秦玉學(xué)

我在輝縣市檔案局工作已經(jīng)12個(gè)年頭了。十多年來(lái)，感觸最多、感受最深的莫過(guò)于檔案行政執(zhí)法工作。那么，在檔案執(zhí)法方面具體有哪些體會(huì)呢？

一

正確的思路和決策，往往是由問(wèn)題“倒逼”出來(lái)的，只要時(shí)時(shí)留心，事事用心，處處操心，“辦法總比困難多，出路總比關(guān)口多”。2002年5月，組織上任命我擔(dān)任檔案局負(fù)責(zé)人，走進(jìn)檔案局辦公室，仿佛回到了上世紀(jì)七十年代，冷清、陰暗、破舊的環(huán)境和設(shè)備，使我心里一沉。后來(lái)幾天的接觸和了解，暴露的問(wèn)題比我想象的還要嚴(yán)重，集中表現(xiàn)在四個(gè)不適應(yīng)：一是檔案工作已經(jīng)連續(xù)幾年在新鄉(xiāng)市排位墊底，與全市大發(fā)展、大建設(shè)的格局極不適應(yīng)。二是基層基礎(chǔ)工作薄弱，鄉(xiāng)鎮(zhèn)占三分之二，市直近一半單位檔案工作幾乎無(wú)人管理，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)力極不適應(yīng)。三是檔案經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，入不敷出，與檔案工作的任務(wù)和需求極不適應(yīng)。四是檔案人的精神面貌消沉，與機(jī)關(guān)干部的素質(zhì)和形象極不適應(yīng)。面對(duì)困局，我既不能埋怨，也不能退縮。既不能零敲碎打，東拼西湊，也不能束手無(wú)策。只有冷靜思考、沉著應(yīng)對(duì)，力求發(fā)現(xiàn)并緊緊抓住能夠牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實(shí)施重點(diǎn)突破，實(shí)現(xiàn)整體推進(jìn)。這時(shí)，市里組織的一次普法考試，使我靈機(jī)一動(dòng)，茅塞頓開(kāi)。對(duì)檔案部門(mén)而言，《檔案法》、《檔案法實(shí)施辦法》、《河南省檔案管理?xiàng)l例》先后頒布實(shí)施，“有法可依，有法必依”已基本完備。作為基層單位，就是要主動(dòng)地、自覺(jué)地做到“執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，逐步把檔案管理納入“依法行政，依法治檔”的軌道。手中有了利器，心里才有底氣；腳下有了根基，腰桿才能挺起。唯有如此，檔案工作才能破繭而生，檔案困局才能迎刃而解，檔案事業(yè)才能春意盎然，生機(jī)勃勃。從中，我叫響了一句話(huà)：“高揚(yáng)起依法行政、依法治檔的風(fēng)帆，乘勢(shì)向前。”

二

“思路決定行動(dòng)，落實(shí)重于認(rèn)識(shí)”。一切籌劃和招數(shù)必須接受實(shí)踐的驗(yàn)證，并在實(shí)踐中鍛煉和完善。 十多年來(lái)，我主要做了以下幾點(diǎn)：一是學(xué)習(xí)。從我做起，并組織全體人員認(rèn)真、全面、系統(tǒng)地學(xué)習(xí)了檔案法律法規(guī)和行政執(zhí)法相關(guān)法規(guī)，用法律知識(shí)武裝全體人員的頭腦。二是辯論。就“該不該”、“能不能”、“用不用”開(kāi)展依法行政、依法治檔進(jìn)行研討，釋疑解惑，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)。三是準(zhǔn)備。多次赴省進(jìn)京，向主管部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)請(qǐng)教，與法制辦、監(jiān)察局、法院等部門(mén)協(xié)調(diào)接洽，率先制作較為完備的行政法律文書(shū)，配備統(tǒng)一服裝，聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，成立檔案行政執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組，為檔案執(zhí)法人員統(tǒng)一制作胸牌，刻制印章。四是宣傳。利用電視、報(bào)紙等新聞媒體對(duì)檔案法律法規(guī)的主要條款進(jìn)行深入細(xì)致的宣傳，全市鄉(xiāng)局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)每人贈(zèng)送一本學(xué)習(xí)手冊(cè)，多次參與展板展示。五是協(xié)調(diào)。人大明確了歸口科室，市法制辦對(duì)制作的法律文書(shū)給予了確認(rèn)，監(jiān)察局明確一名人員對(duì)口接收檔案案卷。六是演習(xí)。由三名檔案執(zhí)法人員攜帶攝像機(jī)，嚴(yán)格按程序?qū)σ粋€(gè)單位進(jìn)行了行政執(zhí)法。一開(kāi)始，該單位辦公室人員抵觸情緒很大，執(zhí)法人員依據(jù)現(xiàn)場(chǎng)查證情況，對(duì)照有關(guān)條款，經(jīng)執(zhí)法領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，給該單位下達(dá)了責(zé)令限期整改通知書(shū)。隨即該單位主要領(lǐng)導(dǎo)與我們聯(lián)系，在致歉的同時(shí)，表示一定按要求整改到位。以此為例，我們?cè)趦?nèi)部又進(jìn)行了檢查剖析，達(dá)到了鼓舞士氣，學(xué)習(xí)提高的目的。七是操練。十多年來(lái)，我們每年都要組織一次大的行政執(zhí)法活動(dòng)，每次分幾個(gè)組，各組配一輛車(chē)、一臺(tái)攝像機(jī)，嚴(yán)格按程序執(zhí)法，當(dāng)面亮證，現(xiàn)場(chǎng)取證，結(jié)論依法送達(dá)，執(zhí)法結(jié)果通過(guò)新聞媒體公示。共下達(dá)責(zé)令限期整改通知書(shū)60份，警示性談話(huà)5個(gè)單位，引起了積極的社會(huì)反響。

