李秀江

十八屆三中全會后，農村土地改革高調推進，而現實中難題和困惑，需要大膽破題，改革到了闖關階段。

2013 年12 月20 日，深圳首宗原農村集體工業(yè)用地入市交易完成，這被視為十八屆三中全會提出的農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價精神的有益實踐。

此后三天，中央農村工作會議進一步明確，“堅持家庭經營基礎性地位，農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位，不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭?！?/p>

中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授鄭風認為，當前國家特別重視土地改革和土地流轉，而明晰農民對土地的處置權正是保證土地流轉的前提。

2013 年12 月25 日，農業(yè)部部長韓長賦在全國農業(yè)工作會議上表態(tài)，力爭用5 年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證。他強調，穩(wěn)定土地承包關系，讓農民吃上“定心丸”，有利于促進土地流轉。一定要堅持依法自愿有償原則，充分尊重農民意愿，不下指標，不搞強迫命令；不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。

土地流轉要鼓勵，更要引導和規(guī)范，最近針對農村土地流轉的政策不斷出臺，以及事實層面的突破表明，十八屆三中全會后，部署多年、試行多地、審慎推行的農地流轉終于在事實和政策層面取得了突破性進展，農地流轉進入闖關階段。

“農地流轉”急進

中國農村改革的發(fā)源地安徽，正在做一件與35 年前“分田到戶”幾乎“相反”的事——將分散土地依法自愿有償流轉。

“6 個村實現了整村農地流轉，累計流轉農村土地56.69 萬畝，建立萬畝流轉示范片4 個?！卑不帐⊥恋馗母镌圏c縣——蚌埠市懷遠縣的農地整村流轉新模式，成為十八屆三中全會之后，農村土地流轉的一大亮點。

2013 年11 月12 日，安徽省政府對外宣布將在20 個區(qū)縣農村進行土地流轉試點改革。其改革重心就是允許集體建設用地通過出讓、租賃、作價出資、轉讓、出租等方式依法進行流轉。

目前包括懷遠縣古城鄉(xiāng)水海村、懷遠縣萬福鎮(zhèn)磚橋村、劉樓村等村已經實現了整村的土地流轉。除此之外，宅基地流轉在懷遠縣也已逐步展開，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前已經在集中農民宅基地，建設農民住宅小區(qū)。

事實上，農村集體建設用地流轉早已在蘇州、蕪湖、昆山、深圳、重慶、海南、溫州、廣東等省市試點，只是尚未全面推廣。此前土地流轉的改革思路是城鄉(xiāng)增減掛鉤，該制度已被視作“不徹底的改革”。

十八屆三中全會后，農村土地流轉改革在事實層面取得了突破性進展。

12 月20 日，深圳市首例原農村集體工業(yè)用地成功入市，深圳市方格精密器件有限公司以1.16 億元競得該宗地塊。這宗土地位于寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)，非法律意義上的集體建設用地，而是原農村集體經濟組織繼受單位實際占用的土地，土地權益尚未充分厘清，已經閑置30 多年。

本次交易所得收益分割，探索“3 ：7 分成加20%物業(yè)”模式，即出讓款70%納入深圳市國土基金，鳳凰社區(qū)獲得30%，并無償取得總建筑面積20%的配套物業(yè)。這意味著鳳凰社區(qū)可獲利3480 萬元，無償取得商品房性質配套物業(yè)13980 平方米。

深圳首宗入市的原農村集體工業(yè)用地成功交易，在變相實現農村集體經營性建設用地與國有土地同權同價的同時，通過新的利益分享模式，讓農村集體經濟組織和農民真正分享土地增值溢價，成為農村土地流轉的標志性案例。

土地確權是關鍵

新一輪的農村土地改革大幕已經拉開，農地流轉儼然成為改革的主角。無論是農村承包土地經營權的“流轉”，還是集體經營性建設用地的“入市”要想全面推開，都需要大量的準備要做，其中“確權”是關鍵的一項。

經濟學家厲以寧將土地確權稱為是“啟動農村改革最重要的環(huán)節(jié)”。土地“確權”，即清晰規(guī)定誰擁有土地，及擁有何種土地權利。

然而在現實中，這項工作的推進并不順利，在2011 年國土資源部聯(lián)合財政部、農業(yè)部下發(fā)的文件中，是這樣描述農村集體土地確權現狀的：“受當時條件的限制，農村集體土地確權登記發(fā)證工作總體滯后，有的地區(qū)登記發(fā)證率還很低，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，這與中央的要求和農村經濟社會發(fā)展的現實需求不相適應?！?/p>

直到2013 年的中央一號文件提出，在5 年時間基本完成農村土地承包經營權確權，并加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查。

