曾繁華 王 飛

國家審計署的數(shù)據(jù)顯示，地方政府債務(wù)規(guī)模呈快速增長之勢，債務(wù)風(fēng)險問題日漸凸顯，引起官學(xué)兩界的廣泛關(guān)注。地方債務(wù)風(fēng)險問題不只是一個孤立的風(fēng)險問題，通過其傳導(dǎo)性，還會引起銀行體系乃至整個金融體系風(fēng)險的同步放大。因此，必須找到其癥結(jié)，盡快加以解決。本文擬從市場產(chǎn)權(quán)制度的視角，深入剖析地方債務(wù)風(fēng)險和銀行風(fēng)險同步放大的表現(xiàn)形式以及產(chǎn)生的原因,進(jìn)而提出相應(yīng)的解決機(jī)制與對策建議。

筆者早在2002年就提出市場產(chǎn)權(quán)概念與理論，我們認(rèn)為，過去人們對企業(yè)微觀產(chǎn)權(quán)(包括有形產(chǎn)權(quán)和無形產(chǎn)權(quán))研究較多,而忽視了對這些微觀產(chǎn)權(quán)賴以存在的基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)條件——市場產(chǎn)權(quán)的研究。實(shí)際上,市場本身也有一個產(chǎn)權(quán)界定及其制度安排問題[1]。市場產(chǎn)權(quán)是指一國中央政府對其構(gòu)建、所有、運(yùn)作、管理市場及從市場獲益所做的一系列市場規(guī)則與制度安排,其組成要素包括市場所有權(quán)、市場經(jīng)營權(quán)、市場占有權(quán)及市場收益權(quán)等權(quán)利束[2](P43)。吳俊培、李淼焱(2013)認(rèn)為，地方債務(wù)是指地方政府應(yīng)該承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任，包括顯性的、隱性的、或有的等多種形式[3]。睢黨臣、李盼(2013)通過分析得出的結(jié)論是，地方政府舉借的大部分債務(wù)已超出可持續(xù)范圍，同時存在著巨大的潛在債務(wù)違約風(fēng)險[4]。

一、當(dāng)前財政風(fēng)險與銀行風(fēng)險同步放大的表現(xiàn)形式

1.地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w增長較快，部分地區(qū)償債能力不足

(1)地方政府債務(wù)規(guī)模大。截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)余額共計178908.66億元，與2010年底相比，增長了67.3%。其中，融資平臺公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位舉借債務(wù)占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的82.15%，是舉債主體。從欠債政府層級看，省、市、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為1.78萬億元、4.84萬億元、3.96萬億元和0.31萬億元，市、縣兩級的地方債務(wù)尤其突出。從債務(wù)資金來源看，銀行貸款占50.76%，仍是地方政府債務(wù)的主要來源，地方政府債務(wù)風(fēng)險集中體現(xiàn)為銀行貸款風(fēng)險。從債務(wù)資金投向看，用于市政建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性項(xiàng)目支出的共占86.77%，這些項(xiàng)目存在產(chǎn)能過剩和收益水平低等問題。從未來償債年度看，從2014到2018 年及以后到期需償還的政府債務(wù)比重達(dá)77.1%，地方政府未來集中還款壓力很大。

(2)地方財政收入形勢嚴(yán)峻

隨著近年來國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策的出臺，土地征收成本不斷提高，房地產(chǎn)市場也不太可能在短期內(nèi)迅速恢復(fù)繁榮，地方政府普遍高度依賴的土地收入、房地產(chǎn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收增速已開始下降。在企業(yè)稅收方面，目前中國國內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營收益增速明顯下滑。根據(jù)《2013中國企業(yè)500強(qiáng)發(fā)展報告 》顯示，2013年中國企業(yè)500強(qiáng)的企業(yè)營業(yè)收入負(fù)增長、凈利潤負(fù)增長的企業(yè)數(shù)量甚至超過國際金融危機(jī)前的程度，多個行業(yè)出現(xiàn)績效大幅下滑現(xiàn)象。隨著營改增的全面實(shí)施，地方政府收入將較大幅度地減少，財稅增收呈下降趨勢，加上近年來地方財政支出缺口不斷增大，這無疑使得后土地財政時代地方政府償債能力遭遇巨大挑戰(zhàn)，可能會引發(fā)地方政府債務(wù)危機(jī)。

