胡維佳

公務(wù)員，在中國一直是為人所羨慕、崇尚的職業(yè)。鐵飯碗背后，是人們對社會地位、收入、安全感的渴求。

1993年中國出臺《國家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員制度正式確立。被稱為“中國第一考”的國考，從1994年報名4400人、招錄462人，到2014年報名152萬、計劃招錄近2萬人，短短20年，職位招考規(guī)模增長了近50倍，報名人數(shù)增長則超過300倍，掀起了一次又一次的報考熱潮。2014年國考，平均每個崗位有77人競爭。其中，37個招錄職位的報名比例超過1000：1，最熱崗位競爭比達(dá)7192：1。

從最初的很多人不相信“通過考試就能當(dāng)干部”，到今天的“考公務(wù)員只是與考研、出國等并列的選項之一”；從首屆只有29個部門招錄，到今天的全國公務(wù)員“凡進(jìn)必考”；從“成為國家干部的自豪”到戶口、福利的致命誘惑；從鐵飯碗、金飯碗，到“能進(jìn)能出、能上能下”的退出機(jī)制探索……

20年來，日漸升溫的公務(wù)員熱背后，是中國公務(wù)員制度的建立、改革、完善過程。

20年三代人

1994年7月30日，人事部宣布，將組織中央國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員錄用首屆招考?！爱?dāng)時，很多人不相信通過考試就能當(dāng)干部，因?yàn)楫?dāng)時工作是國家分配的。”對于第一屆公務(wù)員考試，國家某部委工作人員、當(dāng)時在北京市郊一家國企上班的李偉（化名）記憶猶新。

首次國考就在當(dāng)年8月舉辦?？荚嚹翘?，“一個教室?guī)资畟€人，每個位子之間都被拉開了很大的距離，有點(diǎn)像現(xiàn)在的高考，既激動又緊張?！崩顐セ貞浾f，“那一年，公務(wù)員考試分為行政職業(yè)能力測試和公共基礎(chǔ)知識，考試題目涉及毛澤東思想概論、鄧小平理論、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等，還沒有現(xiàn)在令人頭疼的申論?！?/p>

統(tǒng)一筆試結(jié)束后，各部委還要給通過者組織面試。面對七八個考官的發(fā)問，李偉異常緊張，“那時候各處都實(shí)行分配，沒參加過面試，一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)都沒有”。李偉說。好在考官問的都是“為什么要報考”“以前做過什么工作”一類的問題，不像現(xiàn)在的面試那么專業(yè)，有點(diǎn)像“談心會”。

李偉說，被確認(rèn)錄取的那天，自己感覺難以置信，遠(yuǎn)在農(nóng)村的父親知道后，殺了家里的豬，像娶兒媳婦一樣請全村人吃飯，很有點(diǎn)光宗耀祖的意思。

第一個月，李偉拿到了300多元工資。與企業(yè)相比，公務(wù)員工資并不算多。但最讓李偉看重的，是“有了行政級別，成了國家干部”。入部5年后，李偉被提升為副處長?！爸醒氩课臅x升速度相比基層要快很多”。同一年，李偉分到了一套兩居室，“相比周圍的朋友，感覺很滿足?！崩顐フf。

2005年4月，《公務(wù)員法》正式出臺。“凡進(jìn)必考”的公務(wù)員錄用制度。正式以立法形式被明確下來。法律規(guī)定，中國“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、擇優(yōu)錄取的辦法”。

這一年，國家公務(wù)員招錄人數(shù)達(dá)到8271人；一年后上升至10282人，首次突破一萬大關(guān)。公務(wù)員考試已經(jīng)從最初只涉及中央29個部委、462個職位的小范圍招考。變成國家各級政府機(jī)構(gòu)招錄新人的唯一途徑，一大批街道辦、派出所等最基層的公務(wù)員職位進(jìn)入公務(wù)員考試的招考范疇。