土地確權具有保護農民土地權的重要功能，一方面免于地方政府的侵害，另一方面免于“強勢群體”的侵害。

港村是武漢附近的大農業(yè)村，有1萬余畝土地，3000 多口人，2012 年地方政府決定該村作為確權改革試點。2012年3 月地方發(fā)文要求確權，但在半年內確權沒有什么進展。

沒有進展的原因是村里有200 畝機動地被“強勢群體”長期占用。大多數群眾要求先解決歷史遺留問題再談確權。因為這一次確權之后土地承包權就長久不變了，因此農民強烈地要求“起點公平”，村組干部也認為要“調平了再長久不變”。

在浙江的湄村，同樣是集體土地為“強勢群體”侵占。調研中老百姓反映的最多是宅基地分配問題。由于1990 年代開始，村級組織對宅基地實行拍賣政策，誰有錢誰得到宅基地，導致有的有錢人占宅基地達到3000 平方米以上，沒有錢的則還居住在幾十平方米的低矮房屋內。宅基地權利是法律賦予農民的基本權利，保障居者有其屋，卻由于很早就實行市場拍賣導致分配極為不平均。

現有的土地制度下，農民的地權得不到保障并不是由于土地制度本身的因素，而是由于法律賦予農民的土地權利得不到國家強有力的保護，因此導致了弱勢農民、窮困農民的權利被侵害。通過確權明確農村集體土地產權屬性，并為權利提供保護，是當前土地改革的當務之急。endprint

不一樣的“誤解誤讀”

近日，農業(yè)部部長韓長賦公開強調，當前對“允許農村集體經營性建設用地入市”的問題“不能誤解誤讀”。他強調，該類用地入市一定要把握好“三個限定詞”。

一是“流轉”的對象是集體的經營性建設用地的經營權，并不是集體所有的建設用地，因為農村還有公益性建設用地和宅基地，更不是原來建設用地之外的其他耕地，這是一個限定詞。二是符合規(guī)劃。即使取得土地使用權，要建設什么也要符合規(guī)劃。三是用途管制。

“概括地說，允許入市的只是農村集體經營性建設用地，并不是說所有的農村建設用地都可以自由入市。即便是集體的經營性建設用地入市，首先也還要確權、確地，不能無證轉讓。”韓長賦說。

特別是在談到的農民宅基地問題時，韓長賦指出，“絕不能誤以為農民的宅基地就可以自由買賣了，城里人就可以到農村買個宅基地蓋房子，甚至蓋別墅?！?/p>

韓長賦表示，推進土地制度改革的基本出發(fā)點是為了增加農民的財產性收入，不是為了解決城市建設的用地指標，不是讓城市居民到農村購買宅基地蓋房子，也不是鼓勵工商資本到農村去圈地。

對于農村土地改革政策的“誤解誤讀”現象，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文也非常擔心。他指出，農村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農地必須農用；第三，不管怎么改，都不能損害農民的基本權益。

他說，所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是誤讀，是不準確的?！叭胧小边@個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是說只有屬于集體經營性建設用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

因此，關于“農地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認為農村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

陳錫文還強調，宅基地不等于農民住房財產權，這是一個誤讀。有一點必須明確，農民對宅基地只有使用權，建在宅基地上的住房才是農民的私有財產，土地則屬于農民集體所有。宅基地制度存在的問題比較突出?，F行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結各地經驗，逐步向前推進改革。

但是，也有專家學者對這種官方解讀認為是一種對三中全會關于土地改革精神的誤讀，仍是一種既定的老生常談。

警惕“流轉”暗流

土地流轉工作從上世紀80 年代就在開展，總體來說開展得不錯，但在操作中也確實存在一些亂象。

國務院發(fā)展研究中心農村經濟部部長徐小青介紹，土地流轉的亂象主要表現有兩種：農業(yè)耕地非農化和違背農民意愿強制流轉。

比如，2009 年，河北遷安易莊村村民聽說，有大企業(yè)要來這里投資建廠，但并不清楚具體是什么企業(yè)。至于建什么廠子，村干部先是不讓問，幾經猶豫后只說了句“是一個很大的農業(yè)項目”。類似的情況也同樣發(fā)生在附過的柏莊、南丘等幾個村。

后來村民才知，所謂“一個很大的農業(yè)項目”，是河北某鋼鐵集團以籌建大型現代化養(yǎng)雞場為由，擬占用上述幾個村的3600 畝土地作為建設用地，其中集體土地2500 畝、農民承包土地1100 畝。

當時流轉協(xié)議中規(guī)定，每年每畝水澆地流轉款1000 元，旱地每畝每年600元。村里人都認為，補償款給得不合理。當時，有懂中央政策精神的村民代表還安慰大家說，土地流轉的原則是“自愿”，自己不同意的話，上級是不會強行讓你流轉的。

