□ 文/本刊記者 田野

南海共同開發(fā)案例透析

□ 文/本刊記者 田野

“馬來西亞-泰國”、“馬來西亞-越南”兩個業(yè)已實施的共同開發(fā)案例，可以為南海主海在某個特定時間和空間節(jié)點實施共同開發(fā)提供框架范本。

南海油氣資源分布圖。

目前南海爭端愈演愈烈，共同開發(fā)停滯不前。但毋庸置疑，若以和平手段解決南海爭端，那么共同開發(fā)就必定會作為一項重要的過渡性爭端解決方案而被各聲索國所采用。南海泰國灣地區(qū)共同開發(fā)案的制度設(shè)計，能夠為南海主海在某個特定時間和空間節(jié)點實施共同開發(fā)提供法律框架范本。為此，本刊邀請相關(guān)專家選取“馬來西亞-泰國”、“馬來西亞-越南”兩個業(yè)已實施的共同開發(fā)案例，分析其管理機構(gòu)與模式、制度、費用分攤與收益分享機制、管轄權(quán)及其沖突之解決、爭端解決方式等法律制度層面的問題，以期未雨綢繆，對我國未來在南海構(gòu)建行之有效的共同開發(fā)機制提供參考。

記者：目前泰國灣地區(qū)已達成數(shù)個共同開發(fā)協(xié)定，能否詳細介紹一下“馬來西亞-泰國”共同開發(fā)協(xié)定具體方案設(shè)計、背景和實施細則？

周琪（中國社會科學(xué)院美國研究所研究員）：眾所周知，南海是一個以海域劃界進程緩慢、沿海各國權(quán)利要求相互重疊為特點的海域。位于南海西南部并處于中南半島和馬來半島之間的南海海灣—泰國灣，與南海主海并無二致。但與后者不同的是，泰國灣地區(qū)迄今已達成了數(shù)個共同開發(fā)協(xié)定，包括1979年泰國和馬來西亞《關(guān)于為開發(fā)泰國灣兩國大陸架劃定區(qū)域海底資源而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》、1982年越南和柬埔寨《關(guān)于歷史性水域的協(xié)議》（后宣布無效），以及1992年越南和馬來西亞《關(guān)于涉及兩國大陸架的劃定區(qū)域勘探和開發(fā)石油的諒解備忘錄》?？梢?，泰國灣地區(qū)共同開發(fā)的進展，較之南海主海更為順利，而其行之有效的共同開發(fā)制度設(shè)計，則為南海主海在將來某個時候達成共同開發(fā)協(xié)議提供了法律框架范本。

朱其忠（國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心研究員）：馬來西亞與泰國對位于南海西側(cè)、泰國灣部分爭議海域。爭議區(qū)域位于泰國灣馬來盆地西北角，距兩國陸地共同邊界50千米以外的海域。也就是說，從兩國陸界向泰國灣延伸約50千米這一海上邊界不存在爭議，但由此向外海域邊界線沒有劃定，產(chǎn)生主權(quán)重疊狀況。這片爭議區(qū)域的總面積為7250平方千米。1971年，該海域發(fā)現(xiàn)天然氣顯示，兩國同意先建立共同開發(fā)區(qū)，劃界工作以后再進行。

1979年，兩國簽署了《泰國與馬來西亞關(guān)于為開發(fā)在泰國灣兩國大陸架劃定區(qū)域海床資源而建立聯(lián)合管理署的諒解備忘錄》（簡稱《泰馬諒解備忘錄》）。1994年4月，泰馬共同開發(fā)區(qū)正式啟動。

經(jīng)過對有關(guān)海域的勘探，兩國在A-18、B-17礦區(qū)共發(fā)現(xiàn)25處天然氣區(qū)塊并進行了開采。從2005年起，A-18礦區(qū)開采的天然氣全部送往馬來西亞；從2008年起，A-18礦區(qū)開采的天然氣部分輸送往泰國東部；從2010年起，B-17礦區(qū)開采的天然氣全部輸送往泰國。

