劉 超

(華僑大學(xué) 法學(xué)院，福建 泉州 362021)

隨著環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻及其危害性日漸增強(qiáng)，公眾參與環(huán)境管理已經(jīng)成為了社會關(guān)注的焦點(diǎn)。梳理一下當(dāng)前的研究我們發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公眾參與或被界定為一種行政立法和公共決策的行為制度，或被定性為一項(xiàng)環(huán)境法律原則和制度，或被構(gòu)建為一項(xiàng)公民基本環(huán)境權(quán)利，或被認(rèn)定為一種環(huán)境治理的具體路徑。從不同角度和進(jìn)路出發(fā)，當(dāng)前的環(huán)境公眾參與的目的、價值、法律依據(jù)及制度弊端得到了不少檢討，但很多研究難免陷入就事論事的境地。

一、我國環(huán)境公眾參與制度的法律屬性及其疏失

(一)公眾參與在環(huán)境法上的性質(zhì)定位

人類賴以生存的“人類環(huán)境”不是某個地區(qū)、場合的環(huán)境，而是人類所處的和屬于人類整體的環(huán)境，其最大的特點(diǎn)是對人類的整體不可分性和帶來利益的不可分性。因此，不可能由部分的社會主體享有環(huán)境利益，而由其他部分社會主體承擔(dān)保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù)，所有針對環(huán)境資源采取的行為均會產(chǎn)生外部性，這使得公眾參與環(huán)境資源保護(hù)和管理是題中應(yīng)有之義。在環(huán)境立法上，學(xué)界普遍將公眾參與界定為一項(xiàng)基本原則，具體是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要。在我國，公眾參與原則通常也被表述為依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則[1]。

除了通說認(rèn)為公眾參與作為環(huán)境法上的基本原則，在權(quán)利意識彰顯的當(dāng)下，也有不少學(xué)者主張參與環(huán)境決策和環(huán)境活動是公民的一項(xiàng)基本環(huán)境權(quán)利。比如，朱謙教授主張，公眾參與環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)權(quán)利，賦權(quán)基于環(huán)境問題的公共性特質(zhì)，這是實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主的良好的制度選擇。作為一種公權(quán)力，它與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的環(huán)境立法權(quán)力、環(huán)境行政權(quán)力和環(huán)境私法權(quán)力的行使融為一體，共同實(shí)現(xiàn)國家的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)[2]。呂忠梅教授在系統(tǒng)構(gòu)建公民環(huán)境權(quán)理論體系下主張公民享有環(huán)境事務(wù)參與權(quán)，認(rèn)為該項(xiàng)權(quán)利是聯(lián)系集體環(huán)境權(quán)與個人環(huán)境權(quán)的紐帶，具體內(nèi)容包括：公民參與國家環(huán)境管理的預(yù)測和決策過程，參與開發(fā)利用的環(huán)境管理過程以及環(huán)境保護(hù)制度實(shí)施過程，參與環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究、示范和推廣，組成環(huán)境保護(hù)團(tuán)體參與環(huán)境保護(hù)的宣傳教育和實(shí)施公益性環(huán)境保護(hù)行為，參與環(huán)境糾紛的調(diào)解[3]。隨著全球環(huán)境問題的同質(zhì)化和環(huán)境法學(xué)研究的深入，學(xué)界對于環(huán)境權(quán)的屬性的揭示也有了新的轉(zhuǎn)向，傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)理論將環(huán)境權(quán)定性為具有憲法位階，且為一項(xiàng)具有財產(chǎn)價值的實(shí)體權(quán)，由于環(huán)境問題本身的特質(zhì)、高度科技背景與決策風(fēng)險以及環(huán)境利益認(rèn)定與衡量和權(quán)利的內(nèi)涵與界限界定困難等諸多方面的難題，使得以擁有環(huán)境作為理論基礎(chǔ)內(nèi)核的傳統(tǒng)環(huán)境權(quán)理論逐漸式微，而轉(zhuǎn)向?yàn)樾滦偷沫h(huán)境權(quán)理論——即以參與為本位的環(huán)境權(quán)，并不先驗(yàn)地判定誰擁有環(huán)境或誰應(yīng)讓步，而容許民眾透過立法與行政程序，確定資源分配以及利益調(diào)和的方向與原則[4]。概言之，在學(xué)界對于環(huán)境權(quán)理論與實(shí)踐的反思中，固然以保障公民享有舒適環(huán)境的實(shí)體權(quán)有倡行與立法之必需，但基于亟待應(yīng)對的環(huán)境問題之特質(zhì)，世界上很多國家和地區(qū)更多地將環(huán)境權(quán)定性為參與環(huán)境決策與環(huán)境管理的程序性權(quán)利。

