黎少華 艾永梅

2013年3月6日，北京，十二屆全國人大一次會議廣東代表團(tuán)全體會議向媒體開放。CFP供圖

作為推動政府職能轉(zhuǎn)變、事業(yè)單位改革的重要嘗試，廣東省率先在廣州、深圳等市開展了法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，并已取得了一些經(jīng)驗(yàn)和成效。筆者赴廣州、深圳，分別與廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、深圳市機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、部分法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志召開了座談會，實(shí)地考察了深圳市前海管理局等法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)單位，就廣東省法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的整體情況、深圳市法定機(jī)構(gòu)改革的具體做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了深入的了解和探討。

法定機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵與特點(diǎn)

法定機(jī)構(gòu)是指依據(jù)特定的法律、法規(guī)或規(guī)章設(shè)立，依法承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能，不列入行政機(jī)關(guān)序列，具有獨(dú)立法人地位的公共機(jī)構(gòu)。其基本功能在于明確政府的決策職能和執(zhí)行職能，政府通過立法的方式成立機(jī)構(gòu)，逐步將部分執(zhí)行職能社會化。

法定機(jī)構(gòu)管理制度發(fā)源于20世紀(jì)中葉的英國。當(dāng)時正值英國政府過多地干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)生活，包辦主要公共事務(wù)，對社會需求反應(yīng)遲鈍，運(yùn)作效率較低，于是追求“小政府主義”的思潮開始抬頭，政府部分職能社會化的構(gòu)思產(chǎn)生，從而需要在政府行政系統(tǒng)之外重建一種管理架構(gòu)，以承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的部分職能。在這種背景下，法定機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。由法定機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的部分職能，除了可提高效率外，政府也可以通過委任外界人士，吸納外界意見，有利于法定機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展。另外，相關(guān)職能交由法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)也為政府施政起著重要的緩沖作用。

同屬英美法系的新加坡、香港，借鑒英國的經(jīng)驗(yàn)，對法定機(jī)構(gòu)創(chuàng)造性地發(fā)揚(yáng)光大。上世紀(jì)80年代以來，香港不斷擴(kuò)大以法定機(jī)構(gòu)模式執(zhí)行公共服務(wù)的范圍，一些不便于政府體制內(nèi)執(zhí)行的任務(wù)和較商業(yè)化的服務(wù)均得到了較好的執(zhí)行。

法定機(jī)構(gòu)有如下特點(diǎn)：第一，依專門法設(shè)立，職責(zé)法定。其法律制度的特點(diǎn)在于量身定做，充分體現(xiàn)管理運(yùn)作上的自身特性。第二，相對獨(dú)立，擁有更多自主權(quán)。法定機(jī)構(gòu)本身不屬于公務(wù)員體系，但具有“半官方”性質(zhì)，根據(jù)政府要求和委托開展工作，又保持相對獨(dú)立性，相對政府部門而言，擁有更多的人財物自主權(quán)。第三，治理結(jié)構(gòu)一般由理事會、管理層組成，實(shí)行民主管理、社會監(jiān)督。第四，人員身份多樣。法定機(jī)構(gòu)的組成人員身份多樣，既有政府任命的公務(wù)員，也有政府雇員（沒有公務(wù)員身份），還有自主聘用人員。第五，多渠道經(jīng)費(fèi)來源。法定機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源可以采取政府資助、政府購買或自籌資金等多種形式。

廣東試點(diǎn)的整體情況

2007年開始，深圳市就在借鑒香港、新加坡法定機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上開始推行法定機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，2011年廣東省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室在借鑒深圳先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上出臺了《關(guān)于在部分省屬事業(yè)單位和廣州、深圳、珠海市開展法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見》。法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作已寫入廣東省“十二五”規(guī)劃綱要。法定機(jī)構(gòu)作為一種管理運(yùn)作模式和制度框架，其適用范圍比較廣泛，不僅適用于現(xiàn)有的事業(yè)單位、壟斷性公共服務(wù)領(lǐng)域的企業(yè)（如地鐵、機(jī)場、燃?xì)狻⑺畡?wù)等），而且還適用于某種承擔(dān)公共管理職能的行政機(jī)構(gòu)以及某些參公管理機(jī)構(gòu)。廣東省選擇承擔(dān)公共事務(wù)管理職能或公共服務(wù)職能，且具有較大規(guī)模的部分省屬事業(yè)單位，并從兩個有地方立法權(quán)的城市——廣州、深圳入手，開始首批試點(diǎn)。

截至目前，廣東省共有13家機(jī)構(gòu)已進(jìn)入法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)行列。主要分為以下三類。

