吳思

兩輪國資改革以兼并重組為主，進行跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的整合，但國資企業(yè)的效率提升并不大。此次上海國資改革則更強調(diào)企業(yè)效率的提升

2013年12月17日，上海市政府發(fā)布了《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），標志著新一輪上海國資國企改革啟動，上海也是十八屆三中全會后第一個公布的國資國企改革方案的城市。

上海國資企業(yè)僅次于中央國資系統(tǒng)，在全國地方國資總額占比超過10%。上海早在2003年就開始了國資改革，2008年又發(fā)布了《關(guān)于進一步推進上海國資國企改革發(fā)展的若干意見》，這兩輪國資改革以兼并重組為主，進行跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的整合，但國資企業(yè)的效率提升并不大。此次上海國資改革則更強調(diào)企業(yè)效率的提升。

與三中全會《決定》的7年改革方案相比，上海出臺的《意見》要求經(jīng)過3-5年的扎實推進努力成為全國國資國企改革發(fā)展的排頭兵，這是基于上海自身經(jīng)濟基礎(chǔ)做出的調(diào)整。上海將國企劃分為競爭類、功能類和公共服務(wù)類三類，與《決定》中將國企劃分為競爭類、自然壟斷和公益類也有所區(qū)別，則主要源于鐵路、電網(wǎng)這些自然壟斷行業(yè)均是央企，而上海希望大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，劃分出功能類可以鼓勵企業(yè)科技創(chuàng)新。

“滬二十條”思路

上海市國資委副主任林益彬在接受中國經(jīng)濟報告記者采訪時談到，此次上海國資改革方案中最重要的一個關(guān)鍵詞是市場化路線，是整個方案的靈魂。國資監(jiān)管要按照市場規(guī)律去監(jiān)管，企業(yè)要按照市場規(guī)律去發(fā)展，所有的措施都是圍繞這一點展開的。

林益彬指出，上海新一輪國資國企改革要著力解決的問題有五個方面。第一，上海國資在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的比重為62%，布局結(jié)構(gòu)還不盡合理；第二，一些企業(yè)活力不夠、創(chuàng)新能力不強，缺乏可持續(xù)競爭能力；第三，國有資本的流動性和開放性不夠，導(dǎo)致資產(chǎn)固化和國資一定程度上的封閉循環(huán)；第四，現(xiàn)有的國資監(jiān)管體制和監(jiān)管方式，既不利于更有效的把企業(yè)推向市場，也不利于在更大范圍、更高層面上優(yōu)化配置國有資本；第五，現(xiàn)有的制度環(huán)境還不能很好的發(fā)揮企業(yè)家的作用，不能很好的支持企業(yè)家的成長和集聚。

縱觀《意見》，上述幾個方面也是著墨最多、最有可能有所突破的領(lǐng)域。

在國資布局方面，《意見》要求，將國資委系統(tǒng)80%以上的國資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。2012年的數(shù)據(jù)顯示，上海國資在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的比例僅為61%，離80%的要求有一定的差距。

在國企競爭力方面，《意見》稱將在國際競爭力方面發(fā)力，提出在周期內(nèi)實現(xiàn)“2-3 家符合國際規(guī)則、有效運營的資本管理公司”、“5-8 家全球布局、跨國經(jīng)營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國公司”、“8-10 家全國布局、海外發(fā)展、整體實力領(lǐng)先的企業(yè)集團”和“一批技術(shù)領(lǐng)先、品牌知名、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級的專精特新企業(yè)”。

在國資開放流動性方面，《意見》提出需要建立公開透明規(guī)范的國資流動平臺。此舉意味著，上海國資系統(tǒng)需要在“做減法”方面做出突破，實現(xiàn)資源、資產(chǎn)、資本、資金的良性循環(huán)。此前，國企改革遲遲難以深化的一個原因，便在于國資退出渠道遇阻，資產(chǎn)流動受限，使得大型國企難以聚焦核心主業(yè)，形成核心競爭力。

在國資監(jiān)管方面，《意見》將國企分為競爭類、功能類及公共服務(wù)類三種類型，施行差異化改革與管理。據(jù)透露，目前上海56個國企已經(jīng)完成功能分類，實現(xiàn)對號入座，未來也可以根據(jù)情況動態(tài)調(diào)整。

在用人機制與高管激勵方面，《意見》要求全面推行國企領(lǐng)導(dǎo)任期制契約化管理；對競爭類國企，按有關(guān)規(guī)定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權(quán)；以及建立健全企業(yè)核心骨干長效激勵約束機制、與市場機制相適應(yīng)的分配機制。長期以來，國企改革在做實董事會權(quán)力以及高管激勵方面存在諸多先天不足，企業(yè)家在國企中得不到應(yīng)有的尊重，難以發(fā)揮作用。上海改革之后，企業(yè)家在國企經(jīng)營與管理方面的能動性有望被進一步激活。

