文◎山東省聊城市人民檢察院課題組

聊城市公安機關(guān)刑拘未報捕案件之實證分析

文◎山東省聊城市人民檢察院課題組*

近年來，社會各界對公安機關(guān)在刑事案件偵查過程中所采取的刑事拘留措施（以下簡稱“刑拘”）多有關(guān)注，對所謂“大抓大放”、“拘多捕少”等現(xiàn)象多有詬病。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，將刑拘納入偵查監(jiān)督的范圍是憲法和法律賦予檢察機關(guān)的重要職權(quán)之一。為此，聊城市人民檢察院成立課題組，將開展“刑拘未報捕案件”???專項調(diào)研作為2014年重點調(diào)研課題。偵監(jiān)處組織精干力量，與檢察機關(guān)派駐檢察室、案管統(tǒng)計、公訴、駐看守所檢察室等部門及公安機關(guān)法制部門密切配合，對本地2011年至2013年公安機關(guān)刑拘未報捕案件逐案逐人建立臺帳???，對案件訴訟進展情況逐一核實，對部分案件調(diào)閱原始卷宗、了解相關(guān)案情，確保了調(diào)研數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、真實性，監(jiān)督的針對性、實效性。

一、刑拘未報捕案件基本情況及特點

（一）刑拘、刑拘未報捕案件情況

2011年，全市公安機關(guān)發(fā)出刑拘證4915人，執(zhí)行拘留4440人，提請批捕2188人，刑拘未報捕2252人，占刑拘人數(shù)的50.72%；2012年，全市公安機關(guān)發(fā)出刑拘證5606人，執(zhí)行拘留4465人，提請批捕2131人，刑拘未報捕2334人，占刑拘人數(shù)的52.27%；2013年，全市公安機關(guān)發(fā)出刑拘證5478人，執(zhí)行拘留4544人，提請批捕2583人，刑拘未報捕1961人，占刑拘人數(shù)的43.16%。上述三年共計，發(fā)出刑拘證15999人，執(zhí)行拘留13449人，提請批捕6902人，刑拘未報捕6547人，占刑拘人數(shù)的48.68%。

（二）刑拘案件批捕、判決情況

2011年，全市公安機關(guān)刑拘4440人，批捕1639人，占刑拘人數(shù)的36.9%；判決1943人，占刑拘人數(shù)的43.76%。2012年，全市公安機關(guān)刑拘4465人，批捕1522人，占刑拘人數(shù)的34.1%；判決2179人，占刑拘人數(shù)的48.8%。2013年，全市公安機關(guān)刑拘4544人，批捕1930人，占刑拘人數(shù)的42.47%；判決2207人，占刑拘人數(shù)的48.57%。上述三年共計，刑拘13449人，批捕5091人，占刑拘人數(shù)的37.85%；判決6329人，占刑拘人數(shù)的47.06%。

（三）刑拘未報捕案件處理情況

2011至2013年，刑拘未報捕案件共計6547人，其中，取保候?qū)?931人，占刑拘未報捕人數(shù)的75.32%，且90%的取保候?qū)彏樨敱?。刑拘未報捕案件處理結(jié)果為：刑事判決1080人，占刑拘未報捕人數(shù)的17%；行政處罰910人，占刑拘未報捕人數(shù)的14%；撤案1278人，占刑拘未報捕人數(shù)的20%；移交外地公安偵處290人，占刑拘未報捕人數(shù)的4%；沒有處理2981人，占刑拘未報捕人數(shù)的45%。

（四）刑拘未報捕案件罪名分布情況

2011至2013年，刑拘未報捕案件共涉及五十余個罪名，主要集中在輕傷害犯罪、尋釁滋事等聚眾型犯罪、盜竊、詐騙等多發(fā)性侵財犯罪、交通肇事等案件。其中，輕傷害犯罪1457人，占刑拘未報捕人數(shù)的22%；尋釁滋事犯罪998人，占刑拘未報捕人數(shù)的15%；盜竊、詐騙等侵財類犯罪1588人，占刑拘未報捕人數(shù)的24%；交通肇事327人，占刑拘未報捕人數(shù)的5%；非法經(jīng)營犯罪238人，占刑拘未報捕人數(shù)的4%；其他犯罪1939人，占刑拘未報捕人數(shù)的30%。