三

“一石激起千層浪”，檔案行政執(zhí)法帶來(lái)的效應(yīng)就像長(zhǎng)藤結(jié)瓜一樣，既是整體的、關(guān)聯(lián)的，又是客觀的、生動(dòng)的。一是提升了對(duì)檔案工作的重視程度。多年來(lái)，市委、市政府對(duì)檔案工作都非常重視，對(duì)檔案部門(mén)的需求，只要是涉及檔案法規(guī)有可能造成責(zé)任事故的，幾乎是有求必應(yīng)。主要領(lǐng)導(dǎo)每年都要聽(tīng)取檔案部門(mén)的工作匯報(bào)，分管領(lǐng)導(dǎo)上任伊始都要到檔案部門(mén)視察慰問(wèn)。對(duì)年度檔案工作先進(jìn)單位和先進(jìn)工作者，由市委、市政府發(fā)文進(jìn)行表彰，對(duì)完不成任務(wù)的落后單位，由市委辦發(fā)文進(jìn)行通報(bào)。在我市“創(chuàng)業(yè)杯”綜合考評(píng)時(shí)，檔案工作列入內(nèi)容之一。市委、市政府先后下發(fā)了《關(guān)于接收和征集檔案資料的意見(jiàn)》、《關(guān)于建立名人檔案庫(kù)的決定》、《關(guān)于檔案工作目標(biāo)管理責(zé)任制考核獎(jiǎng)懲辦法》等一系列文件。為解決館庫(kù)容量不足問(wèn)題，市委常委會(huì)進(jìn)行了研究，撥付了專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，購(gòu)置了密集架，整修了館庫(kù)面貌。檔案事業(yè)費(fèi)列入了財(cái)政預(yù)算，基本能夠保障正常業(yè)務(wù)支出。有幾個(gè)現(xiàn)象很能說(shuō)明問(wèn)題，以前檔案局人員下基層，只是檔案員接待，現(xiàn)在一般都由分管領(lǐng)導(dǎo)陪同；以前個(gè)別單位飯也吃不上，現(xiàn)在大都是盛情挽留；以前檔案部門(mén)下達(dá)的指導(dǎo)性意見(jiàn)如石沉大海，現(xiàn)在各單位都能主動(dòng)聯(lián)系，及時(shí)落實(shí)。對(duì)責(zé)令限期整改通知書(shū)中列出的問(wèn)題，都能夠及時(shí)整改到位，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和單位主要領(lǐng)導(dǎo)名義反饋整改情況。二是推動(dòng)了檔案工作跨越式發(fā)展。我提出了檔案工作在新世紀(jì)、新階段，要努力實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變。即：由封閉型向開(kāi)放型轉(zhuǎn)變，主動(dòng)融入全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“大合唱”；由弱勢(shì)部門(mén)逐步向優(yōu)勢(shì)群體轉(zhuǎn)變，依靠法律法規(guī)的支撐提升檔案工作地位；由傳統(tǒng)思維向創(chuàng)新理念轉(zhuǎn)變，緊跟時(shí)代步伐，著眼與時(shí)俱進(jìn)。圍繞這三個(gè)轉(zhuǎn)變，我確立了“三個(gè)三”的工作目標(biāo)?！暗谝粋€(gè)三”是用三年時(shí)間打基礎(chǔ)，“第二個(gè)三”是再用三年時(shí)間鞏固提高，“第三個(gè)三”是三年內(nèi)全面上臺(tái)階、上水平。截至目前，以“三個(gè)轉(zhuǎn)變”為引擎，“三個(gè)三”工作目標(biāo)高標(biāo)準(zhǔn)圓滿(mǎn)完成，綜合實(shí)力升級(jí)到了新版本。檔案工作連年受到新鄉(xiāng)市局的表彰，檔案館榮獲“國(guó)家二級(jí)檔案館”稱(chēng)號(hào)。三是支持了檔案工作發(fā)展領(lǐng)域的創(chuàng)新。全面系統(tǒng)規(guī)范地實(shí)施了“名人檔案庫(kù)”建設(shè)項(xiàng)目，市委、市政府專(zhuān)題下發(fā)了文件，對(duì)征集范圍、對(duì)象確定、組織程序等作出明確規(guī)定，已建立并接收進(jìn)館名人檔案3宗。開(kāi)展了集中整理歸檔，每年春節(jié)過(guò)后至4月底，全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位分期分批集中到檔案局整理上年應(yīng)歸檔文件，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一質(zhì)量，統(tǒng)一進(jìn)度，每年完成并發(fā)放合格證率都在95%以上。啟動(dòng)了“縱橫天下輝縣人”檔案名錄，“城建檔案一體化管理”等。當(dāng)初我提出這些構(gòu)想時(shí)，多數(shù)老同志認(rèn)為根本不可能兌現(xiàn)，現(xiàn)在不僅沒(méi)有“跳水”，而且進(jìn)展得非常順利。四是激發(fā)了檔案人員干事創(chuàng)業(yè)的信心和熱情。十多年來(lái)，輝縣市檔案人的底氣足了，膽氣壯了，心氣順了。由“逼著干、推著干、求著干”變?yōu)椤爸鲃?dòng)干、比著干、積極干”。輝縣市檔案局在崗人員只有8名，每年承擔(dān)的任務(wù)都在15項(xiàng)以上。檔案館館藏的4萬(wàn)多卷永久檔案，全部更新了裝具，粘貼了標(biāo)簽，整齊劃一。每年接收的4000左右卷檔案也都要整理一遍，工作量是以前的數(shù)十倍。全局上下呈現(xiàn)出一片風(fēng)正氣爽、昂揚(yáng)向上的可喜風(fēng)貌。

