戴聞名+沈大偉

剛剛結(jié)束的十八屆三中全會(huì)，最引人矚目的改革舉措之一，是成立中國國家安全委員會(huì)（簡稱“國安委”），其角色定位、職能范圍、組織架構(gòu)等細(xì)節(jié)問題均是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。在國際視野內(nèi)，一個(gè)值得對(duì)照和借鑒的類似機(jī)構(gòu)，是成立于1947年的美國國家安全委員會(huì)（中文一般簡稱“國安會(huì)”，英文簡稱NSC，National Security Council）。

復(fù)旦大學(xué)美國研究中心副教授張家棟告訴《瞭望東方周刊》，美國“國安會(huì)”是一個(gè)“精英型決策分析和對(duì)策建議小組”，主要特點(diǎn)是決策效率高、保密性強(qiáng)。

比如在美國擊斃“基地”組織創(chuàng)始人本·拉丹的案例中，美國“國安會(huì)”就發(fā)揮了重大作用——這不僅是個(gè)軍事行動(dòng)，更涉及美國與巴基斯坦及整個(gè)伊斯蘭世界的外交關(guān)系，需要從軍事、外交、公共輿論等各方面進(jìn)行綜合評(píng)估。最終，在“國安會(huì)”的協(xié)調(diào)研究之下，奧巴馬總統(tǒng)決定對(duì)其實(shí)施斬首行動(dòng)，并在“國安會(huì)”的“白宮局勢研究室”觀看了行動(dòng)的全過程。

“60多年來，美國‘國安會(huì)一直在不斷完善其整合資源、協(xié)調(diào)決策的機(jī)制，但它并不是一個(gè)完美的體制設(shè)計(jì)，仍然需要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累作出新的調(diào)整?！睆?fù)旦大學(xué)國際問題研究院副院長沈丁立說。

他認(rèn)為，要使即將成立的中國“國安委”真正成為“整合資源和智慧的體制設(shè)計(jì)”，需要進(jìn)一步理順各部門之間的職責(zé)關(guān)系，并逐步形成一套切實(shí)可行的決策程序，使中國政府能在面對(duì)突發(fā)危機(jī)時(shí)作出迅速而有效的反應(yīng)。

“總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理”舉足輕重

二戰(zhàn)后國際利益的拓展及“冷戰(zhàn)”的啟幕，對(duì)美國原有的國家安全體系提出了新要求，加之當(dāng)時(shí)涉及國家安全的多個(gè)部門常有分歧和矛盾，為杜絕“政出多門”，1947年7月26日，美國國會(huì)通過了《國家安全法案》，美國國家安全委員會(huì)由此成立。

根據(jù)該法案，新成立的“國安會(huì)”主要有兩項(xiàng)職能。一是就國家安全和外交政策等問題向總統(tǒng)提供決策建議，直屬總統(tǒng)辦公室，是國家安全事務(wù)方面的最高決策咨詢機(jī)構(gòu)；二是協(xié)調(diào)包括國務(wù)院、國防部和國家情報(bào)局等政府重要部門的工作。

艾森豪威爾擔(dān)任總統(tǒng)期間，又設(shè)立了“總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理”一職，由總統(tǒng)直接任命，無需國會(huì)批準(zhǔn)，用以主持“國安會(huì)”的日常工作。此后，這一職位在“國安會(huì)”，尤其是對(duì)外政策決策中的作用被強(qiáng)化，比如中國人比較熟悉的尼克松時(shí)代的基辛格、卡特時(shí)代的布熱津斯基和小布什時(shí)代的賴斯。

“國安會(huì)”主席由總統(tǒng)擔(dān)任，其他法定成員包括：副總統(tǒng)、國務(wù)卿、國防部長、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席、國家情報(bào)局局長、財(cái)政部長和總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理。應(yīng)邀參加“國安會(huì)”會(huì)議的政要還包括：總統(tǒng)辦公廳主任、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策顧問、總統(tǒng)法律顧問和美國駐聯(lián)合國代表。根據(jù)會(huì)議議題，司法部長和國土安全部長等政府高官也會(huì)臨時(shí)性地參加會(huì)議并匯報(bào)相關(guān)情況。