(二)我國環(huán)境公眾參與制度的現(xiàn)狀與弊端

我國對于環(huán)境公眾參與制度的立法依據(jù)，首先是基于《環(huán)境保護(hù)法》第6條對一切單位和個人有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告的規(guī)定。2002年我國制定的《環(huán)境影響評價法》首次在環(huán)境立法中直接、明確地規(guī)定了公眾參與條款。2003年頒布的《行政許可法》中也專門就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽證制度。2006年國家環(huán)保總局(現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)部)出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與暫行管理辦法》，對公眾參與環(huán)境影響評價的范圍、方式和組織形式等作出了具體規(guī)定，這是我國環(huán)境立法體系中對環(huán)境公眾參與制度的專門立法。在學(xué)界的推動和原國家環(huán)?？偩纸M織下，我國于2006年也啟動了《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的立法工作并形成了草案建議稿，陜西省、沈陽市、昆明市等地方也制定了當(dāng)?shù)氐摹董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》以維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與工作，但國家層面的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》遲遲未見出臺。國務(wù)院2007年頒布的《政府信息公開條例》以及國家環(huán)境保護(hù)總局(現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)部)頒布的《環(huán)境信息公開辦法(試行)》具體規(guī)范了公民、法人和其他組織獲取政府及相關(guān)職能部門信息，也是保障和推進(jìn)環(huán)境公眾參與的重要制度依據(jù)。尤其是《政府信息公開條例》，作為政府部門發(fā)布的第一部有關(guān)信息公開的規(guī)范性文件，在其第1條即規(guī)定：“為了推進(jìn)和規(guī)范環(huán)境保護(hù)行政主管部門(以下簡稱環(huán)保部門)以及企業(yè)公開環(huán)境信息，維護(hù)公民、法人和其他組織獲取環(huán)境信息的權(quán)益，推動公眾參與環(huán)境保護(hù)?！逼淞⒎ǖ膬r值取向和目的在于保障公民環(huán)境知情權(quán)以鼓勵與引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)，解決環(huán)境問題[5]。

毋庸置疑，隨著我國保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益和保障公眾環(huán)境參與制度的初步體系化構(gòu)建，以前肆意侵犯公眾權(quán)利的現(xiàn)象已大為扭轉(zhuǎn)，體現(xiàn)在：一是在公眾參與環(huán)境立法層面，作為公眾利益代言人的各級人大代表近年來陸續(xù)提出了許多有關(guān)環(huán)境立法的議案，從而啟動了環(huán)境立法程序，環(huán)境立法聽證、立法調(diào)研、立法座談會、立法論證會、網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見甚至全民討論等多種形式的公眾參與環(huán)境立法活動逐步發(fā)展[6]。這典型體現(xiàn)在2008年施行的新《水污染防治法》在修訂過程中廣泛征求公眾意見，當(dāng)前正在進(jìn)行的《環(huán)境保護(hù)法》修訂工作也廣泛征求學(xué)界專家和社會各界的意見以實(shí)現(xiàn)立法的民主化和科學(xué)化。二是在公眾參與環(huán)境政策領(lǐng)域，公眾積極參與直接推動和影響了政府在一些環(huán)境公共事務(wù)和環(huán)境突發(fā)事件處置的決策。比如，在廈門PX事件中，廈門市政府作出PX化工項(xiàng)目暫停緩建后遷址的決策即源于公眾的積極參與。三是在公眾參與環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，公眾對于很多環(huán)境違法事件積極參與，不僅行使《環(huán)境保護(hù)法》賦予的監(jiān)督、控告的權(quán)利，對政府環(huán)境執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，而且在制度通道內(nèi)主動參與環(huán)境執(zhí)法，比如，我國限期治理制度的啟動在現(xiàn)實(shí)中往往基于公眾對于超標(biāo)排污的投訴、舉報。