四

“實(shí)踐出真知”，實(shí)踐是最好的教材。一些認(rèn)識(shí)上的盲區(qū)、誤區(qū)，思辨上的分歧、爭(zhēng)論都可能在實(shí)踐活動(dòng)這個(gè)大課堂上找到答案。在檔案行政執(zhí)法過(guò)程中，為避免走彎路、走岔道，我認(rèn)為，應(yīng)正確認(rèn)識(shí)和把握好四個(gè)關(guān)系：一是正確認(rèn)識(shí)和把握“有用論”和“無(wú)用論”的關(guān)系。毋庸諱言，現(xiàn)行檔案法規(guī)確實(shí)需要硬化責(zé)任追究條款，強(qiáng)化剛性約束力，但若就此而認(rèn)為檔案法規(guī)軟弱無(wú)用，顯然是不科學(xué)、不客觀的。我的認(rèn)知是：檔案法規(guī)調(diào)整的對(duì)象和范圍，主要是黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及其工作人員，針對(duì)性、操作性都很強(qiáng)。從實(shí)際效果看，不僅管用，而且適用。現(xiàn)在普遍的問(wèn)題，不是有用無(wú)用，而是用與不用，敢不敢用，會(huì)不會(huì)用的問(wèn)題。二是正確認(rèn)識(shí)和把握行政執(zhí)法和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的關(guān)系。二者存在著相輔相成，互為促進(jìn)的內(nèi)在聯(lián)系，同時(shí)又有著涇渭分明，截然不同的區(qū)別。主要包括：內(nèi)容不同。檔案行政執(zhí)法是狹義的，有著嚴(yán)格的界定，無(wú)論是內(nèi)涵還是外延都不能隨意擴(kuò)大或縮小，而業(yè)務(wù)指導(dǎo)相對(duì)較為寬泛，裁量幅度比較自由。方式不同。檔案行政執(zhí)法是以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，必須證據(jù)確鑿，中規(guī)中矩；而業(yè)務(wù)指導(dǎo)依據(jù)的是文件、指示等，注重的是階段性、時(shí)效性。手段不同。檔案行政執(zhí)法運(yùn)用的是處罰懲戒，具有剛性約束力；而業(yè)務(wù)指導(dǎo)講究的是責(zé)任和義務(wù)，運(yùn)用的是考核督促，具有協(xié)商性、可變性。性質(zhì)不同。檔案行政執(zhí)法查處的是違法違規(guī)的嚴(yán)重問(wèn)題；而業(yè)務(wù)指導(dǎo)批評(píng)糾正的是不符合規(guī)范的一般問(wèn)題。三是正確認(rèn)識(shí)和把握教育引導(dǎo)與處罰懲戒的關(guān)系。十多年來(lái)，我始終堅(jiān)持以警示、引導(dǎo)、整改為主，在“尺度”的把握上，我的主觀愿望是：盡可能不處罰一個(gè)人，而影響一大群。四是正確認(rèn)識(shí)和把握?qǐng)?zhí)法主體與協(xié)助配合的關(guān)系。我始終堅(jiān)持檔案局是檔案行政執(zhí)法的主體，檔案執(zhí)法人員是直接施行者，任何單位和個(gè)人不得越權(quán)越位，包辦代替。同時(shí)，又要自覺(jué)接受人大監(jiān)督，接受政府法制部門(mén)指導(dǎo)，嚴(yán)格按程序向相關(guān)部門(mén)移送案件，利用一切可以利用的力量贏得廣泛支持，營(yíng)造良好環(huán)境。

（作者單位：河南省輝縣市檔案局 來(lái)稿日期：2013-12-18）