隨著公務(wù)員考試在各級政府機(jī)構(gòu)中的逐步普及，一些基層政府機(jī)構(gòu)公務(wù)員職位由于競爭比例低、報名限制條件少，開始受到關(guān)注與熱捧。

2005年，在一家私企工作的李梅（化名）報名參加了北京市公務(wù)員考試。這一年國家公務(wù)員報錄比首次突破“30大關(guān)”，達(dá)到37：1；地方公務(wù)員考試同樣也是如火如荼，競爭激烈。

考得合格證后，李梅報考了北京市一街道辦事處。隨后參加了面試?！爱?dāng)時兒子剛剛兩歲，老公又在外企上班經(jīng)常出差，想讓我在街道找個工作，雖然掙得不多，但工作穩(wěn)定，又有保障，而且離家近，可以多些時間照顧孩子”?！肮ぷ鞣€(wěn)定，又有保障”是當(dāng)時社會對公務(wù)員的普遍看法。

40歲時，李梅在單位中升任正科長，成為老資歷的中層干部。提起福利待遇，李梅說，2005年通過公務(wù)員考試進(jìn)入街道工作時，福利分房政策就已經(jīng)取消，升任科長后，李梅稅后月工資達(dá)到5000多元，“雖然工資福利都不是很高，但也有優(yōu)點(diǎn)，收入有保障、工作穩(wěn)定、沒有績效壓力，這一點(diǎn)尤其難得。”李梅說。

此后，公務(wù)員成為中國社會中的一座“圍城”。每年有百萬人報考。同時也有很多人跳槽。對于很多大學(xué)生而言。考公務(wù)員只是與考研、出國等并列的選項之一。

2012年暑假剛剛開始，即將進(jìn)入大四的北京某高校學(xué)生劉曉（化名）并沒有回家，一大早，就提著暖壺來到學(xué)校圖書館自習(xí)室，在靠近窗戶的一張課桌上貼了一張“國考占位”的字條。

劉曉為自己列了一張時間表：11月參加公務(wù)員考試，第二年1月研究生考試，3月參加北京市公務(wù)員考試，“周圍還有同學(xué)要同時參加托福和GRE考試，我怕同時準(zhǔn)備太多忙不過來?！眲哉f。

這一年報名參加國家公務(wù)員考試的150萬人中。不乏如劉曉一般腳踏幾只船的考生。“多一個選擇，多一分機(jī)會，反正報名也沒什么成本?！眲哉f，當(dāng)然在復(fù)習(xí)時間的分配上還是要有側(cè)重。“我將大部分精力放在了國家公務(wù)員考試上，覺得考研也是為了找工作，不過周圍也有很多同學(xué)有不同想法，認(rèn)為研究生畢業(yè)或者留學(xué)回國后會有更好的機(jī)會。”

2012年11月25日。即將大四畢業(yè)的劉曉參加了國家公務(wù)員考試。通過了專業(yè)科目考試以及隨后的面試，劉曉順利進(jìn)入國家某部委工作，“在同學(xué)們眼中，這是—份不錯的工作，解決戶口、進(jìn)入政府核心部門、入職后申請還可以提供宿舍，在北京這一高房價的城市，吸引力還是很大的?！眲哉f。

當(dāng)然并非事事順?biāo)?。在劉曉單位附近，兩三個朋友吃一頓飯，看一場電影的消費(fèi)在500元左右，相當(dāng)于劉曉工資的十分之一，“幾乎不敢想日后結(jié)婚、生子的種種開銷?！眲哉f。入職后聽說單位近年來有一些同事辭職或調(diào)動工作，因?yàn)橄庸べY太低。有的從部委調(diào)到下屬的科研院所，有的離開機(jī)關(guān)到研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)等處供職，“我的觀念也有所轉(zhuǎn)變，原來想考上公務(wù)員就不會再離開部委，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)這里平臺高，工作能力、社會人脈積累也很快，未來并不一定要在這里待一輩子，關(guān)鍵是在年輕時提高個人素質(zhì)與能力，為日后的發(fā)展打下基礎(chǔ)?！?

