■吳 琪 劉圣中

倒逼官員治水之后，治污工作并不是就此結(jié)束，而是剛剛開始。它的進(jìn)一步發(fā)展，取決于治理污染的具體機(jī)制和新治理模式。

[案例]

在6月26日舉行的浙江“可游泳河段”申報(bào)活動(dòng)的視頻會(huì)議上，浙江省人大副主任茅臨生表示：“群眾對(duì)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知，不是用數(shù)據(jù)來(lái)了解的，而是通過(guò)可飲用、可游泳來(lái)判斷，更應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)干部以身試水來(lái)檢驗(yàn)?！睂?duì)浙江很多地方來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)干部下河游泳，可能會(huì)成為今后治水的一個(gè)常態(tài)化措施。

不僅如此，在過(guò)去一些難題治理中，這種領(lǐng)導(dǎo)干部“以身試水”的做法屢見不鮮。如，有些地方規(guī)定礦領(lǐng)導(dǎo)要親自帶班與工人同時(shí)下井、同時(shí)升井，否則按擅離職守處理并給以處罰；廣州則從2006年開始每年舉行橫渡珠江的商業(yè)活動(dòng)，來(lái)檢驗(yàn)珠江整治的階段性成果。

然而，這種執(zhí)政方式也帶來(lái)了社會(huì)輿論的爭(zhēng)議，支持和反對(duì)者皆有之。贊成的人認(rèn)為這是一種直觀接地氣的檢測(cè)方法，并且能夠一定程度上督促政府官員加大對(duì)水污染治理的重視；批評(píng)的人則指出這是一種官員作秀行為，治污的實(shí)際效果令人懷疑。

那么，我們究竟如何看待這一做法？或者說(shuō)，這種用官員自身利益來(lái)捆綁政績(jī)的做法，其作用到底有多大呢？

[分析]

領(lǐng)導(dǎo)下河游泳的正效應(yīng)

水污染的治理到底結(jié)果如何，一般都采用數(shù)據(jù)說(shuō)話，不同水質(zhì)情況都有科學(xué)的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)結(jié)果，各地環(huán)保部門也會(huì)定期公布一些檢測(cè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)標(biāo)明其治理效果。

但是，對(duì)于普通百姓來(lái)說(shuō)，他們很多人不太相信官方的數(shù)據(jù)，所以數(shù)據(jù)并不能產(chǎn)生理想的檢驗(yàn)效果。而且因?yàn)樗|(zhì)檢驗(yàn)的數(shù)據(jù)中涉及到各種專業(yè)術(shù)語(yǔ)，對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)理解上也有一定難度。

因此，為了確證水質(zhì)治理的績(jī)效，讓更多公眾相信這一政績(jī)，一些地方開始采用原始的、直觀的方法“下水游泳”來(lái)表明水質(zhì)的干凈。這一做法的邏輯是：官員親自下水游泳，如果水質(zhì)不好，他們的身體健康會(huì)受到直接影響，而且試水過(guò)程中難免會(huì)出丑，影響官員的形象。

反推的結(jié)論就是：一旦官員用自己的身體和榮譽(yù)來(lái)做抵押，親自下水游泳，那么這個(gè)水就是完全可以相信的。這一行為在一定程度上，起到了安撫民眾疑慮的作用，贏得了部分民眾的信任。

更深入一層看，官員以切身行動(dòng)來(lái)向民眾證明，不僅表現(xiàn)了其對(duì)治污工作取得成果的自信心，也表現(xiàn)了其對(duì)治污的堅(jiān)定決心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?？梢哉f(shuō)這種實(shí)實(shí)在在的回應(yīng)方式幫助官員接上了地氣，在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間和地點(diǎn)嵌入公共服務(wù)當(dāng)中，用自己的身體力行和決心，來(lái)驗(yàn)證了政策行動(dòng)的結(jié)果。

這一做法毫無(wú)疑問(wèn)幫助政府贏得了民眾的信服，提高了政府政策行使的公信力。這種信任是建立在官員們公開污水治理的結(jié)果，并用實(shí)踐來(lái)兌現(xiàn)自己的承諾基礎(chǔ)之上的。