2.銀行體系信貸過度放大和信貸結(jié)構(gòu)失衡，風(fēng)險上升

(1)銀行體系信貸過度放大、信貸結(jié)構(gòu)失衡。在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，我國銀行體系信貸投放呈現(xiàn)明顯的逆經(jīng)濟(jì)周期特征，尤其是2009年，我國主要銀行金融機(jī)構(gòu)新增貸款規(guī)模猛增，其中，國有商業(yè)銀行第一季度新增貸款占全部金融機(jī)構(gòu)新增貸款的比重高達(dá)50.5%[5]。中國人民銀行數(shù)據(jù)顯示，從2010年一季度到2013年三季度，四大商業(yè)銀行占所有銀行金融機(jī)構(gòu)貸款總額的40%左右。從銀行信貸資金投向看，基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)行業(yè)貸款比重較大。從2008年至2011年，主要金融機(jī)構(gòu)投向基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)行業(yè)的中長期貸款無論從貸款總量還是貸款比重都明顯高于投向制造業(yè)的中長期貸款。

(2)銀行體系風(fēng)險增加。銀行體系信貸過度投放和信貸結(jié)構(gòu)失衡，一方面導(dǎo)致信貸投放行業(yè)部分產(chǎn)能過剩，政府債務(wù)和國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率大幅上升，存在違約風(fēng)險。另一方面，廣大中小企業(yè)在向銀行貸款中處于劣勢，只得向交易成本和信用風(fēng)險高的銀行表外業(yè)務(wù)融資或向民間金融市場融資，使得各類影子銀行快速膨脹，由影子銀行過快發(fā)展所帶來的各種風(fēng)險間接傳導(dǎo)至銀行體系，加劇銀行經(jīng)營風(fēng)險。從2011年第四季度開始至2013年第四季度，商業(yè)銀行不良貸款余額從4279億元攀升至5921億元，這已是商業(yè)銀行不良貸款余額連續(xù)九個季度上升，意味著銀行信貸規(guī)模擴(kuò)張已經(jīng)集聚了大量的風(fēng)險。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險與銀行體系風(fēng)險同步放大形成機(jī)理

1.地方政府債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)化為銀行體系風(fēng)險

地方政府債務(wù)的快速增長在拉動經(jīng)濟(jì)增長的同時，也形成了巨額的債務(wù)，并不斷積累風(fēng)險。首先，由于土地出讓收入和房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的稅費(fèi)收入在償還巨額的地方政府債務(wù)中占有重要的位置，為了獲得更多的財政收入，地方政府首先會從各方面維持房地產(chǎn)市場的非理性繁榮；其次，房地產(chǎn)開發(fā)需要從銀行借入大量資金，銀行對房地產(chǎn)貸款有較高的收入預(yù)期，也愿意為房地產(chǎn)行業(yè)提供貸款；最后，對于銀行而言，不僅可以從房地產(chǎn)貸款和個人房貸中獲取較高收益，而且由于地方政府不斷增加的土地財政收入還可以增加銀行的存款規(guī)模，為今后信貸規(guī)模進(jìn)一步放大奠定基礎(chǔ)。這樣，銀行、地方政府和房地產(chǎn)業(yè)三者的循環(huán)利益將導(dǎo)致房地產(chǎn)價格的持續(xù)快速上升。隨著國家信貸政策的收緊，加之地方的土地財政收入大幅下滑，部分到期債務(wù)開始違約。大型國有商業(yè)銀行是地方政府貸款的主要供給者，其分支機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)遍布全國，如果某個區(qū)域地方債務(wù)出現(xiàn)違約導(dǎo)致的風(fēng)險，會通過銀行引發(fā)各種連鎖反應(yīng)，最終可能會導(dǎo)致金融危機(jī)爆發(fā)。

