■連瑞南

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：擴大企業(yè)及個人對外投資，確立企業(yè)及個人對外投資主體地位，允許發(fā)揮自身優(yōu)勢到境外開展投資合作，允許自擔風險到各國各地區(qū)自由承攬工程和勞務合作項目，允許創(chuàng)新方式走出去開展綠地投資、并購投資、證券投資、聯(lián)合投資等。隨后，以便利化為目的的對外投資審批體制改革措施相繼出臺。

主要改革措施

本輪對外投資審批體制改革的主基調是簡化程序，主要措施是以備案制為主取代核準制。

作為“國務院投資主管部門”，國家發(fā)改委于今年4月8日發(fā)布《境外投資項目核準和備案管理辦法》（以下稱《發(fā)改委9號令》?！栋l(fā)改委9號令》調高了核準項目金額，規(guī)定中方投資額10億美元以上，或涉及敏感國家和地區(qū)或敏感行業(yè)的對外投資才需由國家發(fā)改委核準。其中投資額20億美元以上且涉及敏感國家和地區(qū)或敏感行業(yè)的項目，需由發(fā)改委提出審核意見，報國務院核準。除上述以外的其他項目均只需備案，其中央企投資項目、或地方企業(yè)投資3億美元以上的項目由國家發(fā)改委備案，其他項目由省級發(fā)改部門備案?！栋l(fā)改委9號令》取消了發(fā)改委對“資源類”投資項目的核準。但《發(fā)改委9號令》依然保留了“小路條”條款，即第十條規(guī)定：中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標項目，投資主體在對外開展實質性工作之前，應向國家發(fā)展改革委報送項目信息報告。

《發(fā)改委9號令》還規(guī)定：本辦法適用于中華人民共和國境內各類法人（以下簡稱“投資主體”）以新建、并購、參股、增資和注資等方式進行的境外投資項目，以及投資主體以提供融資或擔保等方式通過其境外企業(yè)或機構實施的境外投資項目。

據此，中資企業(yè)在境外投資實體的再投資項目，如不需要境內主體提供融資或擔保，就不再需要辦理核準或備案。這一變化對國有企業(yè)通過已有境外機構更加自主地實施境外再投資打開了一扇門。

作為境外投資的核準和備案部門，商務部對原《境外投資管理辦法》進行了修訂，于今年9月6日發(fā)布經修訂的《境外投資管理辦法》（以下稱《商務部3號令》）。《商務部3號令》規(guī)定：國內企業(yè)境外投資涉及敏感國家和地區(qū)或敏感行業(yè)的，由商務部核準；中央企業(yè)向商務部提出申請，地方企業(yè)通過省級商務部門向商務部提出申請；其他情形下僅需備案，其中中央企業(yè)報商務部備案，地方企業(yè)報省級商務主管部門備案，備案時間3個工作日。

與原《境外投資管理辦法》相比，商務部不再對設立境外特殊目的的公司進行核準，也取消了省級商務部門對1億美元以下的“能源、礦產類境外投資”的核準。同時取消的還有“企業(yè)應當在其對外簽署的與境外投資相關的合同或協(xié)議生效前，取得有關政府主管部門的核準”的要求，還取消了企業(yè)境外投資礦產資源勘查開發(fā)應當征求國內有關商會、協(xié)會意見的規(guī)定。

可以看出，核準范圍的明顯縮減，相對簡化的備案要求，以及透明公開的程序，可以為企業(yè)開展境外投資帶來較多的便利。

目前審批制度尚存的問題

以備案制為主的境外投資管理體制改革以便利化為主要目標，已有的改革措施也確實體現了便利化；但現行政策框架不應是這一輪改革的終結方案。因為企業(yè)和個人對外投資主體地位逐漸確立，人民幣國際化趨勢對境外投資管理方式的影響，中美投資協(xié)定談判的進展等都將對境外投資審批管理措施不斷提出新的改革要求，管理體制為跟上形勢發(fā)展，也必須進行不斷的適應性調整。

第一，雙重管理的合理性仍受質疑。

每一個“境外投資項目”發(fā)起人和實施這一項目的主體是合一的，每個境外投資項目都有對應的境外企業(yè)。而現行審批管理要求國內企業(yè)在投資設立境外企業(yè)（或機構）時，必須分別就“投資項目”和“境外投資”向兩個政府部門提出核準或備案申請。發(fā)改委的項目核準和備案，與商務部的境外投資核準和備案是并行的，互不為前置條件。雖然“商務部管理辦法”明確：“企業(yè)開展境外投資的經濟技術可行性由其自行負責”，但從發(fā)改委要求企業(yè)提交材料中可以看出，政府對企業(yè)（哪怕是民營企業(yè)）的國際化經營活動主動承擔的事前監(jiān)管責任較多。目前發(fā)改委對國有企業(yè)境外投資項目的審批職能和國資委對中央企業(yè)境外投資監(jiān)管職能有部分重疊，如何協(xié)調這兩種職能也有待明確。