戶口體面穩(wěn)定保障

2013年11月7日。2014年國考報名確認(rèn)結(jié)束。據(jù)統(tǒng)計，本次國考報名人數(shù)超過152萬，國家民委“民族理論政策研究室一處主任科員及以下”職位，因相對寬松的報考條件，成為今年國考的最熱職位，競爭比例達(dá)到7183：1。

自2009年開始，國考報名人數(shù)已連續(xù)6年超過百萬。北京大學(xué)政府管理學(xué)院副院長白智立表示，未來幾年，國考仍會維持在一定的熱度范圍內(nèi)，隨著政府部門不斷提高為社會服務(wù)的功能。公務(wù)員數(shù)量還將有所上升；與此同時，現(xiàn)在一些地方政府、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員錄用還未納入公務(wù)員考試范圍，隨著這部分公務(wù)員錄用實(shí)行招考，進(jìn)而繼續(xù)擴(kuò)大公務(wù)員考試招考范圍、增加招考職位，公務(wù)員熱還將持續(xù)。

數(shù)據(jù)顯示，1994年，中國首屆公務(wù)員考試招錄人數(shù)僅462人；2006年，國考招錄人數(shù)首次破萬，達(dá)到10282人；2013年國考招錄人數(shù)上升至20879人。與此同時，國考報考人數(shù)也從20年前的4400人，上升至2013年的150萬人，20年增長了340余倍。

深究公務(wù)員熱背后的原因，中國勞動關(guān)系學(xué)院勞動關(guān)系系副主任林燕玲表示，公務(wù)員工作體面、收入穩(wěn)定、福利有保障。是吸引眾多人報考的主要原因。前不久去基層調(diào)研時林燕玲發(fā)現(xiàn)，2013年中國各地的就業(yè)形勢已經(jīng)愈發(fā)嚴(yán)峻，鋼鐵企業(yè)大面積虧損、部分代工企業(yè)面臨倒閉，“企業(yè)職工的流動性很大，一個月有時能掙到八千一萬，但辭職后可能三四個月沒有工作，與公務(wù)員的穩(wěn)定相比，精神和物質(zhì)方面的壓力都很大?！?/p>

在中國人民大學(xué)公共政策研究院執(zhí)行副院長毛壽龍看來，近幾年公務(wù)員一直是畢業(yè)生比較優(yōu)選的職業(yè)。尤其是北京、上海這樣的城市，錄取為公務(wù)員后可以解決戶口問題，對畢業(yè)生的吸引力很強(qiáng)。

除此以外，公務(wù)員熱與中國高校的就業(yè)制度也有很大關(guān)系。毛壽龍表示，很多高校鼓勵學(xué)生報考公務(wù)員，搞輔導(dǎo)班、讓學(xué)生做模擬題，以提高學(xué)校的就業(yè)率，這些就業(yè)輔導(dǎo)，推高了高校畢業(yè)生報考公務(wù)員的比例。

在職考生“吃香”

20年公務(wù)員考試，最引人關(guān)注的焦點(diǎn)。莫過于考試人群的變化。

1994年第一屆公務(wù)員考試時，中國大部分高校還在實(shí)行就業(yè)分配，敢于自主就業(yè)的人鳳毛麟角。同時，1994年出臺的《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》也明確指出，“報考省級以上政府工作部門的需具有兩年以上基層工作經(jīng)歷，國家有特殊規(guī)定的除外”，雖未對市（地）級以下政府部門公務(wù)員的報考條件做出限定，但由于第一屆公務(wù)員考試招考職位集中在29個中央部門，故參加第一屆國考的考生大多是具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的在職人員。

此后，隨著公務(wù)員招考范圍的不斷擴(kuò)大，市（地）級以下政府部門開始實(shí)行公務(wù)員考試制度，而各省級以上政府工作部門亦不斷推出自己的“特殊規(guī)定”。白智立表示，中國公務(wù)員制度的相關(guān)法規(guī)大多制定于1994年前后，此后多年未經(jīng)修訂，這中間很多地方在公務(wù)員招考中搞了一些新試點(diǎn)，比如聘任制等，事實(shí)上與最初法律制定時希望貫徹的思想相悖。

