杜軍林

（河西學院 政法學院，甘肅 張掖734000）

消除貧困，實現(xiàn)全民族的共同富裕，是中華民族世代以求的夢想。經(jīng)過數(shù)十年的“兩西”建設(shè)和扶貧開發(fā)，民族地區(qū)貧困地帶農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)條件得到了一定改善，貧困群眾收入穩(wěn)步增長，農(nóng)村經(jīng)濟和社會各項事業(yè)全面發(fā)展。以天祝藏族自治縣為例，它的發(fā)展受制于諸多困難，例如自然災害頻繁、生存條件艱苦、經(jīng)濟基礎(chǔ)脆弱、教育文化落后、勞動者素質(zhì)差、自我發(fā)展能力低。加大返貧工作力度，改善農(nóng)牧民生活條件，共享改革發(fā)展成果，不僅關(guān)系到天祝藏族自治縣經(jīng)濟社會的發(fā)展，而且關(guān)系到各民族共同繁榮發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧、民族團結(jié)和長治久安，對實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的奮斗目標具有十分重要的意義。

一、天祝藏族自治縣基本縣情及特征

（一）天祝藏族自治縣基本情況

天祝，藏語稱“華銳”，意為英雄的部落，是新中國成立后由周恩來總理親自命名的全國第一個少數(shù)民族自治縣，是世界白牦牛的唯一產(chǎn)地，是全國扶貧開發(fā)工作的重點縣和甘肅省唯一的少數(shù)民族改革開放實驗區(qū)。全縣轄8鎮(zhèn)11鄉(xiāng)176個行政村，總?cè)丝?1.52萬人，其中農(nóng)牧業(yè)人口17.28萬人。全縣有藏、漢、土、回、蒙古等16個民族，少數(shù)民族占38.8%，全縣總面積7 149平方公里，有草原587萬畝，森林346萬畝，耕地83.39萬畝。

（二）天祝藏族自治縣少數(shù)民族地區(qū)貧困的特征

1.自然地理環(huán)境封閉

天祝藏族自治縣地處西部，多高山，而東南逐漸變低，屬于青藏高原、黃土高原和內(nèi)蒙古高原的交匯地帶。海拔在2040米～4874米之間，日照時數(shù)年均2 500小時～2 700小時之間，年均氣溫-8～4攝氏度之間，年均降雨量265毫米～632毫米之間，相對無霜期130天左右。天?？h的氣候異常，降水持續(xù)偏少，氣溫持續(xù)偏高。5-6月份降水偏少，有明顯的春末初夏干旱，7-8月份常有冰雹，春季風雪災害經(jīng)常發(fā)生，使受旱面積進一步擴大，旱情強度明顯，全縣重旱面積達13 740.2公頃，草原返青期推遲牲畜補飼的時間也將延長。9-10月份有霜凍，居住在高海拔的農(nóng)牧民，依靠農(nóng)作物發(fā)家致富較困難。

2.經(jīng)濟收入相對單一

在天祝藏族自治縣，農(nóng)民收入來源單一，2/3的純收入主要來源于家庭經(jīng)營的單一產(chǎn)業(yè)和畜牧業(yè)，難以擺脫自然因素的影響和制約，對土地依賴性強。由于天祝藏族自治縣特殊的地理，旱、霜、雹等自然災害多發(fā)，嚴重威脅著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。為了生存，為了維持家庭生計，生活在這片自然環(huán)境惡劣的地方的農(nóng)牧民，被迫向自然界過度索取，過度開墾植被，亂砍濫伐，破壞生態(tài)平衡，加劇了水土流失，草原沙化，使貧瘠的土地量增多。

