鄧 華 (安徽省蒙城縣楚村國土資源管理中心所，安徽亳州233500)

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃)是依據(jù)《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》等相關(guān)法律法規(guī)、政策和技術(shù)文件編制，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的要求，統(tǒng)籌安排各類用地，協(xié)調(diào)各業(yè)用地矛盾，把有關(guān)控制指標(biāo)分解到村和具體地塊，劃定土地用途區(qū)，實行“四定”(定量、定位、定性、定序)的用途管制，制定實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的具體措施［1］。目前，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化仍處于快速膨脹發(fā)展期，資源環(huán)境方面的約束日益加劇，土地供需矛盾突出，用地指標(biāo)趨緊，科學(xué)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃，采取得力措施實施好該規(guī)劃，是解決當(dāng)前集鎮(zhèn)發(fā)展、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等用地供需矛盾的著力點。筆者基于在基層多年從事土地管理工作的實踐經(jīng)驗，分析了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地規(guī)劃存在的突出問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

1 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地規(guī)劃突出存在的問題

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃方案單一，與現(xiàn)實操作有差距 第二輪土地規(guī)劃修編按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級規(guī)劃修編指導(dǎo)意見的通知》(國土資廳發(fā)〔2009〕51號文件)的要求，將用地規(guī)劃設(shè)置為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)，雖然規(guī)劃具有了靈活性，但受人力、財力、物力以及科技水平、用地指標(biāo)等因素的影響，導(dǎo)致十分復(fù)雜的土地利用問題過于簡單化，加上規(guī)劃本身的約束性，有些規(guī)劃只有一種方案，沒有制定相應(yīng)的預(yù)案［2］。如果規(guī)劃受用地指標(biāo)的限制及其他不確定因素的影響，造成規(guī)劃實施困難，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃政府重視不夠，村級更是敷衍了事，大多都是根據(jù)上級下達(dá)的分類指標(biāo)進(jìn)行層層分解了事，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃工作與現(xiàn)實脫節(jié)，削弱了規(guī)劃指導(dǎo)控制作用，這就是大家常說的“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃編制創(chuàng)新性不夠、可操作性差 土地規(guī)劃只是過分強調(diào)評價，特別重視農(nóng)業(yè)用地的評價，卻輕視了整個資源的優(yōu)化配置以及空間布局。對于未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動地方項目落地的空間、位置缺乏科學(xué)評估，與其他部門規(guī)劃銜接不到位，創(chuàng)新能力不夠，思想保守，觀點缺乏新穎性，實際操作中土地規(guī)劃反而起到阻礙作用，無法體現(xiàn)土地規(guī)劃的科學(xué)性、先進(jìn)性。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃更沒有尊重地民風(fēng)民俗，缺乏地方特色，可操作性差。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃程序不嚴(yán)謹(jǐn)，相關(guān)人員專業(yè)化水平不高 制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃雖然通過招投標(biāo)程序由有資質(zhì)的規(guī)劃單位來規(guī)劃，但很多到基層的具體規(guī)劃編制人員往往是剛畢業(yè)的大學(xué)生，缺乏實際經(jīng)驗，大多只是例行征求相關(guān)部門的意見，將美好鄉(xiāng)村規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃在二調(diào)圖紙上套合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃就算完成了。這些人員大多缺乏土地規(guī)劃的專業(yè)知識，在征求意見環(huán)節(jié)上大多是流于形式，特別是村級干部往往沒有認(rèn)真征求群眾意見，只是幾個村干部在一起討論，有的甚至就是一把手“一言堂”，從而導(dǎo)致了規(guī)劃的片面性和盲目性，缺乏公眾參與。