對于企業(yè)來說，雙重核準（備案）制度必然增加境外投資前期工作量，延緩企業(yè)對市場商機的反應速度。對民營企業(yè)實施和國有企業(yè)同樣的項目核準和備案制度，尤其妨礙企業(yè)充分發(fā)揮自身優(yōu)勢把握市場機遇拓展國際化經營空間。

第二，人民幣國際化趨勢對現行管理形成沖擊。

對境外投資項目實行核準（備案）制度的一個重要基礎是外匯管制條件下企業(yè)對外投資的換匯需要。但隨著“走出去”戰(zhàn)略的全方位實施，中國在全球經濟地位的提高，人民幣作為支付、儲備手段，已在一些國家和地區(qū)得到越來越廣泛的使用；在國際貿易和跨國投資中直接使用人民幣結算的交易數量、以人民幣計價的金融產品都在增加，人民幣國際化的趨勢不可逆轉?？梢灶A期，不久的將來，中國企業(yè)和公民將能以人民幣在部分國家和地區(qū)開展直接投資。在這種情況下，項目核準或備案作為企業(yè)境外投資換匯和取得外匯貸款前置條件的基礎將逐漸風化。

第三，“小路條”的約束力漸顯虛弱。

對中方投資額3億美元及以上的境外收購或競標項目，投資主體在對外開展實質性工作之前，應向國家發(fā)展改革委報送項目信息報告。這項實行已久的制度出發(fā)點是防止多個中國企業(yè)在對同一項目收購或競標時出現惡性競爭，因此在過去的實踐中，發(fā)改委對某個境外收購或競標項目，只對一家企業(yè)出具確認函（業(yè)界俗稱“小路條”）。但由于現在中資企業(yè)境外機構的再投資項目，只要不需境內主體提供融資或擔保，就不用辦理核準或備案，因此今后此類境外收購或競標項目，企業(yè)可以通過已有的境外子公司利用境外融資來實施。今年7月間紫光集團有限公司對銳迪科微電子公司總價達9.07億美元的收購交易就是對現有政策環(huán)境的主動適應。這說明“小路條”在目前市場和政策環(huán)境下也是可以規(guī)避的。

對個人境外投資的管理服務依然缺乏。

十八屆三中全會報告提出了“確立企業(yè)及個人對外投資主體地位”的要求，但隨后國務院、發(fā)改委和商務部出臺的相關文件中，并沒有涉及對境內自然人境外投資行為的管理措施。而事實上以自然人名義開展的境外投資已經大量存在，這類投資行為雖然未經政府有關部門的核準、備案，沒有“企業(yè)境外投資證書”，但由于國有商業(yè)銀行“優(yōu)匯通”之類的業(yè)務和其他一些灰色渠道的存在和發(fā)展，并沒有妨礙一些個人以投資為目的資本流出。允許個人境外投資是大勢所趨，但這種趨勢對現行境外投資管理體制也帶來挑戰(zhàn)。比如境外投資統(tǒng)計盲區(qū)擴大，造成宏觀決策依據模糊，對公民境外投資的風險防范和信息服務都難以覆蓋到位。這些挑戰(zhàn)只能經由改革的實踐來應對和解決。

進一步改革的空間和舉措設想

中國作為全球資本主要輸出國的地位正在逐步確立，改革開放之初中國與近20個西方國家簽署的保護國際投資雙邊條約已經完全無法滿足中國投資者的需要，也大大滯后于中國經濟社會的迅猛發(fā)展以及當今國際經濟體系變化帶來的挑戰(zhàn)。中美投資協(xié)定談判已經進入負面清單談判階段，由于中美雙方在國際經濟和投資領域的重要地位，這項談判對我國“走出去”戰(zhàn)略具有深遠的影響。

上述進展要求我國對外投資管理體制更加符合法制化、市場化要求。從這一客觀要求出發(fā)，我國境外投資管理體制改革將進入一個更加靈活、理性的漸進調整期。最亟待和可期待的改進是以法規(guī)而非部門規(guī)章、規(guī)范性文件的形式來確立企業(yè)和個人對外投資主體地位，規(guī)范政府對企業(yè)和個人境外投資行為的管理和服務，已達到以下目的：

在逐步擴大對外開放的同時，為國內投資者開展境外投資提供更大的便利，一攬子解決政府管理重疊造成的浪費，以及對企業(yè)和個人境外投資自主權的掣肘。

建立與人民幣國際化進程相適應的境外投資管理模式和調整機制。

隨著個人境外投資試點工作的不斷推進和經驗積累，通過明確政府和投資者的義務和責任，逐步完善我國境外投資統(tǒng)計體系，逐步提高覆蓋面和有效性；強化政府服務能力建設，形成與全球重要的資本輸出國相適應的境外投資利益保護體系。