一是已通過立法并正式揭牌運(yùn)營的法定機(jī)構(gòu)。共有3家，包括深圳市前海管理局、華南國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會及南方科技大學(xué)。二是已經(jīng)進(jìn)入立法程序的法定機(jī)構(gòu)。共有5家，包括廣東省北江流域管理局、廣東省代建項(xiàng)目管理局、深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心、深圳市房地產(chǎn)評估發(fā)展中心及深圳市公證處。三是還在草擬管理辦法的法定機(jī)構(gòu)。共有5家，包括廣東省航道局、深圳市仲裁委員會、深圳市住房公積金管理中心、深圳國家高技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心及深圳市公立醫(yī)院管理中心。

從試點(diǎn)情況來看，深圳在法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)上最早探索，效果也較為顯著，珠海目前還沒有試點(diǎn)。

從職能上看，廣東省法定機(jī)構(gòu)總體分為兩大類：第一類是具有公共事務(wù)管理職能的機(jī)構(gòu)，第二類是提供公共服務(wù)以及提供專有技術(shù)服務(wù)為主的機(jī)構(gòu)。這兩類法定機(jī)構(gòu)在治理結(jié)構(gòu)、人員、薪酬、經(jīng)費(fèi)等方面都稍有不同。具有公共管理職能的法定機(jī)構(gòu)，各方面制度設(shè)計(jì)偏向于行政機(jī)關(guān)；而提供公共服務(wù)及專有技術(shù)為主的法定機(jī)構(gòu)，體制機(jī)制上更為靈活，更偏向于企業(yè)。

廣東省法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)是在事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但與事業(yè)單位改革又有一定區(qū)別。法定機(jī)構(gòu)通過制定特定的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章的方式，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的依法獨(dú)立運(yùn)作，它關(guān)涉體制問題，同時也涉及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制問題。而事業(yè)單位只是改革法人治理結(jié)構(gòu)，涉及的僅是內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制問題。廣東的試點(diǎn)實(shí)際上是把法定機(jī)構(gòu)作為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人和社團(tuán)法人之外的新型法人主體進(jìn)行設(shè)計(jì)。從試點(diǎn)情況看，新設(shè)立的法定機(jī)構(gòu)集聚了上述四種法人的不同特點(diǎn)。在現(xiàn)行法律規(guī)定難以突破的情況下，目前法定機(jī)構(gòu)是以事業(yè)法人進(jìn)行登記，以使其獲得獨(dú)立法人資格，方便其對外溝通和交往，同時在其中引入法定機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)作模式，創(chuàng)新內(nèi)部的管理運(yùn)作機(jī)制。

廣東省法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的主要做法

（一）“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”或“一機(jī)構(gòu)一法規(guī)”，對每一個試點(diǎn)單位進(jìn)行量身定做

從廣東省的試點(diǎn)看，法定機(jī)構(gòu)是因機(jī)構(gòu)而立法，即先有機(jī)構(gòu)再逐步推動立法。每一個法定機(jī)構(gòu)都有相應(yīng)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，對機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)任務(wù)、管理運(yùn)作、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，作為法定機(jī)構(gòu)設(shè)立、運(yùn)作的基礎(chǔ)和依據(jù)。針對每一個試點(diǎn)單位進(jìn)行量身定做，做到“一機(jī)構(gòu)一規(guī)章”或“一機(jī)構(gòu)一法規(guī)”，以充分體現(xiàn)機(jī)構(gòu)在管理運(yùn)作上的特性。在具體做法上，一般先以政府規(guī)章的形式，就試點(diǎn)單位及其管理運(yùn)作做出規(guī)定，待條件成熟后再以地方性法規(guī)的形式加以規(guī)范。比如，深圳市政府就以政府令頒布了《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》、《南方科技大學(xué)管理暫行辦法》，分別對兩家機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利、運(yùn)作機(jī)制、財政管理、人事薪酬進(jìn)行明確規(guī)定。

（二）治理結(jié)構(gòu)上充分發(fā)揮理事會的作用，并體現(xiàn)“黨管干部”和“社會治理”相結(jié)合的原則

從廣東省的試點(diǎn)看，法定機(jī)構(gòu)一般都建立了決策層及其領(lǐng)導(dǎo)下的管理層為主要架構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)，決策層有理事會、董事會和管委會等多種形式。在決策中充分發(fā)揮理事會的作用，由理事會履行試點(diǎn)單位重大事項(xiàng)的決策職能，主管部門通過委派理事會成員或出席法定機(jī)構(gòu)會議來監(jiān)管法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)營，并可通過行使對法定機(jī)構(gòu)重要崗位的人事管理權(quán)和財務(wù)預(yù)算審核及賬目審計(jì)來發(fā)揮其影響力。