（五）刑拘未報捕案件管轄分布情況

2011至2013年，刑拘未報捕案件共計6547人，其中，公安派出所刑拘未報捕3328人，占刑拘未報捕人數(shù)的51%；刑警大隊刑拘未報捕1948人，占刑拘未報捕人數(shù)的30%；經(jīng)偵大隊刑拘未報捕472人，占刑拘未報捕人數(shù)的7%；其他警種刑拘未報捕799人，占刑拘未報捕人數(shù)的12%。

二、刑拘未報捕案件存在的主要問題及原因分析

通過以上數(shù)據(jù)看，刑拘未報捕案件占刑拘人數(shù)的48.68%。約40%的刑拘未報捕案件系因犯罪情節(jié)較輕，當(dāng)事人達(dá)成刑事和解等原因而予以變更強制措施、撤案、治安處罰或直訴判決，應(yīng)該說，這部分案件采取刑事拘留并無不妥。但仍有60%的刑拘未報捕案件存在任意適用刑拘、拔高立案標(biāo)準(zhǔn)刑拘、掛而不結(jié)、降格處理等問題。

（一）刑拘未報捕案件存在的主要問題

1.公安機關(guān)刑拘存在的問題。（1）刑拘對象任意擴大化。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),一些公安機關(guān)并未嚴(yán)格遵守刑拘的法定條件,任意擴大刑拘對象,在諸如輕微傷害、輕微盜竊等治安案件和一些自訴案件中違法適用刑拘強制措施，該類案件約占刑拘未報捕案件的10%。例如，YG公安局刑拘的唐某某等13人聚眾斗毆案，公安機關(guān)將現(xiàn)場抓獲的13人均予以刑拘，而該13人均為一般參與者，后作撤案處理。（2）以拘促調(diào)、以拘促賠，刑拘措施淪為被害人索賠的工具。有些輕傷害、交通肇事案件，公安機關(guān)為了盡快促成民事調(diào)解或者為了促使加害方盡快賠償受害方損失，而對加害方予以刑拘，在達(dá)成調(diào)解或賠償?shù)轿恢笤僖浴安粦?yīng)追究刑事責(zé)任”作撤案處理或?qū)讣叶粵Q。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，輕傷害、交通肇事等案件達(dá)成和解協(xié)議的，賠償金額多為畸高。2011、2012年達(dá)成和解的案件，公安機關(guān)一般作撤案處理；2013年達(dá)成和解的案件，因新《刑事訴訟法》要求不能作撤案處理，而部分基層院公訴部門直訴不收卷，導(dǎo)致該類案件懸而不決。（3）任意延長刑拘期限。《刑事訴訟法》規(guī)定對于流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案的重大嫌疑分子，公安機關(guān)可以將拘留羈押期限延長至30日。但實踐中,公安機關(guān)卻較為普遍地適用30日拘留期限,甚至對一些不夠刑事處罰的犯罪嫌疑人也羈押30日才予以釋放，導(dǎo)致法律形同虛設(shè)。

2.刑拘后變更強制措施不當(dāng)或變更后未依法處理。（1）受經(jīng)濟利益驅(qū)動，刑拘未報捕案件取保候?qū)彵嚷瘦^高，且多為財保。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，刑拘后變更取保候?qū)徣藬?shù)占刑拘未報捕案件的75.32%，90%左右的取保候?qū)彏樨敱?，取保?000元至20萬元不等，且收取的保證金90%以上予以沒收。（2）部分刑拘未報捕案件直接變更為指定居所監(jiān)視居住或監(jiān)視居住措施。根據(jù)新《刑事訴訟法》規(guī)定，監(jiān)視居住成為逮捕的替代措施，因此，除《刑事訴訟法》第72條第2款規(guī)定的情形外，適用監(jiān)視居住的前提條件是符合逮捕條件。2013年，公安機關(guān)對87名犯罪嫌疑人直接變更為監(jiān)視居住措施，變更強制措施不當(dāng)。（3）刑拘未報捕案件變更強制措施后未依法處理，久偵不結(jié)，懸而不決。刑拘未報捕案件中共計2981人沒有處理結(jié)果，占刑拘未報捕案件的45%。部分案件犯罪嫌疑人被變更取保候?qū)彽葟娭拼胧┖?，沒有進一步偵查取證，導(dǎo)致案件懸而未決。一是部分案件事實清楚，證據(jù)充分，能夠證明犯罪嫌疑人實施犯罪行為，但公安機關(guān)沒有及時移送審查起訴，掛而不結(jié)。二是有的案件因公安機關(guān)怠于偵查，導(dǎo)致案件“夾生”無法處理。例如，LQ公安局刑拘的卞某某等人涉嫌生產(chǎn)、銷售偽劣化肥案，公安機關(guān)沒有對化肥進行質(zhì)量鑒定，沒有對銷售去向進行查證，導(dǎo)致案件訴訟無法進行。