李國強（中國社會科學(xué)院邊疆史地研究中心主任）：作為一份政府間的雙邊協(xié)定，《泰馬諒解備忘錄》為泰馬共同開發(fā)區(qū)確立了一個基本的法律框架。

1979年簽署的《泰馬諒解備忘錄》規(guī)定，“雙方同意作為兩國就泰國灣大陸架邊界線所提出相互重疊的主權(quán)要求的結(jié)果，在相鄰的大陸架上存有一塊重疊地區(qū)”，并確認在該重疊區(qū)域建立共同開發(fā)區(qū)。共同開發(fā)區(qū)橫跨馬來盆地西北部核心區(qū)，從泰國南部的那拉提瓦省延伸至馬來西亞半島吉蘭丹州和登嘉樓州。

無論是1979年的《泰馬諒解備忘錄》，還是1990年執(zhí)行備忘錄的協(xié)定，都具有臨時性，是國家間在未真正解決海洋劃界爭端之前所作出的一項臨時安排?！皞渫洝睘檫@一臨時安排所設(shè)立的期限為50年，“如果雙方在所規(guī)定的50年期限屆滿之前，能對大陸架劃分界限問題取得滿意的解決方法，那么聯(lián)管署應(yīng)該終止運作，其所管轄的資產(chǎn)應(yīng)該平均分享，所有的債務(wù)也應(yīng)雙方對等分擔(dān)。

記者：泰馬共同開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)與模式是什么樣的？合同制度、費用與收益是怎樣設(shè)置的？

汪品先（中國科學(xué)院院士、上海同濟大學(xué)海洋地質(zhì)國家重點實驗室負責(zé)人）：泰馬聯(lián)管署是共同開發(fā)區(qū)的主管機構(gòu)，其宗旨是“應(yīng)代表雙方對于勘探開發(fā)重疊區(qū)域海床和底土的非生物自然資源事宜承擔(dān)權(quán)利和義務(wù)”，職能為“在關(guān)于該地區(qū)的發(fā)展、控制、管理方面代表雙方承擔(dān)起所有的責(zé)任和權(quán)利”，包括頒發(fā)許可證的權(quán)利、制定規(guī)章的權(quán)利，以及與外國運營商一起參與開發(fā)合同的權(quán)利等。聯(lián)管署的權(quán)利不溯及既往，其“所承擔(dān)的權(quán)利和義務(wù)不得以任何方式影響或縮短任何一方迄今作出的安排、已達成的協(xié)議或已簽發(fā)的許可證或作出讓步的有效期限”，這也就意味著先存權(quán)在該共同開發(fā)區(qū)能夠獲得承認。聯(lián)管署在制定政策時應(yīng)遵循“一致同意原則”。

該備忘錄最初的意圖，是把聯(lián)管署建成一個超國家的管理機構(gòu)，即一個專門化的小型國際組織。然而，以國際組織乃至超國家機構(gòu)來處理共同開發(fā)事宜的模式過于理想化，在實踐中很難行得通。事實上，泰馬兩國也都不愿賦予聯(lián)管署在“備忘錄”中所規(guī)定的超國家權(quán)力。因此，直到1990年協(xié)定修改了“備忘錄”的有關(guān)規(guī)定之后，聯(lián)管署才得以正式開展工作。

朱其忠：在建立共同開發(fā)區(qū)之前，馬來西亞和泰國對石油開采適用不同的合同制度。馬來西亞于1974年頒布了《石油開發(fā)法》，將包括勘探、開發(fā)的執(zhí)照發(fā)放在內(nèi)的所有石油開采權(quán)賦予馬來西亞國家石油公司，并采取產(chǎn)量分成制。而泰國1971年頒布的《石油法》，采取的則是租賃制。由于兩種制度間存在較大的差異，故而兩國必須協(xié)調(diào)關(guān)于石油開采的合同制度。最終，兩國同意采用產(chǎn)量分成制，以聯(lián)管署為一方，馬泰兩國政府指定或者許可的商業(yè)公司及其組合為另一方，簽署具有產(chǎn)量分成合同性質(zhì)的合資經(jīng)營協(xié)議。