雖然如此，我國當(dāng)前的環(huán)境公眾參與制度依然存在著諸多缺陷。學(xué)界目前對于該制度弊端的總結(jié)梳理主要集中在以下幾個方面：一是法律依據(jù)不足，雖然上述《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評價法》等法律為公眾參與環(huán)境保護(hù)規(guī)定了原則性依據(jù)，但對公眾參與的范圍、內(nèi)容、廣度、深度、具體形式與法律保障等方面缺乏具體的可操作性規(guī)范。二是法定權(quán)利化不足，就世界環(huán)境法制發(fā)達(dá)國家昭示的經(jīng)驗(yàn)而言，傾向于將公民環(huán)境權(quán)利界定為參與性程序權(quán)利，但我國環(huán)境法律體系與實(shí)踐尚未將公眾參與環(huán)境保護(hù)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利予以保護(hù)，而僅將環(huán)境公眾參與作為一種輔助環(huán)境行政手段，公眾參與具有被動性、局限性，被界定為公民一項(xiàng)的環(huán)境義務(wù)而非環(huán)境權(quán)利，其背后邏輯是“義務(wù)本位”的導(dǎo)向。三是保障與救濟(jì)程序不足，基于公眾參與未被明確規(guī)定為法定權(quán)利，公眾參與環(huán)境保護(hù)不是程序性的參與權(quán)，一般公民有積極參與環(huán)境公共事務(wù)的意愿但未能實(shí)現(xiàn)或未有便捷途徑時，不能納入當(dāng)前公民環(huán)境權(quán)利保障與救濟(jì)的既有通道中。由此，法律對公眾參與的規(guī)定與環(huán)境法律實(shí)踐缺乏轉(zhuǎn)換的必要中介而難以常態(tài)化，在此制度背景下，環(huán)境法律體系對于公眾參與的保障與救濟(jì)程序付之闕如。

二、環(huán)境公眾參與制度構(gòu)建應(yīng)以實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主作為內(nèi)在需求

針對我國現(xiàn)行的環(huán)境公眾參與制度存在的弊端，學(xué)界已有不少研究提出了針對性的完善建議，我們可以審視這些建議的內(nèi)在機(jī)理及其現(xiàn)實(shí)可行性，進(jìn)而剖析在民主實(shí)現(xiàn)路徑預(yù)期下環(huán)境公眾參與制度構(gòu)建的內(nèi)在需求。

(一)環(huán)境公眾參與制度的完善建議及檢討

基于公眾參與對環(huán)境保護(hù)的重要性以及當(dāng)前制度與實(shí)踐的弊端，學(xué)界已有不少研究提出了完善環(huán)境公眾參與制度的建議。完善建議主要有：建立公眾環(huán)境知情權(quán)保障機(jī)制，拓展公眾參與的途徑，建立環(huán)境公益訴訟的法律機(jī)制[7]。亦有研究認(rèn)為，由于公眾個體的參與能力等方面存在先天不足，使得公眾個體的參與往往難以發(fā)揮有效的作用，建議在我國環(huán)境行政參與中必須強(qiáng)化公眾參與主體的組織化，以改變過多的公眾個體無序參與之局面[8]。筆者也曾在相關(guān)研究中提出了公開政府環(huán)境保護(hù)的信息資料、完善《環(huán)境保護(hù)法》等程序性規(guī)定、借鑒國外法院積極介入對環(huán)保案件處理的做法、有效合理地進(jìn)行組織以提高公眾參與的效率和充分利用本土資源等建議[9]。