在治理結(jié)構(gòu)的設(shè)置上堅(jiān)持 “黨管干部”和“社會治理”相結(jié)合的原則。

（三）明確界定與行政主管部門、下屬企業(yè)的關(guān)系

首先，政府與法定機(jī)構(gòu)之間充分體現(xiàn)“政事分開”原則。從廣東的試點(diǎn)看，法定機(jī)構(gòu)與行政主管部門的關(guān)系明晰，政府部門主要制定公共政策和發(fā)展規(guī)劃，并對法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)、過程和績效進(jìn)行監(jiān)督、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，確保法定機(jī)構(gòu)的公益屬性。法定機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政策，定期向政府主管部門反饋業(yè)務(wù)開展情況，并將發(fā)展規(guī)劃、財務(wù)預(yù)算等重要事項(xiàng)報有關(guān)部門審定或備案。

其次，法定機(jī)構(gòu)可以作為國有投資的出資人管理企業(yè)，原則上法定機(jī)構(gòu)與下屬企業(yè)實(shí)行“管辦分離”，但可以提取一定的收益用于履行法定機(jī)構(gòu)職能。例如前海管理局下設(shè)3家全資控股企業(yè)，均屬國有企業(yè)性質(zhì)。前海管理局作為出資人，對下屬企業(yè)行使管理和監(jiān)督職能，可按一定比例提取企業(yè)收益，主要用于前海合作區(qū)的開發(fā)建設(shè)以及市政府規(guī)定的其他用途。

（四）人事管理及薪酬福利制度有較大的靈活性和自主性

在工作人員的錄用管理上，可自行設(shè)置崗位，自主招錄人員，并可越級提拔，擁有較大的靈活性和自主性。例如，深圳市編辦批給前海管理局一定員額及相應(yīng)的預(yù)算金額，前海管理局自主錄用，可以在內(nèi)部進(jìn)行人員調(diào)整。政府部門對深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心只定5個處級干部，至于具體聘用人員及員工數(shù)量，該單位可根據(jù)需要自行決定。在薪酬福利方面，對于提供公共事務(wù)管理的法定機(jī)構(gòu)，工作人員待遇高于同級行政事業(yè)單位。例如，前海管理局工資預(yù)算總額相當(dāng)于同類行政機(jī)關(guān)的2倍，在政府部門對其工資總額、員工總額“雙控”前提下自主分配。而對于提供公共服務(wù)的法定機(jī)構(gòu)相對更為自主，實(shí)行績效工資分配制度。

（五）人員身份管理上，過渡期實(shí)行“老人老辦法、新人新辦法”

從本質(zhì)上講，法定機(jī)構(gòu)的人員都不屬于政府公務(wù)員，其主要由兩部分構(gòu)成，即管理層和員工層，但廣東的試點(diǎn)采取了穩(wěn)步推進(jìn)、雙軌并行的辦法，這在一定程度上照顧到原來由公務(wù)員轉(zhuǎn)到法定機(jī)構(gòu)那部分人員的訴求。在管理層的身份管理上，主要負(fù)責(zé)人一般由政府直接任命，保留公務(wù)員身份及對外交流、晉升通道。如深圳前海管理局的局長是深圳市政府機(jī)關(guān)黨委委員，保留公務(wù)員身份及相應(yīng)級別；其余3名副局長均由局長提名，市委組織部任命，屬于市管干部序列。以上人員原則上都可以在政府部門交流或者晉升。在員工層的身份管理上，有兩種做法：一是給予一定過渡期，過渡期采用雙軌制，過渡期后一律單軌制。如前海管理局40%的工作人員來自行政部門，給予他們一年的過渡期，在此期間，可以選擇回原機(jī)關(guān)單位，也可以選擇留下，但留下的人需要辦理公務(wù)員出編手續(xù)；二是兩種制度并存。如深圳規(guī)劃國土發(fā)展研究中心對于劃轉(zhuǎn)過來的事業(yè)單位人員，任職期間可以按法定機(jī)構(gòu)員工獲得薪酬，退休時享受事業(yè)單位職工待遇。一些法定機(jī)構(gòu)將原來具有公務(wù)員身份的“老人”采取檔案封存、工資空轉(zhuǎn)的方式，退休時享受同級公務(wù)員待遇，任職期間領(lǐng)取市場化薪酬。

（六）多元化的經(jīng)費(fèi)來源，過渡期仍以財政撥款為主

廣東省的法定機(jī)構(gòu)根據(jù)機(jī)構(gòu)職能和類別的不同，實(shí)行核撥經(jīng)費(fèi)、財政補(bǔ)助、政府購買服務(wù)或自籌經(jīng)費(fèi)等多種經(jīng)費(fèi)形式。如深圳前海管理局目前采用政府預(yù)算、統(tǒng)一撥款形式，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心目前以政府購買服務(wù)的形式獲得所需經(jīng)費(fèi)，華南國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會通過收取特定項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)獲得經(jīng)費(fèi)。總體而言，廣東省大多數(shù)法定機(jī)構(gòu)仍處于財政全額撥款的試運(yùn)行階段。