3.部分案件降格處理，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的作勞動教養(yǎng)或其它治安處罰?；诟鞣N原因，將本應(yīng)繼續(xù)偵查追究刑事責(zé)任的案件降格處理，勞動教養(yǎng)或治安處罰，無形中放縱了犯罪，這類案件約占0.9%。例如，LQ公安局刑拘的許某某故意傷害、毀壞財物案，許某某將王某某打成輕傷，將車輛砸壞，損失價值2萬余元，因雙方達(dá)成了刑事和解，公安機關(guān)作撤案處理。

4.部分事實不清案件，在法定期限內(nèi)消極偵查，后自行撤案。該類問題在DC公安局較明顯，約占刑拘未報捕案件的6.3%。例如，孟某等人詐騙案，公安機關(guān)將涉嫌電信詐騙的孟某等人抓獲，并查獲大量作案工具，涉案價值6萬余元。后因未找到被害人將孟某取保，公安機關(guān)應(yīng)對該案繼續(xù)偵查，但卻以情節(jié)顯著輕微、不認(rèn)為是犯罪作撤案處理。

5.公安機關(guān)偵查活動中存在的不規(guī)范問題。（1）取保候?qū)?、監(jiān)視居住等強制措施法定期限屆滿未及時解除。犯罪嫌疑人刑拘后變更為取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住措施，直至取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住期滿，案件仍未能偵查終結(jié)的，對犯罪嫌疑人所采取的強制措施未能及時解除。（2）偵查行為不規(guī)范。對犯罪嫌疑人刑拘后未在24小時內(nèi)訊問、通知家屬；訊問筆錄存在單人簽名、不記錄起止時間、雷同筆錄、筆錄之間有矛盾等問題；訊問（詢問）未成年人無法定代理人在場；對已收繳贓款贓物、收取保證金或作了罰款處理的案件,相關(guān)法律文書對此卻沒有記載，等等。（3）不依法終結(jié)案件。根據(jù)公安部辦理刑事案件程序的相關(guān)規(guī)定,對依法不應(yīng)追究刑事責(zé)任的案件應(yīng)當(dāng)予以撤銷。但一些辦案人員對刑事拘留后轉(zhuǎn)作行政處罰或取保候?qū)忈尫?、滿一年又未移送起訴的案件,不按法律終結(jié)程序作撤案處理,而是對犯罪嫌疑人長期“從掛”。

（二）產(chǎn)生上述問題的原因分析

1.偵查人員的人權(quán)保障理念較弱。一方面沒有充分認(rèn)識刑拘措施本身的嚴(yán)肅性和嚴(yán)重性，另一方面較少顧及被拘留人的心理感受，較少顧及刑拘給無罪的人所造成的身心傷害?！爸卮驌糨p保護”、“重實體、輕程序”、“有罪推定”等觀念還不同程度存在。

2.部分偵查人員業(yè)務(wù)素能不能適應(yīng)新《刑事訴訟法》的要求，偵查技能有待進一步加強。辦案時對刑法條文生搬硬套、對司法解釋不甚了解，在定性方面不能準(zhǔn)確把握罪與非罪、此罪與彼罪的區(qū)別，在偵查取證方面不能及時有效地收集和固定客觀證據(jù)，使部分刑事案件成為“爛尾樓”。

3.執(zhí)法思想上有偏差，造成刑拘功能的“異化”。突出表現(xiàn)為“以拘代偵、以拘促賠、以拘維穩(wěn)”。有的案件因偵查技術(shù)手段落后，將立案條件等同刑拘條件，一立案就刑拘，然后利用刑拘時間進行偵查。有的案件，如尋釁滋事案，不善于根據(jù)法理、情理做耐心細(xì)致的思想工作，把刑拘作為化解矛盾、平息事態(tài)的手段。

4.執(zhí)法導(dǎo)向有偏差，考評機制不盡合理。出于維護穩(wěn)定的需要，地方黨委更多考慮的是對違法犯罪行為的“震懾力”，而公安機關(guān)為了體現(xiàn)“服務(wù)大局”，自覺不自覺地以保持對違法犯罪行為的“高壓態(tài)勢”為己任，因此，對公安工作的考評設(shè)置，多有量化指標(biāo)，如規(guī)定基層隊所，每周、每月要刑拘多少人才能達(dá)標(biāo)，在一定程度上影響了執(zhí)法辦案質(zhì)量。