總結(jié)與檢討既有研究對環(huán)境公眾參與制度的檢討，可以發(fā)現(xiàn)亟需質(zhì)疑與檢討之處有：

1．既有研究與建議是在對環(huán)境公眾參與定位不清晰基礎(chǔ)上進(jìn)行的，當(dāng)前研究中，到底應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公眾參與定位為一項(xiàng)原則、制度、程序、權(quán)利抑或輔助行政手段，尚未達(dá)成共識，很多從現(xiàn)實(shí)問題發(fā)生的對于環(huán)境公眾參與現(xiàn)狀的檢討及完善建議帶有濃烈的問題指向和對策意蘊(yùn)，而未從環(huán)境公眾參與本身的民主性質(zhì)對現(xiàn)有制度現(xiàn)狀進(jìn)行檢討，也未從民主理論的內(nèi)涵、需求、程序和形式諸層面反思環(huán)境公眾參與本身。

2．環(huán)境法學(xué)界主流觀點(diǎn)是主張從公民環(huán)境權(quán)角度構(gòu)建與完善環(huán)境公眾參與制度，論證環(huán)境事務(wù)參與權(quán)與環(huán)境狀況知情權(quán)等為公民環(huán)境權(quán)利。但是，當(dāng)前的制度現(xiàn)狀和權(quán)利譜系卻是，我國環(huán)境法律制度體系并未明確和詳細(xì)規(guī)定“環(huán)境權(quán)”，到目前為止，環(huán)境權(quán)理論與實(shí)踐正處在發(fā)展進(jìn)程之中和理論探討階段。事實(shí)上，我國的環(huán)境立法中并未出現(xiàn)“環(huán)境權(quán)”這一法律術(shù)語，也鮮見對于環(huán)境權(quán)的具體權(quán)利類型和權(quán)利內(nèi)容的立法規(guī)定，即使出現(xiàn)了對于環(huán)境權(quán)利的零星規(guī)定，也散見于一些地方性環(huán)境立法和其他法律部門中。由此可見，我國的環(huán)境立法中對于環(huán)境權(quán)利的規(guī)定尚且處于從應(yīng)然的環(huán)境權(quán)利到法定環(huán)境權(quán)利的過渡和努力的狀態(tài)。公民享有環(huán)境權(quán)尚未在學(xué)界達(dá)成普遍共識，立法機(jī)關(guān)在最新的《環(huán)境保護(hù)法》修訂草案中也沒有承認(rèn)并規(guī)定具體環(huán)境權(quán)條款。在此背景下，希冀于使得環(huán)境公眾參與成為公民環(huán)境權(quán)利以改變其現(xiàn)狀，難以見容于當(dāng)前制度體系。

3．當(dāng)前研究提出的創(chuàng)設(shè)環(huán)境保護(hù)公眾參與的權(quán)利來源、建立公眾環(huán)境知情權(quán)保障機(jī)制、建立環(huán)境公益訴訟法律機(jī)制以及規(guī)范參與方式等制度完善建議，均屬在環(huán)境法制度范疇內(nèi)的制度舉措，其隱含的前提是當(dāng)前立法必須承認(rèn)并規(guī)定公民環(huán)境權(quán)，而規(guī)范參與方式的建議也必須以厘清公眾參與的具體內(nèi)涵作為前提。

