王德勝

為保障農(nóng)村村民實行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護村民的合法權(quán)益，1998年第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。然而十多年過去了，村民自治、基層民主和維護村民合法權(quán)益在實踐中仍然困難重重。通遼市的一份調(diào)查分析顯示，通遼市近年來的信訪案件多數(shù)來自嘎查村。其訴求的事項主要集中在資源分配、資產(chǎn)處置和資金管理等群眾關(guān)心的熱點難點問題。這些問題的出現(xiàn)，主要原因是農(nóng)村基層組織所發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和監(jiān)督作用不到位，致使村務(wù)管理決策不合法、不合規(guī)，過程不民主、不公開，甚至出現(xiàn)以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)等現(xiàn)象。因此，村民委員會組織法很難有效執(zhí)行，干群關(guān)系緊張，社會矛盾加劇，上訪事件頻發(fā)，給嘎查村各項工作埋下諸多問題和隱患。正是在這樣的背景下，通遼市嘎查村“532”工作法應(yīng)運而生。在全市推廣兩年多來，理順了嘎查村“兩委”關(guān)系，規(guī)范了嘎查村干部用權(quán)行為，促進了村級事務(wù)公開、民主，激發(fā)了村民參與嘎查村級事務(wù)的積極性和主動性，暢通了民主渠道，保障了民主權(quán)利，使村民自治落到了實處，走上了正軌。因此，受到了黨員、干部和群眾的廣泛擁護。

上世紀(jì)末本世紀(jì)初，隨著改革的深化和加入世貿(mào)組織，我國迎來了發(fā)展的黃金期，同時也遭遇了社會轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期。群眾的利益訴求、意見表達及價值判斷呈現(xiàn)多元化特征，各種社會矛盾呈現(xiàn)多發(fā)易發(fā)態(tài)勢。特別是在農(nóng)村社會，由于民主和法制建設(shè)滯后，不僅無法保障幾乎同時出臺的第二輪土地承包政策的順利實施和《中華人民共和國村民委員會組織法》的有效執(zhí)行，而且矛盾和問題進一步增多和加劇。一方面，官僚主義、腐敗之風(fēng)屢禁不止；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法現(xiàn)象時有發(fā)生；村務(wù)管理不民主不透明，“兩委”班子不協(xié)調(diào)不團結(jié)，部分干部工作不作為亂作為。種種積弊導(dǎo)致農(nóng)牧民群眾依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)不同程度地被剝奪，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督無法保障。另一方面，民主意識不斷增強的農(nóng)牧民群眾，法制意識卻沒有同步增強，使得一些能夠依法解決的矛盾糾紛變得復(fù)雜甚至被放大。農(nóng)村社會亂象叢生，上訪成為常態(tài)，有的地方甚至出現(xiàn)上訪排隊領(lǐng)號的怪象，嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

近年來，各地都在探索基層民主管理和村民自治的實現(xiàn)形式。2010年通遼市在學(xué)習(xí)河南鄧州“四議兩公開”工作法和借鑒赤峰市嘎查村級事務(wù)“契約化管理”模式的基礎(chǔ)上，在開魯縣試點“5+2”民主管理程序?！?+2”民主管理程序的主要內(nèi)容和特點是通過程序化的運作充分發(fā)揚民主，同時也兼顧群眾的監(jiān)督權(quán)。但是，不規(guī)范的民主往往會被偷工減料或各取所需而流于形式。在信訪量曾占全縣50%的吉日嘎郎吐鎮(zhèn)試點伊始就陷入了這樣的困境，整個信訪工作處于邊解決邊產(chǎn)生的怪圈里。該鎮(zhèn)黨委副書記王靜遠說：“僅有民主監(jiān)督遠不能有效制約嘎查村干部的用權(quán)行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的監(jiān)督、指導(dǎo)必須到位。只有這樣，才能把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?！痹谔剿髦?，吉日嘎郎吐鎮(zhèn)創(chuàng)造性地在“5+2”的基礎(chǔ)上增加了“三次把關(guān)”。通過事前定向、事中督導(dǎo)、事后審結(jié)，強化了黨組織在“532”程序中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，確保嘎查村決策事項要符合法律法規(guī)、符合相關(guān)政策、符合發(fā)展實際、符合群眾意愿；“三次把關(guān)”既防止了村級黨組織大包大攬，又防止了村民自治脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)；既注重了村級黨組織的提議和群眾意愿的合拍，又注重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督指導(dǎo)與村民自治的有機結(jié)合。使嘎查村級重大事項的決策更加科學(xué)、管理更加民主、監(jiān)督更加有力，使村民自治制度化和規(guī)范化又向前邁進了一步。

“532”工作法在強調(diào)黨組織核心地位的同時，消除了“兩委”之間、干群之間的相互猜疑，實現(xiàn)了“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機制，把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揚民主、切實依法辦事有機統(tǒng)一?！保ā吨泄仓醒朕k公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》）不僅規(guī)范了村級事務(wù)管理，增強了嘎查村級組織的凝聚力和向心力，激發(fā)了村民參與嘎查村自治的積極性和主動性，而且推進了蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府由“行政命令型”向“服務(wù)引導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變，有力地推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的科學(xué)發(fā)展。

實踐證明，基層民主和村民自治只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能真正實現(xiàn)。“532”工作法推廣前，經(jīng)常性的越級上訪不僅嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定，而且牽扯了各級干部的大量精力，有的基層干部甚至無暇謀劃當(dāng)?shù)匕l(fā)展?！?32”工作法推廣之后，徹底解放了基層干部，使他們能夠?qū)⒏嗟木奶幚矸彪s的信訪問題轉(zhuǎn)移到謀求發(fā)展、帶領(lǐng)群眾致富增收的主要工作上來?！斑^去干工作常常費力不討好?！笨茽柷邊^(qū)紅星街道大草房村黨支部書記王振才說，“現(xiàn)在好干了，也敢干了。因為群眾明白了?！薄?32”工作法在實踐中顯示了巨大的活力。2013年，僅科爾沁區(qū)就有334個嘎查村運用“532”工作法制定了發(fā)展規(guī)劃，283個建制村確立了發(fā)展條件優(yōu)、潛力大、前景好的特色產(chǎn)業(yè)。集資修路、發(fā)展集體經(jīng)濟等過去一些不好辦、辦不好甚至不敢辦的事項，在“532”工作法中迎刃而解。統(tǒng)計顯示，2012年以來，科爾沁區(qū)運用“532”工作法共解決涉及土地、宅基地、低保對象確定、林木糾紛等熱點難點問題1200多件，其中包括26個嘎查村2687畝到期機動地的重新發(fā)包。上千熱點難點事項，未引發(fā)一起群體或越級上訪事件，這在過去是難以想象的。和“532”工作法推廣之前相比，科爾沁區(qū)農(nóng)村信訪量下降86%，集體上訪、越級上訪率下降94%?！?32”工作法從源頭上防范和減少了基層矛盾糾紛，有效維護了農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，為實現(xiàn)民主管理、村民自治找到了新的途徑。