1.4 部門之間規(guī)劃、美好鄉(xiāng)村建設(shè)等與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃銜接不到位 主要表現(xiàn)在地方政府引導(dǎo)重視不夠、實施不到位;規(guī)劃不細(xì)致，溝通銜接不到位。按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》(國辦發(fā)〔2005〕32號文件)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的土地規(guī)劃要多征求交通、能源、水利、環(huán)保、城建等部門以及村群眾的意見，同時要將水利、環(huán)保、美好鄉(xiāng)村、集鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃相銜接［3］。但實際上美好鄉(xiāng)村、集鎮(zhèn)規(guī)劃的隨意性太大，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在土地規(guī)劃經(jīng)各級政府批準(zhǔn)后，又做一遍美好鄉(xiāng)村規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃，并且與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃銜接不暢，有的甚至將美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在基本農(nóng)田上，最后造成基層執(zhí)法人員難以操作，群眾不理解，干部有意見。這些規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了許多工作有障礙和沖突，規(guī)劃實施起來往往事與愿違，達(dá)不到預(yù)期目的，有些時候規(guī)劃剛批又要修改，但鑒于規(guī)劃的嚴(yán)肅性，造成一些項目無法落地，規(guī)劃失去其指導(dǎo)意義。

1.5 鄉(xiāng)鎮(zhèn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)實施難 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃雖然通過各級部門配合、群眾參與已通過各級政府審批，但在具體的實施過程中，地方政府往往重視當(dāng)前的文明創(chuàng)建、計劃生育、招商引資、耕地占用稅的征收等工作，對美好鄉(xiāng)村建設(shè)等出力而不得實惠的工程自然望而卻步。就美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的土地調(diào)整難一項，村級干部往往就避而遠(yuǎn)之，群眾建房又有剛性需求，往往造成路修到哪里房子蓋到哪里，從衛(wèi)片影像上看就是蓋成一條線，美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃形同虛設(shè)。

1.6 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃不合理，實施難，信訪案件逐年增多 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地規(guī)劃實施起來最突出的問題就是農(nóng)民建房信訪案件太多，究其原因，美好鄉(xiāng)村建設(shè)要求3 000～5 000人入住，造成部分農(nóng)民離自己承包耕地遠(yuǎn)，不方便，不愿意離開祖祖輩輩生活的地方，再加之土地調(diào)整難，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視力度不夠，村級干部又被其他工作纏身，特別是近階段部分地區(qū)實施的“一戶一塊田”工程、村兩委換屆選舉等各種復(fù)雜情況的出現(xiàn)，大面積的違法用地現(xiàn)象未能得到及時有效處理造成大量的土地信訪案件。據(jù)統(tǒng)計，在所有的信訪案件中，80%都是土地問題，并且這些問題處理起來相當(dāng)棘手，有些甚至鬧訪纏訪。

2 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃問題的具體措施

2.1 制定規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)范性要求 采用一種全新的可行性研究方案，結(jié)合當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化等方面的影響，主要研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來發(fā)展的動態(tài)方向，運用科學(xué)的方法研究、分析制定動態(tài)可行性規(guī)劃。用動態(tài)方法把規(guī)劃分成幾個階段，并且在每個階段有明確的任務(wù)指標(biāo)要求，同時又有預(yù)案，實施起來便于運用、落實，各種情況的出現(xiàn)都能保證規(guī)劃順利實施，充分體現(xiàn)規(guī)劃的指導(dǎo)性、前瞻性。所以主管部門應(yīng)組織人員研究制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過不斷實踐修正，完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范性要求。

2.2 確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的監(jiān)管機制，提高相關(guān)人員的專業(yè)化水平 目前我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程加快，只有根據(jù)實際情況的改變，對規(guī)劃進(jìn)行適時調(diào)整才能保證規(guī)劃的順利實施。雖然我國國家土地督察局每年對各地土地利用及管理結(jié)合“衛(wèi)片”例行督察，但地方政府對規(guī)劃的實施必須制定一整套的政府主導(dǎo)、部門監(jiān)管、群眾參與、定期公示規(guī)劃實施效果的長效機制，這樣才能讓土地規(guī)劃實施不偏離軌道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的復(fù)雜性、緊迫性、前瞻性要求規(guī)劃人員必須與時俱進(jìn)，在實際工作中不斷學(xué)習(xí)專業(yè)知識，廣泛參與學(xué)術(shù)交流會，學(xué)習(xí)運用先進(jìn)的科技技術(shù)，綜合提高規(guī)劃水平，確保規(guī)劃的質(zhì)量和實施的效果，推動地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)群眾的合法權(quán)益。