3.生產(chǎn)生活方式相對滯后

天祝藏族自治縣的人們，由于落后的生產(chǎn)方式使他們“靠天吃飯”的觀念沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變，廣種薄收，經(jīng)營單一，粗放管理。農(nóng)牧民的教育程度低文盲占有相當大的比例，在參與現(xiàn)代化分工和商品競爭中處于劣勢。低水平、低層次的生產(chǎn)方式和植被結(jié)構(gòu)，加之交通水利落后，政府信息閉塞方面的因素，嚴重阻礙了天祝藏族自治縣的經(jīng)濟發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，1996年天祝藏族自治縣糧食總產(chǎn)量2 645萬公斤，比1995年下降46.4%；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值8 512萬元，比1995年下降17.1%；農(nóng)牧民人均純收入為580元～600元之間；2002年天祝藏族自治縣糧食總產(chǎn)量為34 500噸，國內(nèi)生產(chǎn)總值為48 651萬元，農(nóng)民人均純收入為980元，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為19 030.67元。

4.文化教育相對落后

“搞好教育和科學工作，這是關(guān)鍵，沒有人才不行，沒有知識不行?！碧熳２刈遄灾慰h由于特殊的自然地理環(huán)境，一些高寒陰冷的偏僻山區(qū)社會化發(fā)育程度低，教學點分散，師資力量不足，缺編較大，教師得不到充分利用，矛盾突出。學校布點分散、規(guī)模小、班級小、人數(shù)少，為了解決教師短缺這一問題，各地不同程度地聘用代課教師，他們的工資由所在學?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)自籌解決，極低的酬勞還不能按時發(fā)放，因而這部分教師隊伍很不穩(wěn)定，影響了農(nóng)村教學工作的開展。有些農(nóng)村中小學還面臨著一些其他的困難和問題。教育基礎(chǔ)薄弱，辦學條件、教師隊伍水平亟待提高，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的總體投入水平比較低，多數(shù)地方還把應(yīng)試教育作為教育的重點，而忽視了素質(zhì)教育。

5.扶貧機制不健全

“貧窮不是社會主義，社會主義要消滅貧窮，實現(xiàn)共同富裕。”自20世紀80年代以來，黨中央、國務(wù)院就實行了一系列有計劃、有步驟的扶貧工作，并取得了顯著成效，天祝藏族自治縣就是一個典型。但它的發(fā)展也受制于扶貧機制的缺陷，扶貧對象識別機制不夠完善，識別不準，扶貧錯位。扶貧項目選擇機制不盡合理，產(chǎn)業(yè)扶貧項目選擇舉棋未定。扶貧資源整合機制缺乏有效性，扶貧主體各自為政，扶貧資源難以形成合力，扶貧長效機制不健全。醫(yī)療衛(wèi)生、科技教育等公共產(chǎn)品供給不足，貧困人口發(fā)展能力難以提高，并成為返貧的主要誘因。防貧機制嚴重滯后，生態(tài)衍生問題解決不利，加重了區(qū)域貧困。

二、天祝藏族自治縣貧困的原因

（一）天祝藏族自治縣生態(tài)環(huán)境惡劣

天祝藏族自治縣海拔高，高寒陰冷，氣候變化異常，位置偏遠，有些牧區(qū)交通不便、消息閉塞，遠離市場或經(jīng)濟中心，嚴重制約了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。由于天祝所處的特殊地理位置，光照少，旱，澇，凍，雹等災害頻繁，降雨過程一般集中在7-8月份，春旱、伏旱、秋凍時常發(fā)生，“一年一小災，三年一大災，十年九災”，在一個很長的歷史時期無力擺脫靠天吃飯的被動局面。特別是1997年以來，以干旱為主的多種自然災害連續(xù)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地理條件差，生產(chǎn)生活條件惡劣，收入難以有效提高，一旦遇到災年，農(nóng)牧民極易出現(xiàn)返貧現(xiàn)象。生態(tài)超載嚴重，使得一方水土難以養(yǎng)活一方人。有些農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)資源匱乏，無集貿(mào)市場，二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達。天祝藏族自治縣土地條件差，山大溝深坡陡，耕地量少質(zhì)劣，全縣大部分貧困鄉(xiāng)村耕地位于25°以上的陡坡，且分布分散，不宜耕作，同時大大加劇了水土流失。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