聯(lián)管署于1994年簽署了兩份產(chǎn)量分成合同，一份以馬來西亞國家石油公司下屬卡里加利公司和泰國石油勘探開發(fā)公司為締約方，著重開發(fā)B-17礦區(qū)和C-19礦區(qū)；另一份則以卡里加利公司和美國特萊登能源公司為締約方，共同開發(fā)A-18礦區(qū)。

根據(jù)合同約定，在生產(chǎn)經(jīng)營中將嚴格遵循利益均分原則。具體產(chǎn)量分成方案為：合同期限為35年，頭10年用于勘探與開發(fā)，假如簽約公司發(fā)現(xiàn)指定的區(qū)塊具有商業(yè)開采價值，那么簽約公司可再有5年時間把其天然氣輸送至市場出售，然后還可有20年的開采期；簽約公司從生產(chǎn)中至多可以提取50%的產(chǎn)量以作為其對開發(fā)和經(jīng)營成本開支的補償；同時，必須向兩國分別上交5%的生產(chǎn)量，而剩余產(chǎn)量則在聯(lián)管署同簽約公司之間平均分配。

李國強：平等地分攤費用與分享收益乃是共同開發(fā)當(dāng)事國所共同遵循的一項原則。在實踐中，兩國的收入分成方法為：首先，聯(lián)管署以稅收形式從銷售收入中提取10%，再拿出一定份額（A-18礦區(qū)為50%，B-17和C-19礦區(qū)為60%）交給獲得專營權(quán)的泰國國家石油公司和馬來西亞國家石油公司沖抵初期投資，剩余的40%作為利潤由聯(lián)管署和簽約公司各分得50%。其次，聯(lián)管署收取的10%稅收和20%（或15%）的利潤之和，作為泰國和馬來西亞政府的共同收益，由兩國政府均分。

《泰馬諒解備忘錄》第五條不僅對兩國的刑事管轄范圍作出了規(guī)定，并且以一系列坐標(biāo)對其加以確定。馬來西亞和泰國刑事管轄權(quán)覆蓋的范圍分別為930平方千米和1100平方千米。若是聯(lián)管署成員犯法，則由兩國政府作出司法裁決。

南海周邊國家油氣資源分布圖。

記者：在馬來西亞-越南共同開發(fā)方案中設(shè)計了怎樣的法律架構(gòu)？雙方在共同開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)與模式，以及合同制度的設(shè)計對我國合作開發(fā)南海海域有何借鑒意義？

汪品先：在馬來西亞和越南對泰國灣海域的權(quán)利主張中，也存在一塊面積為2500平方千米的重疊區(qū)域。從1986年開始，馬來西亞在該區(qū)域與外國公司簽署3份石油合同，越南當(dāng)局隨即提出抗議。1991年，越南政府向馬來西亞發(fā)出照會，重申兩國間不允許任何一方單獨授予第三方在重疊區(qū)域內(nèi)勘探和開發(fā)石油的權(quán)利，并按國際法就大陸架劃界問題進行談判。1992年6月，兩國簽署協(xié)議，共同開發(fā)該區(qū)域的石油資源，并且不影響最終界限劃定。不久，馬越共同開發(fā)區(qū)就正式運行。1997年7月29日，他們在邦加科洼油田開采出了第一桶石油。

李國強：作為一份政府間的雙邊協(xié)定，1992年簽署的《馬越諒解備忘錄》為馬越共同開發(fā)區(qū)確立了一個基本的法律框架。

在該諒解備忘錄中，雙方同意，位于馬來西亞西部的東北海岸附近和越南西南海岸附近的兩國大陸架界限的主張存在重疊，重疊區(qū)是由7個坐標(biāo)點相連的直線圍成的區(qū)域，面積為1358平方千米。