國企層面：混合所有制操作方向

國務(wù)院國資委研究中心主任楚序平曾公開表示，發(fā)展混合所有制的目的是放大國有資本功能，實現(xiàn)國資保值增值，因此發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的主體應(yīng)該是國有資本、集體資本?？偨Y(jié)以往改革經(jīng)驗教訓(xùn)，國有企業(yè)在混合所有制中經(jīng)常是弱勢地位，國有資本不能為混合而混合，最后國有資本都流失了。

一位國務(wù)院國資委的人士告訴中國經(jīng)濟報告記者，混合所有制更多的是實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。對于現(xiàn)代股份制公司來說，真正能有效制衡的股份制一定是利益多元，否則只可能是有限制衡。所以混合所有制的核心是讓不同股權(quán)代表的利益在董事會中協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)。國有和民營企業(yè)在管理企業(yè)上各有優(yōu)劣，在混合所有制中應(yīng)該把各自的優(yōu)勢發(fā)揮出來。

該人士表示，混合所有制具體如何操作國資委內(nèi)部也在抓緊研究，一些問題也存在很大的爭議。比如，不同類型的國企，應(yīng)該在哪一級進行混合所有，引進什么樣的非國有資本？改組和組建的平臺公司應(yīng)更多對出資人負責(zé)、表達出資人意愿，是否應(yīng)該采取國有獨資的形式？員工持股的范圍、比例是多大，如何設(shè)計退出機制？

具體而言，更傾向的做法是，除了極少數(shù)涉及國家安全和承擔(dān)國家政策性職能的投資運營主體外，如石化軍工中儲糧等，其他都要引入各類投資者實現(xiàn)投資主體多元化；集團公司和一級公司也需要混合所有，否則即使繼續(xù)按照外部董事占多時的董事會框架，仍然很難做到現(xiàn)代企業(yè)治理，但應(yīng)該根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)特點確定是國有資本控股還是非國有資本控股；員工持股的設(shè)計則參照華為模式，可以采取利潤分享、股票期權(quán)、獎金紅利、金色降落傘、金色階梯等多種形式。

對此，林益彬表示，國資在哪些領(lǐng)域要絕對控制，哪些可以多放開，哪些多退出，需要有頂層設(shè)計。楚序平認為，不能搞一刀切和運動式的混合所有制經(jīng)濟，應(yīng)根據(jù)國有企業(yè)不同的功能按市場規(guī)律確定控股的比例，在自然壟斷、行政壟斷等行業(yè)要放開競爭性業(yè)務(wù)。

在企業(yè)層面，林益彬認為，一切應(yīng)從企業(yè)發(fā)展的需求出發(fā)，有些企業(yè)可能是解決融資問題，有些解決市場問題，有些解決技術(shù)問題，有些要引進管理和品牌，所以需求的側(cè)重點不一樣。政府應(yīng)進一步拓寬開放性市場化重組途徑，通過投資入股、股權(quán)收購等方式引入各類資本參與國有企業(yè)改制重組，通過特許經(jīng)營、政府購買等方式引導(dǎo)市場資本進入基礎(chǔ)性和公共服務(wù)領(lǐng)域項目，探索國有資本和各類資本共同組建股權(quán)投資基金參與國企戰(zhàn)略投資和國企并購，鼓勵非公資本參與。

據(jù)上述國務(wù)院國資委人士透露，國資委調(diào)研上海復(fù)星集團時曾詢問集團董事長郭廣昌，混合所有應(yīng)引入什么樣的非國有資本，基金、產(chǎn)業(yè)資本還是民營資本，回答是產(chǎn)業(yè)資本更容易操作。復(fù)星集團副董事長梁信軍表示，對于合格投資者的遴選，價格之外更重要的是底線的匹配度，另外還有投資者自身現(xiàn)金流、資產(chǎn)規(guī)模、歷史經(jīng)驗、附加價值能力評價、戰(zhàn)略、文化的匹配度。

市場層面：國資運營的資本路徑

國務(wù)院國資委企業(yè)改革局的一位負責(zé)人在某內(nèi)部研討會上指出，混合所有制是今后國企改革的主要方向，而私募基金有望發(fā)揮重要作用。

上海股權(quán)投資協(xié)會理事長、亞商資本創(chuàng)始合伙人陳琦偉告訴中國經(jīng)濟報告記者，現(xiàn)階段國資面臨著明顯的發(fā)展瓶頸，運營過程如何更有效率、運營結(jié)果如何體現(xiàn)更好的效益、運營模式如何體現(xiàn)先進性和競爭性。股權(quán)投資的實質(zhì)是由專業(yè)的管理團隊管理市場化的資本，用市場化的方式投入企業(yè)，支持企業(yè)的持續(xù)增長。股權(quán)投資的理念和方式就決定了它有可能成為國資改革和國企發(fā)展最得力的戰(zhàn)略伙伴。