另外，這一做法也滿足了民眾對(duì)政府管理行為的另一重要求，即民眾對(duì)環(huán)境治理行為和績(jī)效的監(jiān)督權(quán)與知情權(quán)。這一做法可以讓民眾親自參與到水質(zhì)結(jié)果的評(píng)定中來(lái)，保證公民參與的權(quán)利，這就自然而然地容易得到民眾的支持。也為政府今后的進(jìn)一步治理提供了輿論支持，減少了治污實(shí)施過(guò)程中的不確定阻力。

這種用官員自身利益來(lái)捆綁政績(jī)的做法，其作用到底有多大呢？

[深度]

“以身試水”的限度

盡管官員“以身試水”在檢驗(yàn)污水治理績(jī)效方面存在著明顯的作用，既可以提供一種對(duì)水質(zhì)的直觀印象，又能夠彰顯官員的決心和承諾，提高公眾對(duì)其治污行為的認(rèn)可。但是，細(xì)細(xì)推究起來(lái)，我們不難發(fā)現(xiàn)，這一做法距離確保水質(zhì)純凈無(wú)污染這一最高目標(biāo)，實(shí)際上還有較遠(yuǎn)的距離。

也就是說(shuō)，這一做法在保證治污績(jī)效方面的作用是有限的，并不能真如我們決策者所期望的那樣產(chǎn)生直觀、直接、簡(jiǎn)潔、高效的功能。

首先，“以身試水”并不能科學(xué)反映水質(zhì)的真實(shí)狀況?！耙陨碓囁碑a(chǎn)生了一種直觀貌似可行的效果，但是它并不能替代，專業(yè)管理機(jī)構(gòu)通過(guò)認(rèn)真細(xì)致的觀察和檢測(cè)，而得出的有關(guān)水質(zhì)的各種科學(xué)數(shù)據(jù)。有些肉眼看起來(lái)不錯(cuò)的水，說(shuō)不定暗含著某種有危害的物質(zhì)。

大多數(shù)水質(zhì)都是無(wú)法用肉眼來(lái)作出準(zhǔn)確判斷的，這種表面的做法并不存在科學(xué)性。如果對(duì)政府管理來(lái)說(shuō)，單靠這種表面做法來(lái)行事是于事無(wú)補(bǔ)的，也無(wú)法真正產(chǎn)生最佳績(jī)效，其結(jié)果最終會(huì)逐漸失去公眾的信任。

其次，“以身試水”無(wú)法做到長(zhǎng)期有效。即使“以身試水”產(chǎn)生了一定的效果，但是它也不能保證官員個(gè)人“以身試水”的長(zhǎng)期性和長(zhǎng)效性。我們可以看到個(gè)別官員在個(gè)別時(shí)段的表演，但是無(wú)法要求官員經(jīng)常去游泳。而在某個(gè)時(shí)段的試水成功，并不一定意味著其他時(shí)段均能成功；在某地的成功也不一定意味著其他地方的成功。

這種在時(shí)空上踩點(diǎn)的做法，無(wú)法給公眾提供更廣泛的信息，也無(wú)法給出水污染治理長(zhǎng)期有效的證明?！耙陨碓囁北砻娴霓Z動(dòng)效應(yīng)過(guò)后，人們經(jīng)過(guò)冷靜反思，就會(huì)慢慢失去信任，這樣的行為甚至可能成為社會(huì)的笑柄。

第三，個(gè)別官員的身體狀況不能反映普遍性問(wèn)題。官員個(gè)體身體狀況并不完全相同，某個(gè)人的成功試水，并不等于所有人都可以試水成功。一次性的試水除非水質(zhì)受到嚴(yán)重污染，一般是不會(huì)有什么大事的。即使是喝下一些水，也不會(huì)造成明顯的后果。所以，這種毫無(wú)差別的個(gè)別表演并不具有普遍性，并不能因此而得出水質(zhì)達(dá)標(biāo)的結(jié)論，因此也無(wú)法讓更多的公眾安心。

