耿曉云

從試點(diǎn)階段算起，新農(nóng)保制度已經(jīng)在江蘇省全面實(shí)施了近四年，其推進(jìn)情況如何？存在哪些問(wèn)題？是否起到了預(yù)期的作用？帶著這些問(wèn)題，我們組織開(kāi)展了新農(nóng)保工作專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研活動(dòng)，為進(jìn)一步完善和推進(jìn)新農(nóng)保工作、完善我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度體系提供參考。

一、新農(nóng)保悄然帶來(lái)深刻變化

從2010年6月開(kāi)始向年滿(mǎn)60周歲農(nóng)村老年人發(fā)放每月60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金開(kāi)始（后于2012年增為70元，2013年增為80元），新農(nóng)保工作正式起步，悄然給農(nóng)村和農(nóng)民帶來(lái)一系列的深刻變化。

老年農(nóng)民生活得到改善。和許多經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū)一樣，宿遷多數(shù)農(nóng)村青壯年外出務(wù)工，只在農(nóng)忙或者過(guò)年時(shí)短暫回來(lái)，相當(dāng)一部分農(nóng)村老年人不僅因無(wú)子女贍養(yǎng)導(dǎo)致老而無(wú)養(yǎng)，而且還要通過(guò)繼續(xù)勞動(dòng)解決生活問(wèn)題。新農(nóng)保制度出臺(tái)后，“每月有了幾十塊錢(qián)，平時(shí)就不用向兒女伸手了”，極大地改善了農(nóng)村老年人的生活狀況。

農(nóng)民養(yǎng)老觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式中，子女贍養(yǎng)和自身的勞動(dòng)占主要地位，這就導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)于晚年生活缺少安全感，怕年老、怕干不動(dòng)活、怕成為子女累贅是農(nóng)村中老年人的普遍心態(tài)。新農(nóng)保制度出臺(tái)以來(lái)，農(nóng)民的態(tài)度實(shí)現(xiàn)了從懷疑、觀望到主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變，“制度養(yǎng)老”、“社會(huì)養(yǎng)老”開(kāi)始成為廣大農(nóng)民接受的養(yǎng)老模式，使得新農(nóng)保制度成為解決農(nóng)村空心化和老齡化的一劑強(qiáng)有力的“穩(wěn)定劑”。

相關(guān)工作逐步走上正軌。經(jīng)過(guò)幾年實(shí)踐，新農(nóng)保工作相關(guān)制度逐漸完善。在檔案管理上，采取了建立紙質(zhì)臺(tái)賬和使用農(nóng)保電子系統(tǒng)“雙軌并行”，確保各項(xiàng)數(shù)據(jù)安全無(wú)誤，農(nóng)民隨到隨查。在養(yǎng)老金發(fā)放上，及時(shí)足額發(fā)放，實(shí)現(xiàn)適齡人員參保和60周歲以上人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放兩個(gè)全覆蓋。在養(yǎng)老金的收繳上，逐步實(shí)現(xiàn)從代收代繳為主到群眾自覺(jué)到銀行繳費(fèi)為主。

二、新農(nóng)保推進(jìn)的制約因素不容忽視

作為實(shí)施不久的新制度，新農(nóng)保雖然取得了顯著的成效，獲得了一致贊譽(yù)。但是，在調(diào)研中，基層干部群眾普遍存在一些擔(dān)憂，這些問(wèn)題如果得不到及時(shí)妥善的解決，將會(huì)嚴(yán)重制約新農(nóng)保制度的發(fā)展。

基層干部群眾有顧慮。在本次新農(nóng)保開(kāi)展之前，不少農(nóng)民已經(jīng)歷了兩次農(nóng)保，1992～1996年的被稱(chēng)為“老農(nóng)?！?，2009年為開(kāi)展新農(nóng)保工作進(jìn)行的試點(diǎn)被稱(chēng)為“原新農(nóng)?！薄Ｐ罗r(nóng)保啟動(dòng)后，由于各次農(nóng)保都有各自的“操作系統(tǒng)”且難以相聯(lián)，接轉(zhuǎn)工作不順暢，導(dǎo)致群眾對(duì)于參保信任度下降，出現(xiàn)了“以前交的錢(qián)作廢了”等傳言。同時(shí)，基層干部無(wú)法回應(yīng)群眾對(duì)于前兩次農(nóng)保工作的質(zhì)疑，也擔(dān)心政策還有改變，在工作中底氣不足。