從這個(gè)陣容中可以看出，“國安會(huì)”基本云集了美國軍事、外交、情報(bào)、財(cái)經(jīng)等核心部門的最高主管。

如今的“國安會(huì)”，根據(jù)2004年《美國國家安全委員會(huì)機(jī)構(gòu)總統(tǒng)指令》，采取分級(jí)會(huì)議的形式進(jìn)行討論和決策，分級(jí)按照重要性由高到低依次為：由總統(tǒng)親自主持的最高級(jí)國家安全會(huì)議、由國家安全事務(wù)助理主持的部長級(jí)國安會(huì)議以及由國家安全事務(wù)助理主持的副部長級(jí)會(huì)議。

正常情況下，國安會(huì)議就各方提交的議題進(jìn)行討論，給出咨詢意見，并聽取由國家情報(bào)局局長匯總的情報(bào)匯報(bào)。一旦危機(jī)發(fā)生，則可根據(jù)事態(tài)嚴(yán)重性再成立“危機(jī)決策特別小組”，在總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)下對(duì)局勢作出最迅速的反應(yīng)，其規(guī)模更小，保密性更高。

“國安會(huì)”還設(shè)置了地區(qū)性和職能性兩種協(xié)調(diào)委員會(huì)，分別針對(duì)世界各地區(qū)和某社會(huì)領(lǐng)域，制定專門的國家安全政策。目前，地區(qū)性協(xié)調(diào)委員會(huì)共有6個(gè)，分別為：歐洲和歐亞大陸、西半球、東亞、南亞、近東北非及非洲。職能性協(xié)調(diào)委員會(huì)共有11個(gè)，主要包括人權(quán)和國際行動(dòng)、國際開發(fā)和人道主義援助、國際環(huán)境、國際金融、反恐與應(yīng)急準(zhǔn)備、情報(bào)與反間諜等。協(xié)調(diào)委員會(huì)一般由國務(wù)卿、國家安全事務(wù)助理或指定的副部長級(jí)官員主持。

此外，“國安會(huì)”還配有一個(gè)龐大的后勤和文秘團(tuán)隊(duì)，由秘書長總領(lǐng)新聞、法律和通信等專門辦公室，即時(shí)與國會(huì)、傳媒、學(xué)界、民眾和各國外交機(jī)構(gòu)進(jìn)行互動(dòng)，其職能已經(jīng)大大超出一個(gè)常規(guī)的總統(tǒng)顧問班子。

需要補(bǔ)充的是，“國安會(huì)”還只是美國國家安全體系最頂端的一環(huán)，中央情報(bào)局、國家情報(bào)局和國家安全局等機(jī)構(gòu)都負(fù)有各自的安全職責(zé)。

主要職能是“對(duì)外”還是“內(nèi)外兼修”

對(duì)于即將成立的中國“國安委”，最大的看點(diǎn)之一，是其主要職能將是對(duì)外——應(yīng)對(duì)外部安全威脅，還是對(duì)內(nèi)——維護(hù)國內(nèi)穩(wěn)定。

接受本刊專訪的幾位專家指出，由于具體國情不同，對(duì)于美國“國安會(huì)”來說，其主要職責(zé)毫無疑問是“對(duì)外”。

“美國‘國安會(huì)的設(shè)立是為了應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后擴(kuò)大的美國國家利益和外部威脅，整合涉及國家安全的部門資源和決策智慧。由于在當(dāng)時(shí)能對(duì)美國國家政權(quán)和現(xiàn)行體制構(gòu)成威脅的挑戰(zhàn)很少來自于國內(nèi)，因此‘國安會(huì)的工作重心主要針對(duì)外部安全威脅?！鄙蚨×⒄f。