2.銀行體系風(fēng)險加劇地方債務(wù)風(fēng)險

由于我國金融產(chǎn)權(quán)的國有性質(zhì)，當(dāng)銀行風(fēng)險出現(xiàn)后，一般會通過政府財政直接向銀行注資來化解風(fēng)險。在政府財政收入既定的條件下，會增加政府財政支出壓力，甚至?xí)筘斦嘧秩笨?，政府必然采取增稅、增發(fā)貨幣和發(fā)行國債等措施，又會直接或間接地加重納稅人的納稅負(fù)擔(dān)，結(jié)果將是減少投資、抑制消費(fèi)，使得社會實(shí)際總產(chǎn)出水平低于潛在產(chǎn)出水平，政府稅收隨之減少，地方政府財政收支缺口將繼續(xù)增大，政府的債務(wù)風(fēng)險將進(jìn)一步上升。此外，這種解決方式會在客觀上刺激和強(qiáng)化銀行金融機(jī)構(gòu)的預(yù)算軟約束的機(jī)會主義動機(jī)，使得銀行金融機(jī)構(gòu)對地方政府的貸款審批更加不謹(jǐn)慎，間接誘發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷加劇。

3.地方債務(wù)風(fēng)險將通過影子銀行轉(zhuǎn)化為中國版的次貸危機(jī)

一旦金融監(jiān)管部門對銀行貸款實(shí)施較為嚴(yán)厲的管制，將導(dǎo)致銀行信貸縮減甚至中斷。在建的地方政府項(xiàng)目為了獲得資金支持，會通過與影子銀行聯(lián)手，將政府債務(wù)通過信托公司的運(yùn)作轉(zhuǎn)變成理財產(chǎn)品。由于有較高的收益，眾多投資者在不了解情況、缺乏經(jīng)驗(yàn)等情況下會出手購買這些理財產(chǎn)品。由于影子銀行的融資成本高，加之政府項(xiàng)目的公益性質(zhì)很強(qiáng)，投資收益率很低甚至沒有收益，政府項(xiàng)目不可能通過這種方式償還融資的本息。結(jié)果，這種本質(zhì)上是以新債掩蓋舊債的融資方式的風(fēng)險不斷擴(kuò)大，一旦某個環(huán)節(jié)的資金鏈斷裂，中國版的“次貸危機(jī)”將不可避免地爆發(fā)。

當(dāng)上述三種機(jī)制同時相互作用時，將形成一個惡性循環(huán)，其風(fēng)險不斷積累，越到后期，風(fēng)險越是難以遏制，必然會使金融危機(jī)爆發(fā)。

三、從市場產(chǎn)權(quán)角度分析兩種風(fēng)險的同步放大

從深層次原因看，地方的債務(wù)風(fēng)險與銀行體系風(fēng)險同步放大的問題暴露了我國政府與市場產(chǎn)權(quán)邊界混亂、政府間財政產(chǎn)權(quán)界定模糊以及政策性銀行與商業(yè)性銀行間產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂不清等問題，這些問題導(dǎo)致銀行信貸資源被過度使用，金融風(fēng)險集聚并不斷擴(kuò)大。

1.政府與市場邊界混亂

對于轉(zhuǎn)軌時期的中國來說，由于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程較短，市場規(guī)則不健全，政府和金融機(jī)構(gòu)間沒有明確的職責(zé)分工，政府行為沒有受到有效約束，致使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中市場經(jīng)營權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)混亂、市場控制權(quán)不合理和市場收益分配權(quán)不公平等不合理現(xiàn)象依然存在。雖然我國國有商業(yè)銀行完成了股份制改革，政府在讓渡銀行經(jīng)營權(quán)過程中，商業(yè)銀行也擁有一定的銀行資產(chǎn)處置權(quán)和剩余索取權(quán)，從表面上看，銀行金融機(jī)構(gòu)是獨(dú)立的市場經(jīng)營主體，但由于國有股在主要股份制商業(yè)銀行中處于絕對控股地位，股份制商業(yè)銀行的國有性質(zhì)沒有從根本上得到改變，政府利用控股優(yōu)勢超越市場職能，任意侵占銀行信貸資源，商業(yè)銀行在各種行政干預(yù)下大量增加各種指令性貸款。