(二)環(huán)境公眾參與制度應(yīng)以環(huán)境民主作為核心價值

環(huán)境政策制定需要應(yīng)對帶有科技不確定性的環(huán)境風(fēng)險，環(huán)境決策行為經(jīng)常要在科技未知中作出，對行為“是非”的判斷往往具有滯后性，因?yàn)榄h(huán)境致害機(jī)理具有長期性、復(fù)雜性、潛伏性和累積性等特性。并且，在社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中，隨著科技進(jìn)步，環(huán)境風(fēng)險的類型是變動不居、不斷更新的。對于社會主體環(huán)境行為的性質(zhì)與內(nèi)容的認(rèn)定也要經(jīng)常處于科學(xué)最前沿，因而需要采取的規(guī)制措施、規(guī)制對象充滿了不確定性?；诖颂匦裕邲Q策者和制度制定者認(rèn)為，普通公眾難以理解而只有行業(yè)專家才能理解和評估的環(huán)境專業(yè)風(fēng)險，如果將高科技背景與決策風(fēng)險的環(huán)境問題交由一般公眾來討論與解決，則不但于事無補(bǔ)還會阻礙專業(yè)環(huán)境政策的高效執(zhí)行。因此，傳統(tǒng)的環(huán)境政策制定過程往往偏向于由各相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜覍Νh(huán)境議題進(jìn)行分析，然后列出有關(guān)環(huán)境政策的備選項(xiàng)，交由政府官員在各備選項(xiàng)中進(jìn)行選擇。

我國的環(huán)境立法與重要環(huán)境公共政策出臺也體現(xiàn)了這種思路，政府較好地發(fā)揮了環(huán)境公共事務(wù)處理中專家學(xué)者的智囊功能。比如，《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》(2005年)、《水污染防治法》(2008年)等污染防治單行法的修訂，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》(2008年)和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2012年)等環(huán)境與發(fā)展綜合決策性法律的出臺，都重視了學(xué)者們提出的立法建議，反映了學(xué)界最新的環(huán)境法立法理念。當(dāng)前全國人大環(huán)資委啟動的《環(huán)境保護(hù)法》的修訂很重視專家的政策建議，不但委托了武漢大學(xué)環(huán)境法研究所等課題組開展修改研究工作，全國人大環(huán)資委和環(huán)境保護(hù)部的官員還數(shù)次組織《環(huán)境保護(hù)法》修改專家座談會。在具體制度保障上，《環(huán)境影響評價法》在第13條專門規(guī)定了環(huán)境影響報告書的專家審查制度。但是，總體上而言，當(dāng)前制度體系中對于普通公眾參與環(huán)境公共事務(wù)重視不夠。

環(huán)境資源具有整體性和不可分性，每個個體在利用環(huán)境資源過程中會產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，環(huán)境政策實(shí)施會牽扯到各方面利益，環(huán)境政策的制定與實(shí)施本質(zhì)是對稀缺的環(huán)境資源的再次分配，法律賦予的環(huán)境權(quán)利與規(guī)定的環(huán)境義務(wù)實(shí)際上要遵循一個社會基本價值觀而在不同的正當(dāng)?shù)牡赡艽嬖跊_突的社會目標(biāo)之間進(jìn)行選擇。因此，“環(huán)境問題”雖然是一個客觀事實(shí)，但是否需要規(guī)制以及規(guī)制程度的選擇并不是一個簡單純粹的“科學(xué)計量”或者完全的“客觀評價”，實(shí)際上價值塑造了事實(shí)[10]。環(huán)境決策和環(huán)境規(guī)制對象的選擇固然根本受制于科技水準(zhǔn)的提高，但也要遵從社會在不同時期所進(jìn)行的價值選擇，從而優(yōu)先選定一些迫在眉睫的規(guī)制對象，圍繞“核心地帶”展開特定規(guī)制體系[11]。這種價值選擇就不能僅依靠行政權(quán)力或?qū)I(yè)知識可以厘定，而且需要利害相關(guān)的社會公眾的廣泛參與，這就是環(huán)境民主。因此，環(huán)境民主是環(huán)境問題解決和環(huán)境政策制定與實(shí)施的題中應(yīng)有之義。環(huán)境法上所規(guī)定的公眾參與原則的上位概念和價值源頭即為環(huán)境民主原則。因此，梳理和檢討我國現(xiàn)行環(huán)境公眾參與制度的現(xiàn)狀、弊端及路徑更新，必須在其作為環(huán)境民主的實(shí)現(xiàn)制度的價值目標(biāo)定位下進(jìn)行，相應(yīng)的制度完善建議也必須服務(wù)于這一核心價值。