另外，不排除官員犧牲一時(shí)安全性來(lái)?yè)Q取民眾信任的作秀可能。也不排除一種可能，即有些賭徒式的官員為了政治前途不惜一搏，用一時(shí)的身體安全來(lái)?yè)Q取民眾信任，這種賭博式的行為不免帶有一定的欺騙性。盡管也許它能欺騙一時(shí)一地，騙取少數(shù)人的信任，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種行為慢慢地會(huì)被公眾識(shí)破。

所以說(shuō)，“以身試水”的行為，盡管可以顯示領(lǐng)導(dǎo)干部破釜沉舟般治理污水的決心和勇氣，也可以部分地表現(xiàn)水污染治理的效果，但是嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種行為具有一定的表演性和表面性，與科學(xué)的公共治理還有一定距離，它并不能代替嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)檢測(cè)、科學(xué)管理和科學(xué)評(píng)價(jià)。

而且，人們很容易被這種貌似接地氣、負(fù)責(zé)任的行為打動(dòng)，因而忘記對(duì)公共管理更加科學(xué)和嚴(yán)格的要求。時(shí)間久了，公眾還是會(huì)反省過(guò)來(lái)，這種行為不是污水治理，也不是所有公共管理的常態(tài)。

作為高層管理者來(lái)說(shuō)，如果把這種方式作為對(duì)地方政府和官員治水政績(jī)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至將其普及化，上升到一種硬指標(biāo)，那就很有可能會(huì)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的混亂和措置，甚至?xí)绊懝仓卫淼陌l(fā)展方向和效果。

假如人人以這個(gè)為準(zhǔn)則，紛紛效仿下水游泳，那么更加細(xì)致的工作，更加長(zhǎng)期常態(tài)的監(jiān)管工作就容易被忽視。在某一時(shí)段某一河段的特殊治理對(duì)游泳者來(lái)說(shuō)更加重要，而在其他時(shí)間和其他河段則不需要下大力氣來(lái)抓了。這不就是在助長(zhǎng)官員們的表面文章嗎？

這種行為具有一定的表演性和表面性，與科學(xué)的公共治理還有一定距離。

[路徑]

治理之道在哪？

既然這種表演式的做法存在不足，那么我們應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)水污染治理這一艱難的問(wèn)題呢？是否有更科學(xué)更合理的辦法來(lái)加強(qiáng)對(duì)水污染治理的監(jiān)管呢？

我們認(rèn)為，如果需要采取這種直觀表演式的“以身試水”，以期產(chǎn)生一定的社會(huì)效應(yīng)和倒逼地方官員重視河水治理的責(zé)任，那么一定不能僅此而已。讓官員樹立起治污的決心的同時(shí)，開始更加嚴(yán)格而細(xì)致的管理工作。倒逼官員治水之后，治污工作并不是就此結(jié)束，而是剛剛開始。它的進(jìn)一步發(fā)展，取決于治理污染的具體機(jī)制和新治理模式。

充分利用各種綜合創(chuàng)新的先進(jìn)技術(shù)?？茖W(xué)的治理少不了先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段，水污染的治理更是如此。當(dāng)然，技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用不僅包括應(yīng)用在治理水污染中的先進(jìn)技術(shù)，如水污染治理的生態(tài)技術(shù)、物理凈化技術(shù)、化學(xué)凈化技術(shù)以及水污染治理管理追蹤監(jiān)測(cè)技術(shù)。

這些先進(jìn)的技術(shù)只有通過(guò)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯亢蛯?shí)踐，才能得到發(fā)展和應(yīng)用，單靠表決心和表勇氣的試水是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。它不僅需要較大的資金投入，而需要更大的技術(shù)人才的投入。只有人、財(cái)、物的到位和完美整合，才能實(shí)現(xiàn)技術(shù)效果的最大化。這還只是單純的硬件部分，除此之外，水污染治理的技術(shù)應(yīng)該還包括代表著軟件部分的管理技術(shù)方面。