2.中央和地方各級政府間財政產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定模糊

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)清晰不僅對微觀市場來說是非常必要的，而且在理順各級政府間的財政關(guān)系方面也非常重要。國家作為市場產(chǎn)權(quán)主體，有自身市場產(chǎn)權(quán)收益，但必須通過明晰而規(guī)范的市場產(chǎn)權(quán)規(guī)則與制度安排來謀求自身市場產(chǎn)權(quán)收益的最大化。這就需要明確劃定各級政府間市場產(chǎn)權(quán)的權(quán)利與義務(wù)邊界。當(dāng)前，我國無論是中央政府還是地方政府在行使各自職能時都具有兩重性：一方面國家需要通過各級政府來推動經(jīng)濟(jì)增長；另一方面卻因?yàn)闆]有明晰界定政府與市場的關(guān)系，又會使各級政府在尋求自身利益時成為“掠奪之手”。當(dāng)前，我國政府間財政產(chǎn)權(quán)制度不健全，各級政府間的財權(quán)、事權(quán)劃分處于模糊狀態(tài)，導(dǎo)致中央和地方各級政府財權(quán)權(quán)利和責(zé)任不匹配。1994年分稅制改革后，龐大的國稅財力相對集中在中央，而大量支出事項(xiàng)的責(zé)任主要落在了地方政府身上。中央與地方的財權(quán)事權(quán)存在著較為嚴(yán)重的“倒掛”現(xiàn)象。

3.政策性銀行與商業(yè)性銀行間市場經(jīng)營權(quán)邊界混亂不清

1994年，中央政府對我國投資體制和金融體制進(jìn)行重大改革，組建了國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，讓其承擔(dān)我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款等政策性業(yè)務(wù)，將政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)剝離。時至今日，政策性銀行和商業(yè)性銀行分工依然存在交叉模糊現(xiàn)象，一方面，政策性銀行在承擔(dān)政策性業(yè)務(wù)的同時，又開展了大量商業(yè)性業(yè)務(wù)；另一方面，商業(yè)型銀行在開展商業(yè)性業(yè)務(wù)的同時，又承接了國家大量的政策性業(yè)務(wù)。由此導(dǎo)致政策性銀行和商業(yè)銀行各自的業(yè)務(wù)邊界模糊，職能定位不清。

四、基于產(chǎn)權(quán)視角化解兩種風(fēng)險的對策建議

1.合理明晰中央與地方政府間財權(quán)與事權(quán)的劃分

在目前我國實(shí)行的“中央決策、地方執(zhí)行”委托代理構(gòu)架下，決定了上級政府在財力以及財權(quán)配置上的主動權(quán)和明顯優(yōu)勢，下級政府占弱勢，而且越到基層政府財政弱勢就越明顯。因此，要合理劃分中央與地方政府的財權(quán)與事權(quán)，應(yīng)通過法律方式明確各級政府(尤其是中央政府與地方政府間)在決策、執(zhí)行以及支出責(zé)任等事項(xiàng)上權(quán)限劃分問題，建立財政信息公開與透明機(jī)制，以降低地方政府在執(zhí)行決策過程中的預(yù)期不確定性，避免基層財政陷入困境。同時還應(yīng)通過法律形式約束上級政府對下級政府執(zhí)行決策時的不適當(dāng)干預(yù)。