收益相對(duì)較低。按照省民政廳公布的2013年一季度江蘇農(nóng)村低?；厩闆r顯示，我省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均363元/月/人，其中宿遷地區(qū)240元/月/人。群眾普遍反映，與低保相比，新農(nóng)保待遇太低，連最低生活保障都不足以維持，更不能起到養(yǎng)老作用。多數(shù)受訪群眾將“村干部動(dòng)員”作為參保主要原因，參保主動(dòng)意識(shí)不強(qiáng)。

政策吸引力不強(qiáng)。一是財(cái)政補(bǔ)貼少。縣區(qū)政府對(duì)參保人員繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)每人每年30～50元，參保對(duì)象的個(gè)人賬戶(hù)中個(gè)人積累占主要部分。如按照繳費(fèi)15年計(jì)算，財(cái)政總共才補(bǔ)貼450～750元，參保對(duì)象在領(lǐng)取保費(fèi)時(shí)的數(shù)額相對(duì)較小，不能滿(mǎn)足養(yǎng)老需求。二是“多繳多得”差別不大。參保補(bǔ)貼分3個(gè)檔次，其中選擇100～400元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼30元，選擇500～800元繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼40元，選擇900～1200元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼50元。選擇100元和1200元的僅相差20元，群眾普遍反映多繳不合算，因此目前絕大多數(shù)的農(nóng)民選擇100元繳費(fèi)檔次。三是“長(zhǎng)繳多得”多得不多。15年內(nèi)繳費(fèi)補(bǔ)貼和超過(guò)15年的繳費(fèi)補(bǔ)貼基本一樣，在預(yù)期收益較低的情況下，許多農(nóng)村青壯年認(rèn)為繳費(fèi)年限過(guò)長(zhǎng)且收益遙遙無(wú)期，多數(shù)打算等到45歲再繳。村干部形象形容：50多歲主動(dòng)繳，40多歲催著繳，30多歲追著繳，十七八歲逼也不繳。

有關(guān)規(guī)定缺乏可操作性。目前，出臺(tái)的新農(nóng)保規(guī)定偏重于政策性、原則性的規(guī)定多，缺乏統(tǒng)一的政策解釋和明確的操作流程，基層干部不易把握和操作。如關(guān)于“60周歲領(lǐng)保問(wèn)題”。在新農(nóng)保實(shí)施時(shí)已滿(mǎn)60周歲的不用繳費(fèi)可以領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由此有的群眾就誤認(rèn)為只要以后滿(mǎn)60歲，即使現(xiàn)在不繳費(fèi)也可以獲得基礎(chǔ)養(yǎng)老金，因此拒不參加新農(nóng)保。而實(shí)際上，必須要補(bǔ)繳清才可辦理領(lǐng)取手續(xù)。

軟件系統(tǒng)尚待完善。一是查詢(xún)不便。群眾手中的“0”余額專(zhuān)用存折只能反映個(gè)人繳納保費(fèi)情況，要想了解個(gè)人養(yǎng)老賬戶(hù)繳費(fèi)年限、政府補(bǔ)貼情況、余額等信息，只能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保中心查詢(xún)。二是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)多系統(tǒng)對(duì)接。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樾彰c身份證同時(shí)輸入錯(cuò)誤產(chǎn)生的錯(cuò)誤賬戶(hù)無(wú)法刪除，必須銀行、省市區(qū)系統(tǒng)多處更正到位，才能達(dá)到既定效果。但根據(jù)“續(xù)保率100%”的規(guī)定，村里為這些實(shí)際不存在的參保對(duì)象已經(jīng)墊付了保費(fèi)，目前不能刪除，保費(fèi)也無(wú)法退回。三是銀行專(zhuān)用存折“人性化”程度不夠。農(nóng)村地區(qū)重名重姓普遍，但是新農(nóng)保專(zhuān)用存折只有開(kāi)戶(hù)人姓名和賬號(hào)，沒(méi)有村別和組別，極易混淆和發(fā)生錯(cuò)誤。此外，領(lǐng)取人員普遍年齡偏大，存折丟失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如若補(bǔ)辦，還得交錢(qián)。