由于重疊區(qū)很窄，任何發(fā)現(xiàn)的油田都有可能部分地位于該區(qū)域，這就解釋了為什么雙方能夠迅速達成一項實踐安排—由于一塊油田只是部分地位于馬越兩國大陸架上的這片“劃定區(qū)域”，雙方只能達成相互接受的條款來共同勘探和開采這片區(qū)域內(nèi)的石油資源。在雙方石油公司于1993年達成的商業(yè)協(xié)議中，共同開發(fā)的期限被設(shè)定為40年，但雙方可以在任何時候達成協(xié)議延長這一期限。上述內(nèi)容表明，馬越兩國有意避開與第三方的權(quán)利沖突，僅就相互之間的爭端作出某種不會影響各自權(quán)利主張的臨時安排。

朱其忠：馬越共同開發(fā)區(qū)建立了一種不同于泰馬共同開發(fā)區(qū)的管理機構(gòu)—協(xié)調(diào)委員會。

1993年8月，兩家石油公司簽署商業(yè)協(xié)議，建立了一個由8人組成的協(xié)調(diào)委員會。兩家公司各指派4名委員，負責(zé)共同開發(fā)區(qū)的具體開發(fā)活動，制定并發(fā)布石油開發(fā)管理的政策指導(dǎo)方針。協(xié)調(diào)委員會以協(xié)商一致為表決規(guī)則，委員會主席每隔兩年在兩國之間輪換。協(xié)調(diào)委員會雖為管理機構(gòu)，但較之泰馬共同開發(fā)區(qū)中的聯(lián)管署，其權(quán)限范圍要小得多，基本限于協(xié)調(diào)和咨詢聯(lián)合經(jīng)營中的相關(guān)問題，其本身并不具有頒發(fā)許可證、簽訂或執(zhí)行協(xié)議的權(quán)利。馬越共同開發(fā)區(qū)將授予許可的實質(zhì)性權(quán)力保留給國家，商業(yè)協(xié)議需經(jīng)雙方政府批準(zhǔn)，具體的經(jīng)營則由商業(yè)公司全面負責(zé)?？梢?，協(xié)調(diào)委員會基本上是按照“聯(lián)合經(jīng)營”的模式在運作的。

周琪：有學(xué)者認為，越南-馬來西亞以協(xié)調(diào)委員會為特點的“聯(lián)合經(jīng)營”模式，比馬來西亞-泰國以聯(lián)管署為特點的“公司制”模式更好，具有簡單、靈活、公正、全面和務(wù)實等優(yōu)點。因為協(xié)調(diào)委員會是由國家石油公司委派的，而不是像聯(lián)管署那樣直接由政府委任。這樣一來，就可以避免政府過多地干預(yù)商業(yè)活動。實際上，兩種管理模式各有利弊，很難武斷地說孰優(yōu)孰劣。無論是管理機構(gòu)還是管理模式的選擇，都應(yīng)主要取決于當(dāng)事國的政策取向。對于泰馬共同開發(fā)區(qū)這樣的當(dāng)事國意圖維護政府控制權(quán)、強化政府聯(lián)合管理的情況，“公司制”模式比較適合；而對于馬越共同開發(fā)區(qū)這樣的當(dāng)事國更加致力于保障商業(yè)公司開采權(quán)、促進商業(yè)公司靈活經(jīng)營的情況，“聯(lián)合經(jīng)營”模式顯然是更好的選擇。歸根到底，沒有最好的管理模式，只有最適合當(dāng)事國需要的管理模式。

共同開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)與共同開發(fā)的臨時性相匹配，沒有必要為此成立國際組織乃至賦予其超國家權(quán)力。共同開發(fā)管理模式的選擇主要取決于當(dāng)事國的政策取向。共同開發(fā)所采取的合同制度一般包括產(chǎn)量分成制與租賃制，前者強調(diào)國家或國有公司的開采權(quán)，而后者強調(diào)私有公司特別是外資公司的開采權(quán)，國家可以根據(jù)實際需要予以選擇。平等地分攤費用與分享收益乃是共同開發(fā)當(dāng)事國所共同遵循的一項原則。當(dāng)事國可以在共同開發(fā)區(qū)就民事、刑事和行政管轄權(quán)作出某種權(quán)宜性的劃分，從而暫時解決管轄權(quán)的沖突問題，但各方必須明確約定此劃分不妨礙未來的海洋劃界和主權(quán)歸屬。