三、協(xié)商民主理論對于環(huán)境公眾參與制度更新的價值與啟示

如上論證，環(huán)境公眾參與制度必須作為實(shí)現(xiàn)環(huán)境民主的法律制度設(shè)計，制度運(yùn)行應(yīng)以增進(jìn)環(huán)境民主作為核心價值目標(biāo)，相應(yīng)的對該制度存在缺陷的檢討與完善的建議，也必須納入到民主實(shí)現(xiàn)框架內(nèi)展開。協(xié)商民主所秉持的價值理念和實(shí)現(xiàn)形式，會在此價值定位下有助于環(huán)境公眾參與制度的更新。

(一)協(xié)商民主理論主張與環(huán)境公眾參與的內(nèi)在契合

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)80年代在西方學(xué)術(shù)界興起的理論研究熱潮，尋求民主內(nèi)容與形式的內(nèi)在理路創(chuàng)新。雖然很多西方學(xué)者從不同角度界定了協(xié)商民主的內(nèi)涵，包括憲政民主說、決策機(jī)制說、政府實(shí)體說、社會治理形式說，等等，但協(xié)商民主的基本內(nèi)涵是一致的，那即是自由平等的公民，基于權(quán)利和理性，在一種由民主憲法規(guī)范的權(quán)力相互制約的政治共同體中，通過對話、討論、辯論等過程，形成合法決策的民主形式。協(xié)商民主的理論主張從內(nèi)在機(jī)理上契合了環(huán)境公眾參與制度，這使得協(xié)商民主理論所主張的諸多民主實(shí)現(xiàn)形式可以作為完善環(huán)境公眾參與制度的參考依據(jù)。協(xié)商民主理論主張通過自由平等的公民之間的討論進(jìn)行決策，這種觀念包括兩個方面的基本內(nèi)容：第一，協(xié)商民主涉及集體決策，所有受此決策影響的人或其代表都應(yīng)該參與這一過程，即決策是民主的；第二，涉及集體的決策都應(yīng)該通過參與者之間的討論、爭論來進(jìn)行，這些爭論既來自參與者，也面向參與者，參與者本身也都具備理性和公正這樣的品德，這是民主過程的協(xié)商部分。也即協(xié)商民主明確包含協(xié)商與民主兩部分[12]。

協(xié)商民主中協(xié)商的核心是強(qiáng)調(diào)所有人在公共決策形成之前以一定的形式進(jìn)行依次發(fā)表看法和聆聽意見的交談，這契合環(huán)境公正參與制度設(shè)計的預(yù)期。在環(huán)境公共事務(wù)處置和環(huán)境公共政策形成過程中，經(jīng)由自由平等的公民，以環(huán)境公共利益為共同的價值訴求，通過理性的公共協(xié)商手段，在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上賦予環(huán)境公共事務(wù)處置措施和環(huán)境公共政策的合法性，這既是環(huán)境公正參與追求的制度效果，也是協(xié)商民主的實(shí)施過程。協(xié)商民主的理論主張和制度特性的貫徹契合了環(huán)境公眾參與的內(nèi)在訴求：一是協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民參與，其本質(zhì)是一種設(shè)計公民民主參與和自由討論的程序機(jī)制，主張公共決策是平等公民之間參與的結(jié)果，而這本身就是環(huán)境公眾參與制度的主旨，環(huán)境公眾參與制度也即保障公民通過陳情、請?jiān)?、聽證、提供意見等方式參與政府環(huán)境決策的權(quán)利。二是協(xié)商民主標(biāo)志性在于貫徹協(xié)商程序，即公眾就公共問題進(jìn)行理性的交流、辯論、討論，進(jìn)而在梳理分歧、理性反思的基礎(chǔ)上達(dá)成對于公共問題的共識，環(huán)境公眾參與過程也是不同社會群體從不同的立場觀點(diǎn)、利益訴求出發(fā)，充分表達(dá)對于環(huán)境問題與環(huán)境政策的意見，進(jìn)而形成對公共問題的共識而促進(jìn)環(huán)境公共政策的出臺以保障環(huán)境公益。(3)協(xié)商民主理論倡導(dǎo)公共決策制定過程中參與主體的平等性，包括參與公共事務(wù)的機(jī)會平等和影響公共決策的實(shí)質(zhì)平等，這契合了環(huán)境公眾參與制度構(gòu)建的價值基礎(chǔ)和理論預(yù)設(shè)，在環(huán)境法理論中，個體無論差異如何都平等地基于整體性的環(huán)境資源而獲取環(huán)境權(quán)益，因此，對于環(huán)境公共事務(wù)的處置都應(yīng)享有參與討論的機(jī)會，進(jìn)而對有關(guān)環(huán)境公益處理的環(huán)境公共政策的出臺產(chǎn)生平等影響。