5.經(jīng)費保障機制不健全。由于經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)，缺乏有效的經(jīng)費保障機制，造成經(jīng)費保障不足，促使辦案部門“自掙自吃”、“以案養(yǎng)案”。先刑拘后取保，收取相當(dāng)數(shù)額的保證金，而這些保證金一般情況下并不按相關(guān)規(guī)定退還。

6.檢察機關(guān)對刑事拘留強制措施缺乏及時、有效的監(jiān)督機制。刑事拘留是公安機關(guān)自行決定、自行執(zhí)行、自行延長、自行變更的一種行政職能，整個流程在公安機關(guān)內(nèi)部運作，盡管根據(jù)法律規(guī)定,檢察機關(guān)可以對公安機關(guān)的偵查活動是否合法實施監(jiān)督，但這些規(guī)定過于原則,缺乏操作性。司法實踐中，對于公安機關(guān)刑拘未報捕案件,檢察機關(guān)知曉的途徑僅限于在辦案中發(fā)現(xiàn)和當(dāng)事人的申訴或反映，監(jiān)督渠道不暢，且多為事后監(jiān)督，缺乏有效的監(jiān)督力度。

三、完善刑拘未報捕案件檢察監(jiān)督的建議

本次調(diào)研監(jiān)督活動中，聊市檢察機關(guān)采取“邊調(diào)研、邊監(jiān)督、邊規(guī)范”的模式，對發(fā)現(xiàn)的監(jiān)督線索、類案問題及時通過立案監(jiān)督、糾正違法、檢察建議、聯(lián)席研討等手段和形式予以監(jiān)督糾正，突出監(jiān)督實效。目前，共發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督案件線索122件，已監(jiān)督立案19件33人、監(jiān)督撤案53件，發(fā)出書面糾正違法93件次，發(fā)出檢察建議書4份、建議移送起訴23件26人。同時，通過該模式，摸索并總結(jié)出一套行之有效的促進公安機關(guān)刑拘未報捕案件進一步規(guī)范的意見、建議。

（一）提高公安機關(guān)偵查人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)，改革完善公安機關(guān)管理體制，切實保障刑拘案件質(zhì)量

1.進一步提高公安機關(guān)偵查人員的素質(zhì)和水平。要更新執(zhí)法理念，使依法、公正、文明辦案成為偵查人員的自覺行動；要進一步提高法律職業(yè)素質(zhì)和辦案水平，使偵查人員不斷增強對法律條文的熟悉度，提高準(zhǔn)確理解立法本意，正確運用法律規(guī)定的辦案實踐能力。

2.完善公安機關(guān)刑拘措施內(nèi)部監(jiān)督機制。公安機關(guān)法制部門要切實發(fā)揮審核把關(guān)職責(zé)，健全內(nèi)部監(jiān)督制約機制和責(zé)任追究機制。對于刑拘措施的適用和拘留期限的延長等必須嚴(yán)格按照《刑事訴訟法》的規(guī)定予以審批，否則要對責(zé)任人員進行追責(zé)。

3.改革完善公安機關(guān)管理體制，促進依法辦案。要逐步改變當(dāng)前政法機關(guān)的財政保障機制，實行“足額預(yù)算、全額保障”的辦法，嚴(yán)格執(zhí)行收支分離，確保“收支兩條線”落到實處，切斷執(zhí)法辦案和利益之間的聯(lián)系。要建立科學(xué)、完善的工作考評考核機制，將數(shù)字考評轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量考評，客觀、全面地評價執(zhí)法辦案行為。

（二）強化檢察機關(guān)偵查監(jiān)督職能，健全對公安機關(guān)刑拘措施的長效監(jiān)督機制

檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，規(guī)范和改進公安機關(guān)刑拘措施的適用是其職責(zé)應(yīng)有之義，必須通過有效地履行偵查監(jiān)督職責(zé)，做到事前、事中、事后監(jiān)督并舉，實體、程序監(jiān)督同步，從刑拘的起點到終點不遺漏、全覆蓋地構(gòu)筑偵查監(jiān)督平臺。