據(jù)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中公教育統(tǒng)計，2014年國考招錄的11729個職位中。有9145個職位不要求基層工作經(jīng)歷，占比78%，近年來這一比例始終維持在8O%左右。

第一屆公務(wù)員招考以來，隨著高校工作分配政策的取消以及公務(wù)員報考條件的變化，應(yīng)屆畢業(yè)生不斷加入國考大軍。中公教育數(shù)據(jù)顯示，到2002年參加公務(wù)員考試培訓(xùn)的考生中應(yīng)屆畢業(yè)生的比例已經(jīng)達(dá)到80%，但是此后，這一比例開始下降，2007年為70%，近兩年應(yīng)屆生比重進(jìn)一步下滑到60%。

從社會在職人員到應(yīng)屆畢業(yè)生，再從應(yīng)屆畢業(yè)生到社會在職人員，中國公務(wù)員考試人群的變化背后存在諸多原因。

林燕玲對記者表示，目前很多人畢業(yè)后初次就業(yè)不理想，希望再次擇業(yè)，使得公務(wù)員考試中在職人員的比例逐漸增加。

與此同時，20年來公務(wù)員考試命題愈發(fā)注重實(shí)操性，使得在職人員在國考中開始越來越“吃香”。初期的筆試考試中，多是毛澤東思想概論、鄧小平理論、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)等題目，而2000年筆試考試中，第一次在行政職業(yè)能力測驗(yàn)之外增加了申論，隨后申論從簡單的議論文逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵱霉目荚嚕鐚懲ㄖ?、報告等等，與公務(wù)員實(shí)際工作有很大的相關(guān)性，對于這一部分考試，在職者往往比應(yīng)屆生更得心應(yīng)手。

公務(wù)員制度的中國特色

“連續(xù)兩年考核不稱職將被辭退”。2005年《公務(wù)員法》一經(jīng)推出，一片嘩然。

《公務(wù)員法》中，包括公務(wù)員錄用、考核、懲戒、福利保險等一系列新制度。被以法律形式確立，這部從2006年1月1日起施行的法律，是建國后第一部干部人事管理的綜合性法律，里程碑意義不言而喻。

然而之后數(shù)年，公務(wù)員改革的步調(diào)開始放緩，“鐵飯碗”變成“金飯碗”，考公務(wù)員熱持續(xù)升溫，一個職位近萬人赴考。不可否認(rèn)，相對于中小企業(yè)員工“蝸居”的生活現(xiàn)狀以及隨時面臨的失業(yè)風(fēng)險，公務(wù)員福利待遇相對較好，對于多數(shù)人而言，依然有著無法抗拒的吸引力。

公務(wù)員能否被辭退？一旦通過考試錄取，是否就真的端上了“金飯碗”？對此，2005年出臺的《公務(wù)員法》給出了明確答案。

《公務(wù)員法》第八十三條規(guī)定，公務(wù)員有下列情形之一的，予以辭退，具體包括：連續(xù)兩年年度考核不稱職、不勝任現(xiàn)職工作又不接受其他安排等。

白智立表示，近年來確實(shí)聽到一些公務(wù)員被辭退的消息，但其中仍然存在某些問題。一些犯有較嚴(yán)重錯誤應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲懲處、給予撤職或開除處理的公務(wù)員，在一些“人情”“關(guān)系”的考量中，為了讓這些人日后還能找到工作，有機(jī)會“改過自新”，事實(shí)上一部分是按照辭退處理的。公務(wù)員制度建立20年后，下一步應(yīng)當(dāng)在如何切實(shí)落實(shí)公務(wù)員制度上多下功夫。