2.3 科學(xué)修編規(guī)劃，注重各部門規(guī)劃的銜接 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃和管理的過程中，用科學(xué)的方法來指導(dǎo)土地利用和管理向規(guī)范化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃是調(diào)控當(dāng)?shù)赝恋乩貌季值闹匾侄?，也是支持美好鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)工作。要認(rèn)真做好美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、村莊布點規(guī)劃、舊村莊改造規(guī)劃，堅持因地制宜原則，村莊宜改造就改造，不能“一刀切”，僵化的美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃在實際操作中實施難度大，可操作性差，要注意美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的銜接，保障規(guī)劃的權(quán)威性，已經(jīng)批準(zhǔn)就要嚴(yán)格執(zhí)行。各地政府可根據(jù)不同的情況，因地制宜實施“一戶一塊田”工程，同時加快土地流轉(zhuǎn)速度，對美好鄉(xiāng)村建設(shè)也具有很好地推進(jìn)作用［4］。

2.4 加大土地管理執(zhí)法巡查監(jiān)管力度，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃順利實施 一要規(guī)范土地管理。按照“嚴(yán)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約、高效利用”的原則，運用行政、法律、經(jīng)濟(jì)的杠桿效應(yīng)撬動和推動土地規(guī)劃的實施駛?cè)胪恋毓芾淼恼_軌道上來，建立一套完善的監(jiān)督機制確保規(guī)劃實施持續(xù)強勁不卡殼，積極運用科學(xué)技術(shù)，利用網(wǎng)絡(luò)建立數(shù)據(jù)庫，制定規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測、可查詢制度，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃順利實施［5］。

二要加大執(zhí)法巡查監(jiān)管力度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃順利實施保駕護(hù)航。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃在實施的過程中建議建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搭臺，以村為主，業(yè)務(wù)部門指導(dǎo)，村民共同參與的系統(tǒng)性工程;建議當(dāng)?shù)乜h政府要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治違法用地、違法建設(shè)(以下簡稱“兩違”)作為年度考評目標(biāo)，同時作為評先評優(yōu)的依據(jù)，實行一票否決制。建議依據(jù)國土資源部、監(jiān)察部以及人力資源和社會保障部等3部委《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》(15號令)規(guī)定，進(jìn)一步加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力度，切實將耕地保護(hù)作為各級干部目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，簽訂目標(biāo)責(zé)任書，凡是“兩違”嚴(yán)重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要追究黨委政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任，并扣減該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用地指標(biāo)、土地整理項目資金，取消其“土地管理模范鎮(zhèn)”的評比資格等，從而促使各級地方黨委、政府加大對國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的支持。只有疏堵結(jié)合，才有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地規(guī)劃的實施，一手抓“兩違”整治，一手抓規(guī)劃的實施，“兩手都要抓，兩手都要硬”，唯有這樣才能維護(hù)地方合法有序地使用土地，同時減少土地信訪案件的發(fā)生，保障當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速、有序、可持續(xù)發(fā)展。

［1］土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法(中華人民共和國國土資源部令第43 號)［Z］.2009.

［2］國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級規(guī)劃修編指導(dǎo)意見的通知(國土資廳發(fā)【2009】51號)［Z］.2009.

［3］國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知(國辦發(fā)【2005】32號)［Z］.2005.

［4］安徽省蒙城縣楚村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(2006－2020年)［Z］.2013.

［5］雷鵬，南靈.陜西省土地利用總體規(guī)劃實施保障措施研究［J］.陜西農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009(3):151－153.