管理方面創(chuàng)新，能夠保證水污染治理效果的持續(xù)性。管理技術(shù)包括組織創(chuàng)新、人力資源培訓(xùn)和開發(fā)創(chuàng)新、團(tuán)隊(duì)建設(shè)創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新等。管理技術(shù)的核心是人，只有專業(yè)的團(tuán)隊(duì)和有效的領(lǐng)導(dǎo)才能保證水污染治理的成功實(shí)施。

建立及時(shí)的信息反饋和發(fā)布機(jī)制。公共治理的一個(gè)核心要素就是信息。信息不僅提供治理的關(guān)鍵知識(shí)和關(guān)鍵動(dòng)力，還能夠?yàn)橹卫韼?lái)更豐富的資源和更合理的結(jié)構(gòu)，為治理提供最優(yōu)質(zhì)的支持。在污水治理中也是如此。

對(duì)河流或者湖泊周邊的污染可能性、污染源、污染途徑、污染方式和污染后果，都有一個(gè)完全系統(tǒng)的信息網(wǎng)絡(luò)，作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)這些信息了如指掌，并且有非常準(zhǔn)確到位的監(jiān)控機(jī)制將這些信息迅速傳播開來(lái)，為綜合管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾提供消息來(lái)源。這一信息網(wǎng)絡(luò)將監(jiān)控終端、監(jiān)控樞紐、監(jiān)控環(huán)境和壓力機(jī)構(gòu)都聯(lián)絡(luò)起來(lái)，一旦發(fā)生污染事故，就能在最初階段準(zhǔn)確地掌握，并迅速采取應(yīng)急措施進(jìn)行監(jiān)控和處理。

公眾和媒體不是被排斥在外圍的不知情者，而是參與到信息監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分。公眾對(duì)信息的及時(shí)掌握，可以形成最密布、最有責(zé)任心、范圍最廣且最能產(chǎn)生回應(yīng)的輿論壓力系統(tǒng)，既可以保證水質(zhì)的免受污染，又能夠在污染之際迅速反饋信息，形成壓力，迫使污染制造者承擔(dān)責(zé)任，這是水污染監(jiān)管最有力的機(jī)制。

建立職責(zé)明確的“河長(zhǎng)制”。水污染治理的關(guān)鍵是責(zé)任明確，只有明確了責(zé)任才能最大程度地調(diào)動(dòng)管理者的積極性，并實(shí)行有效的監(jiān)管。當(dāng)然，在具體實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)者還是參與實(shí)施人員，責(zé)任都要以明確的規(guī)章制度確定下來(lái)，形成一個(gè)完整的責(zé)任體系。

還要?jiǎng)?chuàng)新責(zé)任制度，將各個(gè)區(qū)域內(nèi)的污染治理工作落實(shí)到各區(qū)域的管理人中，可以建立“河長(zhǎng)制”，把河段分流域進(jìn)行責(zé)任下包，充分達(dá)到明確清晰職責(zé)的效果?！昂娱L(zhǎng)制”可以有效克服河流流動(dòng)性難以明確責(zé)任范圍的問(wèn)題，落實(shí)到個(gè)人，可以找到監(jiān)管的支點(diǎn)。

同時(shí)，要有嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)部分官員的各種偏差性的執(zhí)行，應(yīng)該針對(duì)其應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任，給予相應(yīng)的處罰，這樣才能有力地保障治水目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

完善系統(tǒng)的社會(huì)評(píng)估機(jī)制。有效的評(píng)估能夠?qū)χ卫斫Y(jié)果進(jìn)行一個(gè)客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)，并進(jìn)行后續(xù)相應(yīng)的反饋，幫助治理能夠進(jìn)一步的持續(xù)改進(jìn)。污水治理也需要建立系統(tǒng)的社會(huì)評(píng)估機(jī)制。

社會(huì)評(píng)估機(jī)制是一種第三方評(píng)估模式，以專業(yè)性的水治理中介組織為骨干，加上具有一定水保護(hù)知識(shí)的社區(qū)精英，共同組成一個(gè)評(píng)估團(tuán)隊(duì)，對(duì)水治理的績(jī)效進(jìn)行科學(xué)有效的評(píng)估，并有針對(duì)性地發(fā)布評(píng)估報(bào)告，而不是以身試水式的簡(jiǎn)單化評(píng)估。