量應(yīng)當(dāng)不變，但可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，物價(jià)上漲或下降引起的單價(jià)變化情況，調(diào)整相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有可調(diào)整性。

(2)標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。公布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以適用于水電工程籌建準(zhǔn)備工程征地移民工作，也可適應(yīng)于國(guó)家批準(zhǔn)的“先移民，后建設(shè)”區(qū)域的征地移民工作。對(duì)庫(kù)區(qū)可以明確具有參照性。在公布標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)公布該標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍。

(3)標(biāo)準(zhǔn)的合理性。標(biāo)準(zhǔn)的合理性是指合理處理移民期望偏高、與類(lèi)似工程的差異程度、電站經(jīng)濟(jì)合理性等方面問(wèn)題。移民期望偏高是普遍問(wèn)題，從目前正在開(kāi)展工程的經(jīng)驗(yàn)看，主要實(shí)事求是、科學(xué)測(cè)算，在西部少數(shù)民族聚居區(qū)水電工程的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足移民基本需求。

標(biāo)準(zhǔn)公布后可能引起的搶建問(wèn)題，應(yīng)由地方政府根據(jù)國(guó)土、建筑方面的管理規(guī)定進(jìn)行控制。

(4)補(bǔ)償資金的來(lái)源。如果在一定時(shí)期水電工程無(wú)法獲得國(guó)家審批，應(yīng)注意補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公布后可能出現(xiàn)的資金使用問(wèn)題。建議在項(xiàng)目未核準(zhǔn)前，項(xiàng)目業(yè)主經(jīng)過(guò)自身判斷需要啟動(dòng)籌建工程的，發(fā)生的征地移民費(fèi)用應(yīng)由項(xiàng)目業(yè)主自行承擔(dān)。待項(xiàng)目核準(zhǔn)后，可計(jì)入投資概算。

(5)標(biāo)準(zhǔn)的審查方式建議。大中型水電工程移民個(gè)人補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提前公布，將是一個(gè)系統(tǒng)工程，在一定意義上將改變現(xiàn)有水電工程建設(shè)審批程序，因此標(biāo)準(zhǔn)的審查顯得更為關(guān)鍵，對(duì)水電工程征地移民規(guī)劃設(shè)計(jì)工作在預(yù)可研階段的深度提出了新的更高要求，因此，建議在預(yù)可研審查完成后，應(yīng)當(dāng)編制移民個(gè)人補(bǔ)償相關(guān)項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)題測(cè)算文件，并報(bào)請(qǐng)國(guó)家審查，同時(shí)對(duì)資金來(lái)源作出規(guī)定。

6 結(jié) 語(yǔ)

水電工程建設(shè)涉及移民工作過(guò)程復(fù)雜，提前公布與大中型水電工程移民個(gè)人相關(guān)項(xiàng)目補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是解決移民問(wèn)題的一種創(chuàng)新，符合國(guó)家移民條例的有關(guān)規(guī)定，有利于打消移民顧慮，促進(jìn)移民工作。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大幅增加，國(guó)民素質(zhì)的不斷提升，民生工程建設(shè)的不斷推進(jìn)，直面問(wèn)題，創(chuàng)新解決問(wèn)題的思路，精心組織實(shí)施，我們相信移民工作會(huì)越做越好。