天祝藏族自治縣基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，是當?shù)匕l(fā)展面臨的主要困難之一，也是當?shù)孛撠毑粡氐椎闹匾颉Ｃ撠氹y度加大，返貧問題突出，至2010年返貧人口達7.679萬人，占貧困人口數(shù)的67.2%。貧困山區(qū)辦學條件簡陋，危害破房多，醫(yī)療方面，醫(yī)務(wù)人員嚴重不足，醫(yī)療設(shè)備短缺，“看病難”問題仍然突出。雖然實行了醫(yī)療合作制度，但農(nóng)牧民普遍反映醫(yī)療報銷限制較多，報銷比例偏低，特困戶就醫(yī)的困難更大。用電難、飲水難這些現(xiàn)象也普遍存在。農(nóng)牧地區(qū)交通不發(fā)達，由于地勢險要公路運輸困難，通信技術(shù)落后，當?shù)剞r(nóng)牧民無法掌握更多的就業(yè)信息，這也是貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的制約因素。

（三）經(jīng)濟發(fā)展滯后

天祝藏族自治縣人均生產(chǎn)資料占有量少、質(zhì)差，經(jīng)濟總量規(guī)模小。2003年全縣國內(nèi)生產(chǎn)總值7.09億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為3 069元，低于全市全省平均水平，與省內(nèi)發(fā)展差距很大。農(nóng)牧民人均純收入為750元，仍低于小康標準值900元，在小康建設(shè)進程中的實現(xiàn)程度為66.17%。全縣梯田少，水地少，經(jīng)濟作物種植環(huán)境差，在偏僻貧困山村，封閉的自然環(huán)境下，通路、通電、通訊水平低，無法使農(nóng)牧民生活發(fā)生重大改變，使當?shù)氐馁Y源得不到有效的開發(fā)和利用。技術(shù)水平落后，沒有廣闊的市場前景。投入資金不足，安排到貧困鄉(xiāng)村的各種扶貧資金，以貨幣或?qū)嵨镄螒B(tài)投入項目之前要經(jīng)過許多中間環(huán)節(jié)消耗，使資金實際效益大打折扣，形成有效投資不足。資金到位率低、到位遲、受益率低、效益低。非公有制企業(yè)少，體系和格局不完善，穩(wěn)定性極差，政府資金投入少，不夠重視，虧損現(xiàn)象時有發(fā)展，導致周轉(zhuǎn)資金嚴重短缺，制約和影響了非公有制企業(yè)的擴大再生產(chǎn)和進一步發(fā)展。

三、天祝藏族自治縣的反貧困的實踐戰(zhàn)略

1983年，天?？h被甘肅省列為“兩西”建設(shè)扶貧縣，1991年又被甘肅省列為十一個少數(shù)民族貧困縣，1993年被確定為國家扶貧縣?！笆晃濉庇媱潓嵤┮詠恚熳２刈遄灾慰h的貧困人口由10.6萬人減少到2009年底的5.43萬人，貧困面由56.6%下降到31.3%?！罢逋七M”是國家扶貧開發(fā)“一體兩翼”的戰(zhàn)略主體，天祝藏族自治縣根據(jù)不同地域、不同發(fā)展水平，對貧困村先后實施“整村推進”項目60個，投入資金9 000多萬元，使80%以上的農(nóng)牧民有一項增收致富項目，有75%以上的農(nóng)村徹底解決了溫飽問題。當?shù)卣卜e極響應(yīng)國家出臺的相關(guān)政策，制定和實施了符合當?shù)匕l(fā)展的一系列反貧困措施。而村民的觀念也發(fā)生了重大變化，由原先的依靠國家扶持的被動者成為積極創(chuàng)業(yè)的主動者。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)惠民生

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是改善人民生活條件、提高人民消費的重要舉措。天祝藏族自治縣突出重點，狠抓落實，加大了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度?！笆濉逼陂g，在國家、省市實施西部大開發(fā)政策措施的支持下，全縣上下緊緊抓住這一戰(zhàn)略機遇，以項目建設(shè)為切入點，共實施各類建設(shè)項目520項，累計投入資金7.32億元，其中落實國家投資3.08億元。其中，7.1萬農(nóng)牧民用上了衛(wèi)生方便的自來水，占全縣農(nóng)業(yè)人口的37.3%。草原綜合治理60萬畝，退耕還草88.4萬畝，累計治理水土流失面積326.66平方公里，治理程度達到8%。農(nóng)網(wǎng)改造工程、農(nóng)電覆蓋率達99.9%。新建、改建縣鄉(xiāng)公路200公里，新修鄉(xiāng)村道路389公里?？h城年供水能力達到一萬噸，供暖面積達到189.82萬平方米，城鎮(zhèn)化水平達到21.57%，比2000年提高7.57個百分點。