沒過多久，村民發(fā)現，這種名義上以自愿為前提的土地流轉實際上已經走了調。

“你不簽字能行嗎？人家逼著你簽?！币晃淮迕裾f，因為很多村民抵制“流轉”，村干部搞起了株連制。村小學有位老師，因為他愛人不在流轉協(xié)議上簽字，就被校長攆回家去“做工作”，如果再不簽字就不讓她上班了。

當年，一位知情人透露，按照當地政府對企業(yè)的承諾，企業(yè)可以先與村委會簽訂一份租用地協(xié)議，而后村委會再與農民簽訂土地流轉協(xié)議。待流轉工作全部完成后，企業(yè)將“租金”分期交給各村村委會。

這位知情人稱，該企業(yè)之所以把廠址選在農村土地上，一是想繞過國土部門的用地監(jiān)管，簡化或者規(guī)避用地審批手續(xù)，做到快速施工、快速投產，盡早收回投資成本；二是逃避應繳的土地出讓金，減少用地成本。

這個案例說明，當年該企業(yè)用養(yǎng)雞場項目占地雖然利用了流轉政策的概念，但實際上損害了農民的土地承包經營權。

有數據顯示，十七屆三中全會之后，我國農村土地流轉進展迅速。2011 年上半年，全國土地承包經營權流轉面積達到2.07 億畝，占承包耕地總面積的16.2%。

但同時，隨著土地流轉的發(fā)展，也呈現出一系列亂象。其中農用地流轉“非糧化”、“非農化”和“非林化”現象，因直接威脅到我國18 億畝耕地“紅線”和糧食供給安全等，成為土地流轉亂象中最受關注的問題。

在此過程中，盡管中央反復提出要在堅持“依法、自愿、有償”的原則上穩(wěn)妥推進土地流轉，但實際上，處在弱勢地位的農民群體往往面對的是處于強勢地位的基層政府、尚存依附關系的農業(yè)企業(yè)，甚至是實力雄厚的非農企業(yè)。在這種權益失衡的局面下，政策落實在下游環(huán)節(jié)中走調成為必然。

值得一提的是，為了讓農民“自愿流轉”這些土地，當地實行了“先拆房、后流轉土地”的辦法。許多被拆了房的村民在稻谷收割后不得不搬到了遠離土地的出租房里。一兩年后，他們搬到了集中安置房，而集中安置房離他們承包的土地依然很遠。耕種不便加之村里不讓播種，土地自然只能“流轉”出去。

缺乏配套政策扶持endprint

必須承認，土地流轉促進了現代農業(yè)發(fā)展和農民增收，但土地流轉后，由于缺乏配套政策扶持，一些經營大戶也面臨著各種困難。甘肅省酒泉市肅州區(qū)境內最大的家庭農場之一的錢玲就面臨不少困惑。

錢玲的農場位于酒泉市肅州區(qū)三墩鎮(zhèn)下壩村11 組東側的下黃荒灘邊緣，農場占地面積3000 余畝， 以前是荒地，2003 年，由原酒泉市人民政府劃撥和租賃給錢玲。經過十余年艱苦勞作打拼，農場已初具規(guī)模：開墾并改良農田2000畝，至2012 年底農場總投入已達1050萬元，實現年產值200 萬元，形成年利潤130 萬元，農場經營步入了良性循環(huán)的軌道。

錢玲說， 她的戶口在肅州區(qū)三墩鎮(zhèn)，按理說她現在也是下壩村的村民，但同三墩鎮(zhèn)下壩村的村民相比，村民每種1 畝地享受糧食直補加綜合補貼達到70.90 元/ 畝，而且村民不論種啥都補，是普惠政策?？墒寝r場每年種小麥、玉米面積超過1400 畝，卻拿不到一分錢的補貼。

還有，錢玲的農場共有7 口機井，負責2000 畝地的澆灌，井灌每方水的費用在0.12 元/ 立方米～0.15 元/ 立方米，而由肅州區(qū)水利部門配給的河水每方不足0.05 元/ 立方米，但由于河水配額緊張，農場不能獲得配水，這就造成農場生產糧食及其他農作物的生產成本較之當地農民高出許多。

另外，農場每年的期末貸款余額為300 萬元。要獲得貸款，銀行規(guī)定必須由小額貸款擔保公司擔保，每使用100萬元要支付3 萬元的擔保費，每年僅擔保費支出就在10 萬元以上。

錢玲的困惑極具代表性，從一個側面反映出土地流轉中還存在的問題。

對此，酒泉市農村合作經濟經營管理站站長趙志成說：“雖然2013 年起酒泉市對千畝以上的規(guī)模流轉主體每個以獎代補10 萬元，但市、縣兩級還沒有專門針對土地流轉服務體系建設的項目資金扶持，對流轉大戶的資金扶持力度也不夠?！?/p>

