■ 鄭文裕 許大為

近期建設(shè)規(guī)劃如何指導(dǎo)城市建設(shè)是新時(shí)期新形勢(shì)下城市規(guī)劃發(fā)展的新要求。近期建設(shè)規(guī)劃對(duì)總體規(guī)劃實(shí)施和城市建設(shè)的有序開展具有重要作用，契合政府調(diào)控城市發(fā)展的需求，尤其是新的《城市規(guī)劃編制辦法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實(shí)施，確立了近期建設(shè)規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)有效指導(dǎo)的法定地位。目前其已成為落實(shí)城市總體規(guī)劃和實(shí)施城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟；銜接國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)；安排城市近期建設(shè)項(xiàng)目、調(diào)控和引導(dǎo)城市發(fā)展的重要依據(jù)以及提高城市規(guī)劃決策參考與綜合協(xié)調(diào)功能的重要手段。

一、哈爾濱近期建設(shè)規(guī)劃編制背景

哈爾濱作為東北亞區(qū)域中心城市，幅員面積5.31萬平方公里，轄8區(qū)10縣（市），總?cè)丝?064萬，是中國(guó)省會(huì)城市中面積最大、人口居第三位的特大型城市。一是生態(tài)環(huán)境宜人，自然風(fēng)光壯美。哈爾濱具有大冰雪、大濕地、大森林等特色鮮明的生態(tài)環(huán)境。冬季冰雪游，在世界四大冰雪節(jié)中獨(dú)占鰲頭。松花江穿城而過帶來的“萬頃松江濕地、百里生態(tài)長(zhǎng)廊”，45家A級(jí)旅游景區(qū)和12個(gè)國(guó)家級(jí)森林公園，使哈爾濱成為全球50個(gè)避暑旅游名城之一。二是文化底蘊(yùn)厚重，城市風(fēng)格獨(dú)特。哈爾濱古今文化薈萃，中西文化交融，充滿了濃郁的歐陸風(fēng)情，享有“東方莫斯科”“東方小巴黎”之美譽(yù)，曾先后被聯(lián)合國(guó)授予“萬國(guó)建筑博物城”和世界“音樂之城”。三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚，科技人才匯聚。“三大動(dòng)力”“十大軍工”，奠定了哈爾濱堅(jiān)實(shí)的工業(yè)基礎(chǔ)。全市擁有49所高校、400多個(gè)科研機(jī)構(gòu)、38名兩院院士，曾為“神舟”飛天、“嫦娥”探月、“蛟龍”入海等國(guó)家重點(diǎn)工程作出過重要貢獻(xiàn)。四是后發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯，發(fā)展空間廣闊。

二、近期建設(shè)規(guī)劃編制突出特點(diǎn)

在制定過程中，一方面突出政府在城市發(fā)展中的宏觀調(diào)控職能，著重研究政府在公共投資項(xiàng)目安排和相關(guān)政策制定等方面的引導(dǎo)作用；另一方面適應(yīng)多變的市場(chǎng)環(huán)境，對(duì)市場(chǎng)行為重在提出環(huán)境等方面的基本限制條件，為其發(fā)展留有較大的選擇空間和機(jī)會(huì)，保障城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。在制定的具體過程中應(yīng)關(guān)注和突出以下特點(diǎn)：

一是先進(jìn)理念與立足城市實(shí)際相結(jié)合。運(yùn)用可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)營(yíng)城市等先進(jìn)理論，綜合考慮城市資源、環(huán)境、財(cái)力的實(shí)際條件，制定城市建設(shè)重點(diǎn)、土地供應(yīng)計(jì)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)等切實(shí)可行的行動(dòng)實(shí)施規(guī)劃。二是近期建設(shè)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，從城市規(guī)劃建設(shè)的角度對(duì)各個(gè)時(shí)期城市發(fā)展目標(biāo)和主要內(nèi)容進(jìn)行落實(shí)和細(xì)化。三是強(qiáng)制性內(nèi)容與指導(dǎo)性內(nèi)容相結(jié)合。嚴(yán)格依據(jù)城市總體規(guī)劃，突出總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容，并根據(jù)城市實(shí)際需求完善指導(dǎo)性內(nèi)容。

三、哈爾濱市近期建設(shè)規(guī)劃實(shí)踐

哈爾濱近期建設(shè)規(guī)劃的制定立足于對(duì)市場(chǎng)需求的動(dòng)態(tài)引導(dǎo)和管理，尤其針對(duì)大規(guī)模的項(xiàng)目開發(fā)，提出政府在近期的行動(dòng)方向；吸引更多的部門廣泛參與，并對(duì)近期開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行策劃。近期建設(shè)規(guī)劃的核心是關(guān)注項(xiàng)目，是一種動(dòng)態(tài)的、漸進(jìn)式的、滾動(dòng)編制的規(guī)劃。在不斷實(shí)施和探索的基礎(chǔ)上，筆者重點(diǎn)從“規(guī)劃引領(lǐng)、落實(shí)戰(zhàn)略、注重時(shí)序”三個(gè)方面開展哈爾濱市近期建設(shè)規(guī)劃的制定工作。