（二）優(yōu)先發(fā)展教育，轉(zhuǎn)變落后觀念，提升發(fā)展素質(zhì)

“十一五”計劃以來，天?？h把爭取項目支持作為改善辦學條件的重要動力，對大部分中小學進行了改善和擴建。新建改擴建校舍8.8萬平方米，人均建筑面積增加到7.8平方米，僅2009年就爭取到3 801萬元的教育專項資金，全部用于學校建設(shè)，完成天師附小宿舍樓等續(xù)建工程、天祝四中等十所農(nóng)村學校的改擴建設(shè)，建筑面積37 508平方米，規(guī)劃投資1.2億元的天祝二中完成主體施工。同時，天祝藏族自治縣建立并不斷完善義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，爭取各種社會力量開展救助。

（三）對高原地區(qū)的農(nóng)牧民進行自愿移民搬遷工作

近兩年來，天祝縣大力實施武威市提出的高深山區(qū)貧困農(nóng)民“下山入川工程”。縣委、縣政府及時研究出臺了移民工作《意見》《規(guī)劃》和《安置方案》。力爭3年左右努力，對全縣居住在“一高五區(qū)”的3萬多農(nóng)牧民分批進行生態(tài)移民。至目前，累計搬遷移民4 000余戶1.6萬多人，占全縣農(nóng)村人口的9.2%，累計整合投入各種資金2.05億元。華藏寺鎮(zhèn)黃草川是全縣第一個集小康住宅、日光溫室、養(yǎng)殖暖棚、水電路和公共設(shè)施相配套，作為提供移民生產(chǎn)生活資料的一個安置基地?？h上還采取城市務(wù)工、企業(yè)招工、個體經(jīng)營等方式，向張掖、酒泉、嘉峪關(guān)等河西地區(qū)轉(zhuǎn)移安置6500多人，建立了移民安置基地和勞務(wù)輸轉(zhuǎn)基地500多個。為了加大教育移民力度，縣上制定出了初、高中免費教育和貧困大學生獎勵救助。與此同時，天?？h依托甘肅職業(yè)教育培訓集團與縣外多個職業(yè)技能培訓院校簽訂“兩后生”培訓和安置就業(yè)協(xié)議，先后輸送“兩后生”1 455名。對搬遷到縣城的居民，縣上統(tǒng)一安排廉租房和經(jīng)濟適用房，每戶給予5萬元財政補貼，5年內(nèi)按政策繼續(xù)享受原居住地退耕還林草原補助等惠農(nóng)政策。對搬遷縣外省內(nèi)的勞務(wù)移民每人給予1 200元的移民補貼。

移民過程中，政府要引導和動員農(nóng)牧民搬遷，而不是強迫他們?nèi)嵤┻@一措施，遵守農(nóng)戶自愿原則，從而達到應(yīng)有的效果。同時為了讓移民能夠安心定居，關(guān)鍵要大力發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)，培養(yǎng)移民勞動力技能。目前，雖然對農(nóng)牧民進行了勞動技能培訓，但要改變一種生產(chǎn)方式和生活方式，需要一個較長的時間。政府要延長補貼年限，同時國家要大力扶持后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；調(diào)整和提高城鎮(zhèn)農(nóng)村最低生活保障標準，擴大低保范圍，將退耕還草區(qū)的移民及失地農(nóng)民全部納入城市低保，終身享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險待遇和農(nóng)村牧區(qū)的養(yǎng)老保險政策；搬遷實施過程中要加大市場信息、技術(shù)信息、政策信息宣傳和科技培訓力度，提高移民的文化素質(zhì)、科技意識、就業(yè)能力。移民不是簡單地進行住房改造和遷建，而更多的是解決好生產(chǎn)要素和生存環(huán)境，幫助搬遷戶確定適合自身發(fā)展、有效的主導產(chǎn)業(yè)項目，為他們尋找穩(wěn)定經(jīng)濟增長點，加大跑項目，跑資金力度。政府要組織有關(guān)部門經(jīng)常開展后續(xù)跟蹤幫扶工作和回訪服務(wù)，解決好他們的生活困難。