2.規(guī)范政府管理行為，明確政府與銀行體系間的產(chǎn)權(quán)邊界

政府與市場的邊界模糊導(dǎo)致政府在調(diào)控銀行信貸市場時，可以任意侵占市場空間和超越市場職能，使規(guī)范的信貸市場秩序無法形成，甚至使已有的信貸市場秩序也遭到嚴(yán)重破壞，從而阻礙整個金融市場的正常運(yùn)行。根據(jù)市場產(chǎn)權(quán)原理，市場產(chǎn)權(quán)主體(政府)與市場經(jīng)營主體(企業(yè))的市場邊界應(yīng)該是清晰明確的。政府是金融市場產(chǎn)權(quán)的終極所有者，政府在一定條件下將金融資源經(jīng)營權(quán)讓渡給銀行金融機(jī)構(gòu)。政府的權(quán)利和義務(wù)邊界是：政府將有限的銀行信貸資源在各銀行金融機(jī)構(gòu)間進(jìn)行合理配置，為銀行金融機(jī)構(gòu)有效運(yùn)營提供透明、規(guī)范、合理的制度規(guī)則及良好的宏觀環(huán)境，并監(jiān)督各銀行金融機(jī)構(gòu)在國家法律規(guī)范允許范圍內(nèi)開展經(jīng)營活動，政府不能干預(yù)銀行合法正常的經(jīng)營活動。銀行金融機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)邊界是：運(yùn)用從政府獲得的銀行業(yè)市場經(jīng)營權(quán)依法開展經(jīng)營活動，擁有適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)處置權(quán)利和剩余索取權(quán)，不斷創(chuàng)新經(jīng)營管理模式，為社會提供優(yōu)質(zhì)高效的融資服務(wù)和其他服務(wù)。首先，要完善相關(guān)法律法規(guī)，明晰政府的權(quán)利和義務(wù)，做到有法可依，使政府的權(quán)利、職責(zé)、工作性質(zhì)以及執(zhí)法依據(jù)等公開，防止政府越權(quán)行為發(fā)生。其次，通過法律規(guī)范形式明確銀行金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場的法律資格、銀行金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、組織形式和經(jīng)營范圍，明確其權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險和財產(chǎn)等內(nèi)容。針對地方債務(wù)不斷攀升的問題，應(yīng)通過立法實(shí)行各級政府全過程的債務(wù)透明，明晰并強(qiáng)化責(zé)任人的風(fēng)險意識。第三，充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，對政府和銀行金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為予以曝光，使政府和各銀行金融機(jī)構(gòu)行為處于法律法規(guī)約束之中。

3.明確商業(yè)銀行和政策性銀行間產(chǎn)權(quán)邊界

由于政策性銀行資金多由政府財政撥付，融資利率比商業(yè)銀行低，且政策性銀行負(fù)債主要依靠國家財政補(bǔ)貼兜底。政策性銀行開展大量商業(yè)性業(yè)務(wù)，勢必會造成與商業(yè)銀行的不公平競爭。以存貸利差作為主要收入來源的商業(yè)銀行無法通過資金價格同政策性銀行競爭，為了獲得穩(wěn)定的利潤來源，擴(kuò)大信貸規(guī)模、競相爭搶信貸資源就成為商業(yè)銀行的主要選擇。商業(yè)銀行在競相爭搶信貸資源過程中，可能會有貸款審批把關(guān)不嚴(yán)、內(nèi)部違規(guī)操作等現(xiàn)象發(fā)生，導(dǎo)致商業(yè)銀行不良貸款風(fēng)險上升。而且，政策性銀行在開展商業(yè)性業(yè)務(wù)擴(kuò)張過程中，會把虧損部分算成政策性業(yè)務(wù)虧損，導(dǎo)致國家信用投資風(fēng)險和國家債務(wù)風(fēng)險。因此，應(yīng)明確政策性銀行和商業(yè)銀行的市場經(jīng)營產(chǎn)權(quán)邊界：政策性銀行應(yīng)以國家利益、國家戰(zhàn)略需要為重，堅持非營利原則或微利原則，不能開展商業(yè)性業(yè)務(wù)，不與商業(yè)銀行競爭；商業(yè)銀行應(yīng)以商業(yè)性為主業(yè)，堅持適度利潤和銀行市值最大化原則，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)高效的融資服務(wù)和其他中介服務(wù)。