張家棟則分析說，總體來看，美國“國安會(huì)”的工作重心是對(duì)外而非對(duì)內(nèi)，但“9·11”事件以后，對(duì)內(nèi)也是其工作的一部分，“目前美國國家情報(bào)主任也是國安會(huì)成員之一，這一職位也負(fù)責(zé)國內(nèi)安保情報(bào)的收集與整理工作?！?/p>

“‘國安會(huì)的議題也非一成不變。在成立早期，主要討論軍事和外交問題。但現(xiàn)在除了軍事、外交等‘硬安全議題以外，恐怖主義、跨國有組織犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全、經(jīng)濟(jì)安全等，也都在其討論范圍內(nèi)。事實(shí)上，所有上升到國家層面、需要總統(tǒng)做出決策的議題，現(xiàn)在都可能放在國安會(huì)的桌子上?！睆埣覘澱f。

中國“國安委”的首要任務(wù)應(yīng)是

“尋找到自己的定位”

據(jù)張家棟介紹，中國目前已經(jīng)存在類似“國安會(huì)”的機(jī)構(gòu)——“中央國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組”（即“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組”），由國家主席、副主席擔(dān)任正、副組長，成員一般包括負(fù)責(zé)涉外事務(wù)的國務(wù)院副總理或國務(wù)委員，外交部、國防部、公安部、國家安全部、商務(wù)部、港澳辦、僑辦、新聞辦的負(fù)責(zé)人，以及中宣部、中聯(lián)部部長、總參謀部的高級(jí)將領(lǐng)等。

“這次中央決定成立‘國安委，一方面是與國際接軌，為領(lǐng)導(dǎo)小組正名。因?yàn)槭澜绱髧加蓄愃茩C(jī)構(gòu)和‘國家安全事務(wù)助理、‘國家安全事務(wù)秘書等職位，中國尚沒有與之對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)和職位，不便于國家間就安全事務(wù)進(jìn)行交流、溝通與合作。另一方面是將領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制進(jìn)一步實(shí)體化，賦予其具體的咨詢、建議和協(xié)調(diào)功能，而非僅僅是一個(gè)議事與協(xié)商平臺(tái)，這將有利于提高安全和外交部門之間的溝通效率?！睆埣覘澱f。

此外，“國安委”的結(jié)構(gòu)形態(tài)也應(yīng)仔細(xì)斟酌——“等級(jí)制”結(jié)構(gòu)有利于其自身運(yùn)行，但容易使其成為一個(gè)新的官僚機(jī)構(gòu)，甚至凌駕于其他部委之上，形成一個(gè)“決策山”，溝通與協(xié)調(diào)功能將會(huì)被弱化；而“向心式”結(jié)構(gòu)有利于顧問與咨詢，但是容易增加國家領(lǐng)導(dǎo)人的工作負(fù)擔(dān)，會(huì)降低決策效率。

“中國‘國安委成立以后，首要任務(wù)不應(yīng)是馬上制訂中國的國家安全戰(zhàn)略，而是如何尋找到自己的定位，如何在國家領(lǐng)導(dǎo)人和各部委之間擺正自己的位置，并最終能順暢地開展工作?！睆埣覘澖ㄗh。

沈逸則認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)大國來說，必須有一套國家安全協(xié)調(diào)機(jī)制和一個(gè)明確的國家安全戰(zhàn)略，中國也不例外。但國家安全的界限必須有嚴(yán)格而審慎的界定，尤其要對(duì)“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”和“應(yīng)對(duì)來自國內(nèi)的國家安全威脅”二者作出明確界分。

“從長期來看，國安委的職能固然應(yīng)該做到‘內(nèi)外兼修，但應(yīng)對(duì)外部安全威脅應(yīng)該逐步成為其工作重點(diǎn)。”他說。

（摘自《瞭望東方周刊》）