(二)協(xié)商民主理論對更新環(huán)境公眾參與制度的啟示與借鑒

協(xié)商民主理論所主張的民主的核心價值與協(xié)商形式對于完善我國的環(huán)境公眾參與制度具有重要的啟示和借鑒意義。協(xié)商民主理論批判與反思了傳統(tǒng)公共決策模式中忽視公眾的知識、智慧及其作用，從而缺乏公眾參與的思路，強(qiáng)調(diào)公民積極參與到共同體中，強(qiáng)調(diào)通過理性對話、平等交流參與到公共事務(wù)中，藉以培育公民的責(zé)任心，完善公民美德，提升公民的民主品質(zhì)，從而彌補(bǔ)和克服自由民主的不足，這為公民參與提供了理論基礎(chǔ)[13]。在協(xié)商民主的眾多研究中所倡導(dǎo)與實(shí)踐的審慎的民意調(diào)查、公民聽證會、社區(qū)議事會、愿景工作坊、互聯(lián)網(wǎng)公共論壇、民主懇談會、公民陪審團(tuán)和村民民主評議會等多種協(xié)商民主形式，則可作為完善具體環(huán)境公眾參與形式的可資借鑒的渠道與路徑。具體而言，協(xié)商民主對于環(huán)境公眾參與制度的啟示與助益可概括為以下幾點(diǎn)：

1．公共協(xié)商過程對公眾參與環(huán)境事務(wù)的教育功能。協(xié)商民主實(shí)施過程必須以公眾對于公共事務(wù)抱有熱情、知悉狀況和熟悉背景知識作為前提。因此，協(xié)商過程對于公眾具有教育功能，可提高公眾的道德素養(yǎng)、知識水平和參與實(shí)踐能力。在環(huán)境公眾參與中具體借鑒采取公民聽證會、民主懇談會和公民陪審團(tuán)等協(xié)商形式，可以讓公眾有便捷途徑知悉復(fù)雜的高科技背景的環(huán)境知識、環(huán)境問題成因及其解決的內(nèi)在政策機(jī)制需求，從而可以積極參與討論、發(fā)表見解，為環(huán)境公眾事務(wù)的處置和環(huán)境公共政策的制定提供建議。

2．公共協(xié)商過程促進(jìn)環(huán)境公益共同體的形成。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公民在公共事務(wù)處理和公共政策制定上的地位平等，強(qiáng)調(diào)協(xié)商過程應(yīng)懸置現(xiàn)實(shí)中政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)力量之間的差異而僅受到“最佳論證力量”的影響。此種主張實(shí)際上強(qiáng)調(diào)公眾無論個體差異如何皆平等地獲得將其關(guān)注的公共問題轉(zhuǎn)化為公共政策議程的機(jī)會和能力，通過協(xié)商形式的設(shè)計實(shí)現(xiàn)對權(quán)力與資源的二次分配。這為公眾參與公共事務(wù)提供了平等的平臺，使得公民在同一起點(diǎn)上對于社會公益和公共政策產(chǎn)生歸屬感和集體責(zé)任感，能夠突破自私狹隘的個體偏好而轉(zhuǎn)向公共利益偏好，由此便能促進(jìn)公益共同體的形成。