林燕玲表示，公務(wù)員退出機(jī)制落實(shí)不暢，在很大程度上催生了中國數(shù)量眾多的“幽靈公務(wù)員”。在公務(wù)員編制總量控制的情況下，退出機(jī)制落實(shí)不暢使得很多機(jī)關(guān)單位難以補(bǔ)充新鮮血液，目前很多地方采取了從下級機(jī)關(guān)借調(diào)和參公的方式（指對政府委托或授權(quán)具有行政執(zhí)法能力的單位和不屬公務(wù)員系列的人員，參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理）。參公人員，嚴(yán)格意義上講不是公務(wù)員，但在錄用、晉升、考核、離退等方面按照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理。

“一方面是非常優(yōu)秀的人才，另一方面是機(jī)關(guān)迫切的用人需求，但沒有空缺的公務(wù)員編制。不得已要繞很多彎路。”林燕玲說，參公與借調(diào)的人員數(shù)量已經(jīng)越來越多。從而滋生出不少新問題，“例如下級機(jī)關(guān)付工資、上級機(jī)關(guān)用人的借調(diào)制度，已在很多層面引起各方不滿和關(guān)注”。

毛壽龍說，微觀上，公務(wù)員存在擴(kuò)張的動力；宏觀上，國家又實(shí)行嚴(yán)格的公務(wù)員編制控制。“就像是天天吃飯的人在外邊穿著緊身衣，實(shí)際上并不會有太大的作用”，在毛壽龍看來，未來公務(wù)員制度應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)微觀管理，落實(shí)公務(wù)員退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)微循環(huán)，提高公務(wù)員管理水平。

“消除特權(quán)是公務(wù)員改革的關(guān)鍵”

“工作高壓、工資低”是目前公務(wù)員圈子的普遍抱怨，而“福利分房”“灰色收入”則是社會對他們的普遍質(zhì)疑。

國家行政學(xué)院教授竹立家表示，公務(wù)員薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)和社會相同職務(wù)人員的工資基本持平。這也是國際通用的標(biāo)準(zhǔn)。國外政務(wù)官的薪資水平與社會上相當(dāng)職級的人士相比要低很多，如美國總統(tǒng)的薪資就比微軟公司老總的薪資低很多；而事務(wù)官的薪酬則需按照社會上相當(dāng)人員的平均值發(fā)放，這些“公共機(jī)構(gòu)”工作人員，都通過相關(guān)的“公務(wù)員法”來管理。工資發(fā)放統(tǒng)一由國家財政按照一定的規(guī)則支出。

具體到中國公務(wù)員薪酬制度改革，竹立家表示。一個關(guān)鍵前提是要杜絕“隱形收入”和“灰色收入”。搞一個“陽光工資法案”，公務(wù)員的崗位工資、職級工資、津貼標(biāo)準(zhǔn)、福利等都要公開透明，便于立法機(jī)構(gòu)和公眾輿論進(jìn)行監(jiān)督。目前，一些機(jī)構(gòu)和部門，拿著“房補(bǔ)”繼續(xù)搞福利分房、拿著“車補(bǔ)”繼續(xù)使用公車、拿著“飯補(bǔ)”繼續(xù)“白吃飯”，僅“變相福利分房”一項，在房價高企的今天，就是普通工薪族幾年甚至十幾年的工資總和?！跋貦?quán)是公務(wù)員改革的關(guān)鍵”，毛壽龍同樣認(rèn)為。未來應(yīng)當(dāng)保障公務(wù)員的權(quán)利，同時限制領(lǐng)導(dǎo)崗位權(quán)力，杜絕“灰色收入”，盡可能讓公務(wù)員隊伍扁平化，讓更多的公務(wù)員落實(shí)在基層，享受較好的發(fā)展和待遇。目前中國高職級的公務(wù)員越來越多，這些公務(wù)員有些在退休后依然享受領(lǐng)導(dǎo)待遇。是造成國家財政負(fù)擔(dān)越來越重的原因。

摘自《中國經(jīng)濟(jì)周刊》