德同資本合伙人邵俊告訴記者，私募基金參與國資有著新的背景條件，此前雖然也有機會參與，但是投資團隊不愿意碰國有資產(chǎn)，國企也傾向于自己做基金管理人。根據(jù)規(guī)定，國有企業(yè)不能成為股權(quán)投資基金的普通合伙人，但可能出現(xiàn)幾家國有企業(yè)聯(lián)合起來做基金管理人來規(guī)避該規(guī)則，未來有可能會堵住這個漏洞?；鹨坏┒ㄐ詾閲校Y本市場上市后上市收益的10%要無償劃撥給社保，這項規(guī)定也或?qū)⒂兴黄?，可能的方向是國有企業(yè)以有限合伙人出資，基金公司上市時不形成國有產(chǎn)權(quán)。邵俊表示，這次國企改革不是簡單的國進民退或國退民進博弈的過程，以機構(gòu)的形式來參與改革，背后是社會化資本，才能夠與國有企業(yè)平等對話。

賽富基金合伙人金鳳春給出了基金參與國資改革的最佳模式，即由民間資本或職業(yè)團隊主導(dǎo)設(shè)立PE基金，國資參與。該模式下國資不派員到投委會、不干預(yù)基金人事薪酬、不參與具體項目決策，國資通過顧問委員會行使監(jiān)督權(quán)，職業(yè)團隊完全能夠遵循市場化的原則做出投資決策。好處之一，職業(yè)團隊對基金運作擁有主導(dǎo)權(quán)，避免了投委會成員中的政府部門或上級國企派員的超級否決權(quán)；好處之二，分成、獎金完全按有限合伙協(xié)議執(zhí)行，而不需上級審批干預(yù)；好處之三，允許失敗，才能保障成功，現(xiàn)在國有投資監(jiān)管中的投資項目審批制和項目審計制度將不再使用；好處之四，國資保值增值目標的效果強于國有控股型PE，不在只盯著Pre-IPO搏利型投資。

前述國資委企業(yè)改革局官員表示，如果基金有志于參與國有企業(yè)的改制重組和混合所有制的發(fā)展，必須要成為戰(zhàn)略投資者。對于很多大型國企來講不缺少資金，缺少的是從不同角度對企業(yè)戰(zhàn)略的把握，所以基金如果沒有財務(wù)以外的戰(zhàn)略眼光，將難以在這一輪改革中占有一席之地。

對此，邵俊也坦言，基金更多還是具有資本逐利性的特點，將如何參與國資改革還在觀望。

改革障礙

此次上海國企改革意見共包括20條，但只屬于綱領(lǐng)性文件，要想獲得成效，前路仍然漫長。

總體來看，上海市政府推動國企改革的動力很強，而進一步深化改革也是上海進行國企改革的必經(jīng)之路。華泰證券的一份研究報告分析稱，近年來，從上海地方財政收入和財政支出來看，財政支出一直超過財政收入，且缺口不斷擴大，其中上海養(yǎng)老退休金是政府財政支出的重要一項。作為曾經(jīng)的老工業(yè)基地的上海，國企退休職工較多，養(yǎng)老退休金開支的負擔(dān)很重。而通過對上海國企進行改革，一方面推進資產(chǎn)證券化，提高國企的經(jīng)營業(yè)績，以提高國企分紅收入，補充政府的財政缺口，一方面優(yōu)化布局，放大國有資本的功能。

不過，在地方層面，政府往往很難放棄對國有資本的主導(dǎo)權(quán)和控制權(quán)，主要為了避免承擔(dān)國有資產(chǎn)流失的責(zé)任。比照三中全會中對于國資國企改革的設(shè)計以及社會各界的建議，上海方案中也有未能體現(xiàn)之處。

不同于此前各方期望的國企退出一般競爭性領(lǐng)域，《意見》對競爭類國企的要求是努力成為國際國內(nèi)同行業(yè)中最具活力和影響力的企業(yè)。林益彬表示，上海地方國資在競爭性領(lǐng)域中占比還很大，所以并不能簡單地說讓國企退出競爭性領(lǐng)域，而是對競爭領(lǐng)域中的國資結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化。在一些傳統(tǒng)落后產(chǎn)能的產(chǎn)業(yè)國企可以發(fā)揮帶動作用逐步退出，但在新興制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)反而要加大投入，不能簡單的全部退出，都去搞基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

在健全國有資本收益保障機制方面，《意見》只提到了逐步提高國有資本收益上繳比例，到2020年不低于30%，未提到三中全會《決定》關(guān)于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；鸬膬?nèi)容。對此，林益彬解釋，國資收益原則上按照產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會保障各三分之一安排支出，中央提充實社?；?，這是在中央層面考慮的，所以上海在20條中并沒有具體提到，但是民生社會保障這塊包含者社保、養(yǎng)老等內(nèi)容?？梢?，這對于上海來說，仍是一塊硬骨頭。