1.強化事前監(jiān)督，建立公、檢兩機關(guān)刑事案件信息通報制度。知情權(quán)是制約檢察機關(guān)有效開展偵查監(jiān)督工作的瓶頸。目前，全市八個基層院均與公安機關(guān)會簽了《關(guān)于刑事案件信息通報有關(guān)規(guī)定》，建立了刑事案件信息通報制度。各基層院偵監(jiān)部門要加強與派駐檢察室的協(xié)作配合，指導(dǎo)派駐檢察室與轄區(qū)內(nèi)的公安派出所建立刑事案件信息通報制度，保證檢察機關(guān)及時掌握有關(guān)案件信息，實現(xiàn)對公安機關(guān)偵查活動的動態(tài)監(jiān)督。

2.強化事中監(jiān)督，探索建立刑拘案件專項備案審查制度。對公安機關(guān)擬采取刑拘措施的案件進行專項審查，從立案、適用及變更、解除強制措施、撤案等一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，適時介入審查，對存在問題或爭議的案件，檢察機關(guān)有權(quán)通過調(diào)閱卷宗材料、詢問當(dāng)事人、知情人、約談辦案人等方式對違法事項調(diào)查核實，對存在的問題及時通過糾正違法、監(jiān)督立案、監(jiān)督撤案、發(fā)催辦函、建議更換辦案人等監(jiān)督方式進行監(jiān)督。

3.強化事后監(jiān)督，每年定期開展刑拘未報捕案件集中清理整頓活動。對不構(gòu)成犯罪或輕微刑事案件監(jiān)督或建議公安機關(guān)撤案；對犯罪事實清楚的輕刑犯罪案件督促公安機關(guān)及時移送審查起訴；對經(jīng)過一定期限、犯罪事實仍無法查清、不致引起新的社會矛盾或涉法上訪的案件可以建議公安機關(guān)撤案；對變更刑拘措施不當(dāng)?shù)陌讣O(jiān)督公安機關(guān)報捕。

（三）加強內(nèi)外聯(lián)動，形成監(jiān)督合力，共同提高刑拘案件質(zhì)量

1.加強黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)下的公、檢、法三機關(guān)的協(xié)調(diào)配合機制。一是與公安機關(guān)建立個案協(xié)調(diào)機制，對于重大、復(fù)雜案件，公、檢兩家要加強聯(lián)系，檢察機關(guān)偵監(jiān)部門應(yīng)及時介入、引導(dǎo)偵查，以防出現(xiàn)因偵查取證不到位，導(dǎo)致案件無法處理的情況。二是發(fā)揮黨委政法委的領(lǐng)導(dǎo)作用，探索建立政法委領(lǐng)導(dǎo)下的公、檢、法等機關(guān)聯(lián)席會議制度，通報交流各自工作，協(xié)調(diào)解決工作中遇到的新情況、新問題。

2.加強檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門之間的聯(lián)動、配合，變單一監(jiān)督為“一盤棋”監(jiān)督。檢察機關(guān)偵查監(jiān)督、公訴、監(jiān)所檢察、派駐檢察室等部門，從刑事訴訟的不同環(huán)節(jié)，對公安機關(guān)的偵查活動行使法律監(jiān)督職權(quán)，要進行內(nèi)部整合，解決履行職能時各自為陣的現(xiàn)象，形成監(jiān)督合力。要加強與監(jiān)所檢察部門的聯(lián)系，及時掌握刑拘犯罪嫌疑人的收押、釋放情況，發(fā)現(xiàn)其中可能存在的不嚴(yán)格適用強制措施、違法延長刑拘期限、超期羈押等現(xiàn)象。要加強與公訴部門的聯(lián)系，對公訴部門受理案件登記進行查詢，及時發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)久偵不結(jié)、不按時移送起訴等情況。要加強與派駐檢察室的業(yè)務(wù)對接，以開展公安派出所刑事執(zhí)法專項監(jiān)督活動為契機，建立健全與公安派出所信息共享、介入偵查、聯(lián)席會議等長效監(jiān)督機制。

注釋：

［1］“刑拘未報捕案件”，是指公安機關(guān)對犯罪嫌疑人執(zhí)行拘留后未向檢察機關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕的案件。

［2］注：統(tǒng)計數(shù)據(jù)不含聊城市公安局刑事拘留案件數(shù)。

*課題組組長：王學(xué)軍，聊城市人民檢察院黨組書記、檢察長；課題組副組長：邢文革，聊城市人民檢察院黨組成員、副檢察長；課題組成員：王彥紅，聊城市人民檢察院偵查監(jiān)督處處長；徐宜亮，聊城市人民檢察院偵查監(jiān)督處副處長，全國偵查監(jiān)督業(yè)務(wù)標(biāo)兵。［252000］