規(guī)劃引領(lǐng)，部門協(xié)同——以規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)一管理，充分體現(xiàn)城市規(guī)劃空間導(dǎo)向的控制作用和宏觀調(diào)控作用。一是制定初期，組織召開市屬各區(qū)和相關(guān)部門征求意見會(huì)，充分了解全市政府、企業(yè)的實(shí)際發(fā)展需求。二是通過規(guī)劃部門 “用地布局”這只篩子，把不符合規(guī)劃布局、空間關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、配套設(shè)施不具備的項(xiàng)目一一篩掉，重點(diǎn)研究有限的用地如何有效使用，發(fā)揮最大效益，從而真正體現(xiàn)規(guī)劃綜合協(xié)調(diào)的權(quán)威性。

落實(shí)戰(zhàn)略，引導(dǎo)發(fā)展——貫徹國(guó)家、黑龍江省委省政府、哈爾濱市委市政府對(duì)城市發(fā)展提出的要求，落實(shí)城市總體規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的思路與目標(biāo)，以行動(dòng)計(jì)劃為核心，明確城市建設(shè)重點(diǎn)，引導(dǎo)城市發(fā)展。一是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃為指引，以解決城市發(fā)展面臨的實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，做好城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性用地和建設(shè)項(xiàng)目的安排，對(duì)城市發(fā)展方向、空間結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)起到積極的引導(dǎo)與控制作用。二是依據(jù)城市發(fā)展的階段性目標(biāo)，合理確定近期建設(shè)規(guī)劃期內(nèi)的重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)、重點(diǎn)改善地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)治理和培育地區(qū)以及重點(diǎn)土地儲(chǔ)備地區(qū)，分別提出不同的發(fā)展對(duì)策和規(guī)劃管理措施。

注重時(shí)序，確保實(shí)施——根據(jù)城市發(fā)展的需要和城市空間戰(zhàn)略格局，在空間和建設(shè)時(shí)序上做出合理的安排，以規(guī)劃指引項(xiàng)目在空間上的落位。一是強(qiáng)調(diào)近期建設(shè)規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用，主動(dòng)參與到對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)控中來。二是銜接政府與市場(chǎng)，合理預(yù)測(cè)城市土地投放量和估算建設(shè)投資以及未來項(xiàng)目落地情況，為其預(yù)留足夠的建設(shè)用地，避免項(xiàng)目到來規(guī)劃無從應(yīng)對(duì)現(xiàn)象的發(fā)生，達(dá)到項(xiàng)目跟著規(guī)劃走的效果。三是充分考慮重大項(xiàng)目的發(fā)展需求，為其配套項(xiàng)目和配套服務(wù)設(shè)施預(yù)留足夠的建設(shè)用地，并合理布局，避免因配套用地不足或者空間布局不合理而影響其選址和落地，給城市空間結(jié)構(gòu)造成不良影響。

四、落實(shí)近期建設(shè)規(guī)劃，取得突出實(shí)效

在全面貫徹落實(shí)城市總體規(guī)劃，以近期建設(shè)規(guī)劃為行動(dòng)規(guī)劃的指導(dǎo)下，哈爾濱市“北躍、南拓、中興、強(qiáng)縣”發(fā)展戰(zhàn)略逐步實(shí)施，城市建設(shè)和發(fā)展取得了明顯的成就。一是城市空間跨越式拓展，松花江以北地區(qū)近年的城市建設(shè)用地大幅增長(zhǎng)，構(gòu)建了以松花江為綱，“一江居中、兩岸繁榮”的城市發(fā)展格局。二是城市綜合承載能力明顯提高，啟動(dòng)了哈西客運(yùn)站、哈大客運(yùn)專線、松浦跨江橋、陽(yáng)明灘大橋等一大批道路交通工程；磨盤山供水工程、松浦污水處理廠、西南供熱廠、大唐熱電廠等大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建成使用。

五、亟待解決問題

哈爾濱市通過近幾年近期建設(shè)規(guī)劃的實(shí)踐，取得成績(jī)的同時(shí)，筆者也發(fā)現(xiàn)近期建設(shè)在指導(dǎo)城市建設(shè)方面仍然存在以下限制因素：

一是如何增強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃的法定地位，強(qiáng)化其作為政府公共政策的調(diào)控效能。二是如何加強(qiáng)近期建設(shè)規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)用地合理有序的安排，保障土地資源的高效利用。三是如何保障近期建設(shè)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃有效銜接。

面向未來，近期建設(shè)規(guī)劃的制定和實(shí)施需要建立一種與快速城市化發(fā)展及市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的城市規(guī)劃工作新模式,才能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的引導(dǎo)作用，才具有針對(duì)性、時(shí)效性和可實(shí)施性，才能真正解決城市發(fā)展中的問題。