“從土地流出方來看，由于農村養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等社會保障機制尚不健全，一些農戶還不敢放心地將土地流轉出去；從土地流入方來看，由于農作物生產周期長，見效慢，農業(yè)生產需要的投資量較大，一些龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社等規(guī)模流轉主體還處于發(fā)展起步階段，自身實力不強，加之缺少資金支持，無法或無力大規(guī)模經營流轉土地?！壁w志成說。

“流轉”須闖四關

住建部政策咨詢專家謝逸楓不久前撰文稱，新一輪土地制度改革，須打破土地流轉機制面臨的四大瓶頸。

一是打破土地流轉的法律瓶頸，這是土地制度改革突破口。當前的《土地管理法》的表述和三中全會決定提出的改革目標有所矛盾，比如按照現行的《土地管理法》，宅基地使用權和承包經營權都是不可以抵押的。而決定要求，要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權。

另外，決定提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場建設研究也和現行《土地管理法》確定的城鄉(xiāng)二元制相矛盾。

為確保農用地流轉順利，國土部已經著手組織起草《土地管理法》，對土地權利的主體、客體、內容和限制等做出具體規(guī)定，并已上報國務院，正在等待回復。一旦獲得批準，將為土地流轉提供法律保障，即表明土地改革將成為新的改革突破口。

二是解決土地流轉的資金瓶頸，方可確保土地流轉順利暢通。當前農村土地流轉過程中，普遍存在流轉后規(guī)?；洜I資金支持不足、農村資金逆流城市、土地補貼不到位和社會保障缺乏等。金融支持土地流轉重點激活土地融資功能，以破解土地承包經營權抵押瓶頸為突破口，創(chuàng)新土地抵押權制度，激活農村金融市場，實現土地資本化。

三是消除土地流轉的中央與地方共識瓶頸，土地流轉才能夠在全國推行。集體建設用地進行流轉，勢必破壞地方政府壟斷土地的平臺，各地反對聲音比較強烈，地方政府對土地流轉試點進展緩慢。農地流轉改革是方向所在，涉及到政策、法規(guī)、資金的障礙需要完善，更重要的是中央與地方亟須形成一致的意見。

四是合理解決土地流轉的利益分配瓶頸，土地流轉才可以實現“四方”共贏。土地流轉中是否有增值稅并作為中央稅收目前不明確。如果流轉的利潤分配比例要傾向于農民，則村集體、地方政府、中央政府等只能收取少許公共服務費用。而一旦增值稅全歸于中央、集體、地方，農民利益又會受到損害。根據市場反饋過來的消息，土地改革最大的障礙還是土地財政。如果農民可以直接把宅基地流轉的話，很大一部分收益會被農民截取，那么在地方政府土地財政方面的障礙就會比較大。

專家認為，對于新一輪農村土地改革，各地農村都展開了多方位的實踐與探索，從具體改革路徑看，有關土地管理制度改革總體行動方案和實施細則，可能在近期內制定并下發(fā)，從而對土地管理制度改革作出指導性要求。從地方政府層面看，則主要以試點方式進行突破，各地土地管理制度改革方案將陸續(xù)出臺，相關試點穩(wěn)步推進。

資料：

從分田到戶到土地流轉

1981 年10 月，中共中央《全國農村工作會議紀要》明確肯定了包產到戶、包干到戶是社會主義集體經濟的生產責任制。

1984 年，《福建論壇》發(fā)表了一篇名為《土地轉包經濟處理方式調查》的報道。該調查顯示，福建省當時的土地轉包方式主要分為三種：聯(lián)營式、有償轉讓式和無償轉讓式。福建省寧德市霞浦縣1983 年轉包土地的農戶已占全縣總農戶的4%，轉包土地總面積已占到耕地面積的2.6%。

1984 年的中央“一號文件”要求幫助農民在家庭經營的基礎上擴大生產規(guī)模、提高經濟效益。

1993 年，十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發(fā)性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓。

2002 年《農村土地承包法》頒布之前，全國人大常委會執(zhí)法組進行過一次全國性調查。調查顯示，當時全國農村土地承包經營權流轉面積約占承包地面積的4.44%。在經濟發(fā)展較快的地區(qū)，土地承包經營權流轉面積較大、比例較高，如蘇州市已達到25.3%，福建省龍海市達35%，廣東省有157 萬農戶進行了土地承包經營權的流轉，占土地承包戶總數的14.7%。

針對這些實際情況，《農村土地承包法》明確了通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或其它方式流轉。

2005 年1 月，農業(yè)部頒布《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對農村土地承包經營權流轉的原則、當事人權利、流轉方式、流轉合同、流轉管理等進行了可操作性規(guī)定。

2008 年10 月，《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》下發(fā)，其中提出“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場”

2013 年11 月，十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。

由此，新一輪的農村土地改革拉開大幕。endprint