試點(diǎn)的主要效果及難點(diǎn)

（一）廣東省法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的主要效果

廣東省特別是深圳市之所以能在全國首開先例，并能取得一定突破和成效，主要得益于制度設(shè)計(jì)的合理以及協(xié)同推進(jìn)的高效。從法定機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況看，取得了如下效果：

1.實(shí)現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，是現(xiàn)行體制下更好履行政府職能、政府行政體制改革的一項(xiàng)突破。法定機(jī)構(gòu)的改革，使政府可以在編制有限的條件下集中財力，高效辦事。如廣東省編辦負(fù)責(zé)人指出，隨著社會的進(jìn)步，越來越多的事務(wù)是政府做不好的，而完全交給企業(yè)也不可行。法定機(jī)構(gòu)作為一類社會組織，體現(xiàn)了政府和社會的聯(lián)合管理，既提高了公共服務(wù)和公共管理的效能，也通過政府監(jiān)督和社會力量的參與保證了法定機(jī)構(gòu)服務(wù)的公益性。

2.推動了公共服務(wù)體系的完善。前海管理局有關(guān)同志認(rèn)為，法定機(jī)構(gòu)是公共管理服務(wù)的一種創(chuàng)新，原來市民辦理一項(xiàng)業(yè)務(wù)需要跑許多部門蓋章，現(xiàn)在前海管理局設(shè)立了綜合辦事大廳，把政府下放的一些審批事項(xiàng)放進(jìn)來，提供“一站式”服務(wù)，大大提高了辦事效率。

3.推動了事業(yè)單位整合資源，規(guī)范管理，創(chuàng)新機(jī)制，為事業(yè)單位的分類改革探索出一條新的路徑。廣東省編辦負(fù)責(zé)人表示，如事業(yè)單位不改變其官僚化、體制僵化和低效率的管理體制，政府就會將更多的公共事務(wù)發(fā)包給社會組織來做。而事業(yè)單位如果通過法定機(jī)構(gòu)改革，明確事業(yè)單位的功能定位，有助于改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，搞活機(jī)制，激發(fā)人員的積極性和主動性，從而能夠更為有效地承擔(dān)政府的公共服務(wù)職能，扭轉(zhuǎn)自身日益邊緣化的困境。

（二）廣東省法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的難點(diǎn)

從調(diào)研情況看，廣東省推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)時，也存在一些困難和問題，主要有以下幾方面。

1.政府部門與改革單位在職責(zé)劃分和利益分配方面存在一定難度。一些行政主管部門擔(dān)心改革將使其部門利益受到損害， 改革的積極性不高；也有的主管部門習(xí)慣于現(xiàn)有的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制， 擔(dān)心改革會帶來不穩(wěn)定因素。

2.現(xiàn)實(shí)中爭取各部門同力推進(jìn)的難度較大。法定機(jī)構(gòu)改革涉及多方利益和各部門職責(zé)權(quán)限的再分配，也會涉及一系列配套制度改革，包括人事制度、機(jī)構(gòu)編制、財政投入制度、福利制度、社保制度改革等。廣東省法定機(jī)構(gòu)改革在黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)的大力推動下，形成了編辦、組織、財政、人力資源社會保障、法制等部門共同配合的工作機(jī)制，保障了法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作的協(xié)同推進(jìn)。

3.與相關(guān)部門在人事、財務(wù)等管理機(jī)制對接上還有難度。在一些法定機(jī)構(gòu)改革推行不下去的案例中可以看出，面臨的困難還不少，比較突出的是身份問題。如廣東省航道局在推行法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)時計(jì)劃保留原有人員參公身份，但人力資源行政主管部門不同意，試點(diǎn)工作不得不擱淺。

4.立法本身的難度大。法定機(jī)構(gòu)立法成本高、時間長。即使從時間成本較低的政府規(guī)章入手，也需要耗費(fèi)大量人力、物力進(jìn)行反復(fù)論證和聽證工作，程序比較繁雜。所以，雖然廣東法定機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作開展較早，但總體進(jìn)展還不是很快，即使一些事業(yè)單位想改為法定機(jī)構(gòu)，由于法律滯后不得不先按照現(xiàn)行事業(yè)單位進(jìn)行分類改革。

廣東省法定機(jī)構(gòu)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)在一定程度上為推動政府職能轉(zhuǎn)變，激發(fā)事業(yè)單位活力，實(shí)現(xiàn)政事分開、管辦分離，改變事業(yè)單位職能定位不清晰、去除行政化提供了一些思路。

（作者分別為北京商業(yè)管理干部學(xué)院副教授，助理研究員）