《意見》淡化了混合所有制的改革要求，而不像三中全會那樣單獨成段，顯示此項產(chǎn)權(quán)改革推進起來十分艱難。且通篇未提鼓勵民營企業(yè)參與國企改革，說明上海政府對于國企的投資主體要求較高，也希望保持控制力和影響力，對民企參與國企改制興趣不大。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員張文魁在2103鳳凰財經(jīng)峰會上表示，混合所有制是個中間狀態(tài)，而不是終極狀態(tài)，最終通過漸進的方式實現(xiàn)民營化。而在一些國企負責(zé)人的觀念里，混合所有制更多是民企民資帶槍投靠，經(jīng)營還沒有對民間開放，公司也還沒有實現(xiàn)化治理。

此外，多家上海國企的負責(zé)人均表示出了對容錯機制的關(guān)注，一旦改革創(chuàng)新工作未能實現(xiàn)預(yù)期目標將如何處置。德勤企業(yè)管理咨詢中國區(qū)主管合伙人施能自則認為，容錯機制實質(zhì)上是一種風(fēng)險管理體系，對于上海國資改革，應(yīng)容許出小錯不能出大錯，一方面鼓勵創(chuàng)新，另一方面要降低因為創(chuàng)新所造成的問題。

梁信軍認為，改制的難點就在于很難讓所有人都滿意，總會有一些未收益和微收益人群。政府關(guān)注國有企業(yè)價值能否長期增長、競爭力能否提升，企業(yè)職工身份置換；國企需要考慮業(yè)務(wù)能否平等過渡，文化融合會不會出現(xiàn)困難、業(yè)務(wù)資產(chǎn)如何處理；新的利益方關(guān)注是否能夠分享所得，國有股東和政府是否有足夠?qū)捜荻取?/p>

地方國資改革思路

隨著各省開始落實國企改革具體方案，上海之后，廣東、深圳、山東、重慶等多個省市的省級直屬國企改革都在進行部署，國企改革有望在全國范圍內(nèi)鋪開。

當然，央企、省屬國企和市區(qū)屬國企面臨的改革格局并不一致，沿海、發(fā)達地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)的地方國企之間也存在著較大的差異。針對不同層次不同地域的國有企業(yè)采取差異化模式化的改革方式，是深化國企改革的現(xiàn)實路徑。

國泰君安的一份研究報告分析認為，在新一輪的國企改革中，地方政府形成新的思路：一方面，地方政府組建改革小組，進一步明晰國資所有權(quán)，消除國有企業(yè)法理上的所有者和事實上的所有者利益的割裂，形成新的改革架構(gòu)；另一方面，將國企改革拉動經(jīng)濟增長等外部性內(nèi)部化，使得國有企業(yè)所有者和管理者的利益得到統(tǒng)一，形成推動改革的催化劑。

就該思路來看，那些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的內(nèi)陸地區(qū)的政府有更強的動力讓渡國有產(chǎn)權(quán)，以促成包括對外招商合作、引進戰(zhàn)略投資者、形成地方發(fā)展的新動力等重要目標。推行改革之后，可能會使得國企領(lǐng)導(dǎo)失去行政級別和收入穩(wěn)定性，所以在控股權(quán)讓渡基礎(chǔ)上，可能重塑董事會職能，理順激勵機制。對于市場參與者而言，他們的加入將使得政府或國資更加關(guān)注財務(wù)回報率而不是收入規(guī)模或資產(chǎn)規(guī)模，在市場化原則下，政府鼓勵的行業(yè)不再成為追逐熱點。

最終，地方國資改革必須真正釋放出改革紅利。梁信軍認為，國企改革紅利體現(xiàn)在以下幾個方面 ，機制增量包括決策機制、激勵機制、約束機制、授權(quán)機制，能力增量包括投資能力、融資和上市能力、海外拓展能力、研發(fā)能力、適應(yīng)新環(huán)境能力、行業(yè)專業(yè)能力，公共資源增量包括政府資源、媒介資源、企業(yè)家圈內(nèi)資源，企業(yè)市場價值增量、人才增量、市場增量。

德意志銀行亞太區(qū)投資銀行執(zhí)行主席蔡洪平在第四屆財新峰會上表示，現(xiàn)在最大的阻力，不是怎么樣執(zhí)行國有持股和減持，而是國資委和政府有關(guān)部門自身的改革。政府不改革，國企改革沒有希望。

國有企業(yè)從計劃經(jīng)濟時代轉(zhuǎn)型而來，向市場化轉(zhuǎn)變必然會觸及靈魂深處，這需要一個過程。