（四）突出特色、重點開發(fā)，實施旅游先導戰(zhàn)略

天祝藏族自治縣旅游業(yè)在縣域經(jīng)濟中的地位和作用已經(jīng)彰顯。天?？h主要旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大為改觀，娛樂項目逐年增加，已開發(fā)了天祝三峽景區(qū)、天堂寺景區(qū)、馬牙雪山天池景區(qū)、石門溝景區(qū)等，旅游服務(wù)企業(yè)18家，農(nóng)家樂45家，旅游服務(wù)接待設(shè)施固定資產(chǎn)達1.5億元，截至2014年，全縣已累計接待游客150萬人（次），實現(xiàn)綜合營業(yè)收入13 633.62萬元。旅游業(yè)在全縣GDP中的比例由1.83%增長到4.67%。旅游業(yè)的快速發(fā)展，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，交通運輸、通訊業(yè)突飛猛進?？h內(nèi)旅游商品生產(chǎn)企業(yè)已發(fā)展到6家，開發(fā)出白牦牛肉食品系列等四大系列40多個品種。農(nóng)牧民收入渠道、就業(yè)方式逐步拓寬，直接或間接地從事旅游業(yè)的人為2 000人左右。農(nóng)牧民主動投入旅游市場，擺攤設(shè)點、招攬生意，從而實現(xiàn)了變“輸血”為“造血”的良性循環(huán)。

（五）產(chǎn)業(yè)扶貧項目，為農(nóng)牧民搭建自主創(chuàng)業(yè)平臺

“十一五”期間，天?？h以扶貧項目為載體，加大了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化扶貧項目的爭取和實施力度，共爭取各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目100多個，投入扶貧資金4 629.844萬元，縣級整合投入1.46億元，婦女小額貸款等信貸投入3.2億元。扶貧貼息貸款，重點扶持了天?？h介實綠色農(nóng)產(chǎn)品有限責任公司、天潤公司、富源養(yǎng)殖場等。種養(yǎng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)項目中，國家扶貧資金1 611萬元，建馬鈴薯貯藏窯450座，馬鈴薯生產(chǎn)基地10 250畝，日光溫室2 761座，養(yǎng)畜暖棚2 057座，種植中草藥材600畝，蔬菜400畝，優(yōu)質(zhì)牧草2.98萬畝。整村推進產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目中，國家投入資金2 568.5萬元。新建人參果日光溫室615座，紅提葡萄日光溫室251座，食用菌日光溫室610座，蔬菜日光溫室113座。7個蔬菜品種（蒜苗、娃娃菜、西葫蘆、荷蘭豆、甜脆豆、西芹、豆苗）通過了國家綠色認證和產(chǎn)地認證，人參果和紅提葡萄獲得了國家有機認證。產(chǎn)業(yè)扶貧在帶動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的同時，還有待于完善。

政府應(yīng)加大貧困地區(qū)農(nóng)村人力資源開發(fā)力度，注重對項目區(qū)農(nóng)戶的科技培訓和技能培訓，增強自我發(fā)展能力。自主創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。力爭使試點區(qū)主導產(chǎn)業(yè)明晰、技術(shù)支撐到位、整合資金措施得力、資源配置合理。加強資金監(jiān)督，做到公開、公正、公平。在項目驗收前，政府要對各類建設(shè)資金依法審計。資金分配與項目管理上要完善責權(quán)劃分。資金投入與效益掛鉤、資金投入與扶貧部門責任掛鉤、資金投入與嚴格的財務(wù)審計和紀檢部門監(jiān)督掛鉤。同時政府也要加強提高招商引資力度，使當?shù)氐漠a(chǎn)品可以銷售出去。

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