3．公共協(xié)商程序促進(jìn)環(huán)境公共政策的公正性。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)通過公正的協(xié)商程序產(chǎn)生公共決策更具有公正性或合法性。在協(xié)商程序中，通過公開、透明的程序，使得公眾對于公共問題的各種意見能否充分表達(dá)、廣泛討論，最終形成的決策內(nèi)容源于參與者的“真誠的同意”，這賦予了公共決策行為的民意性和權(quán)威性。環(huán)境公共政策的本質(zhì)是要處理環(huán)境資源對于人類的經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能的分配，公眾經(jīng)由公正的協(xié)商程序形成環(huán)境公共決策，本質(zhì)上體現(xiàn)了最廣泛的社會個體對于環(huán)境資源功能選擇的共識，具有公正性和合法性。

4．公共協(xié)商能夠促進(jìn)環(huán)境公共決策的實(shí)踐理性。公共協(xié)商程序能夠調(diào)整公眾關(guān)懷的重點(diǎn)，建設(shè)性地促進(jìn)民主、法制及其實(shí)施的合理性[14]。協(xié)商民主程序注重公眾在獲取和熟悉公共問題信息的基礎(chǔ)上充分討論，增進(jìn)公眾的主體性、歸屬感和集體責(zé)任感，內(nèi)化其承擔(dān)的責(zé)任有利于促進(jìn)共同體利益的認(rèn)識。因?yàn)闆Q策是經(jīng)由公眾參與共同討論而達(dá)成的共識，是公眾集合意愿的體現(xiàn)，則能提高公眾參與的積極性和對于公共政策的認(rèn)同感。環(huán)境問題在當(dāng)下社會主要是基于環(huán)境資源對于人類產(chǎn)生不同性質(zhì)的利益而產(chǎn)生的，環(huán)境公共事務(wù)更多需要處理的是社會不同類型群體對于利益的不同偏好與訴求，不經(jīng)過協(xié)商程序產(chǎn)生的環(huán)境政策難免會只符合部分人的利益訴求而遭遇其他人的反對。環(huán)境公共政策制定過程引入?yún)f(xié)商程序，在公開、透明、充分討論、廣泛協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成的環(huán)境政策，則具備深厚的群眾認(rèn)同基礎(chǔ)，更能被公眾接受和認(rèn)同，減少政策執(zhí)行過程中的抵制心理和現(xiàn)實(shí)阻力，增加環(huán)境公共政策的實(shí)踐理性。

四、結(jié) 語

在環(huán)境法制建設(shè)成為時代顯學(xué)的當(dāng)下，如何更系統(tǒng)地確認(rèn)、保障與救濟(jì)公民環(huán)境權(quán)益，為公民全方位深入?yún)⑴c國家社會環(huán)境管理與保護(hù)提供制度通道，是環(huán)境法學(xué)界對于當(dāng)前熱議的《環(huán)境保護(hù)法》修訂提出的期許與立法建議。但我國當(dāng)前關(guān)于環(huán)境公眾參與制度的立法卻普遍具有抽象性、宣示性，具體程序性規(guī)定匱乏而難以切實(shí)施行，既有的制度弊端檢討與完善建議也難免失之理想化而難以見容于既有制度框架，缺乏可行性。務(wù)實(shí)的態(tài)度是從協(xié)商民主理論所提供的理論資源與程序設(shè)計出發(fā)，修正環(huán)境公眾參與制度的價值預(yù)設(shè)，從保障環(huán)境民主的基本立場出發(fā)，綜合借鑒協(xié)商民主理論發(fā)展與設(shè)計的多種程序機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公眾參與制度的更新。

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