全覆蓋存在死角。各級(jí)政府都明確規(guī)定了要基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)村適齡居民參保全覆蓋，但是目前在農(nóng)村仍然有一部分農(nóng)民無(wú)法被納入新農(nóng)保保障體系中，且地方政府無(wú)法出臺(tái)解決辦法。

按照規(guī)定，開(kāi)設(shè)新農(nóng)保賬戶(hù)，需要提供戶(hù)籍證明，但是目前全市農(nóng)村各地均存在一定數(shù)量無(wú)戶(hù)籍人口，這其中以過(guò)去云貴川等外省偏遠(yuǎn)地區(qū)以非正規(guī)途徑嫁來(lái)本地的婦女所占比例較大，每村都有十幾至幾十人不等，相當(dāng)一部分生活貧困，參加新農(nóng)保意愿強(qiáng)烈，但是地方農(nóng)保和公安部門(mén)無(wú)法提供有效解決途徑。

調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)在戶(hù)籍登記或辦理二代身份證過(guò)程中，部分群眾的姓名年齡登記錯(cuò)誤，甚至有的70幾歲的老年人被登記為不到40歲，誤差幾歲的更是大量存在，導(dǎo)致一部分人無(wú)法按時(shí)享受新農(nóng)保待遇或增加了不合理的繳費(fèi)年限。

基層工作壓力大。為落實(shí)“全覆蓋”的任務(wù)，有些地區(qū)過(guò)度依靠行政推動(dòng)，通過(guò)行政命令的方式層層下達(dá)指標(biāo)任務(wù)，擴(kuò)大新農(nóng)保參保人數(shù)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)簡(jiǎn)單采取按戶(hù)籍人口百分比的方式下達(dá)任務(wù)數(shù)。由于缺乏必要摸底和科學(xué)測(cè)算，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)了實(shí)際可參保人數(shù)少于上級(jí)下達(dá)任務(wù)數(shù)的情況。基層干部還反映，上級(jí)要求“續(xù)保100%”，沒(méi)有考慮部分家庭困難農(nóng)民的承受能力，也與政策規(guī)定的“累計(jì)繳費(fèi)不少于15年”不吻合，導(dǎo)致保費(fèi)收繳任務(wù)逐年加重。在各種壓力下，村干部為完成任務(wù)，經(jīng)常使用非常規(guī)手段來(lái)落實(shí)工作，如將辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)和辦理其他工作捆綁，加之一些地方政策宣傳跟不上，村干部工作方法簡(jiǎn)單，不少群眾產(chǎn)生抵觸情緒。對(duì)于長(zhǎng)期在外，或者拒絕參保的，村干部只能采取墊繳的辦法完成任務(wù)。在調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一年墊繳保費(fèi)80多萬(wàn)，有的村墊繳10余萬(wàn)元，這些墊繳款短時(shí)間內(nèi)無(wú)法收回，有的形成了新的村債務(wù)，有的成為村組干部個(gè)人的沉重負(fù)擔(dān)，村干部工作壓力大，有怨氣。endprint

地方財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。新農(nóng)?；鹩蓚€(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成，但是目前全市各村基本沒(méi)有能夠補(bǔ)助新農(nóng)保的集體收入。各縣（區(qū)）財(cái)政既要對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金，又要對(duì)參保人繳費(fèi)給予每人每年30-50元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼，還要對(duì)有繳費(fèi)困難的農(nóng)村重度殘疾人（一、二級(jí)）代繳最低標(biāo)準(zhǔn)100%養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。宿遷作為農(nóng)業(yè)大市，基礎(chǔ)薄弱，地方財(cái)政十分緊張。同時(shí)，宿遷農(nóng)業(yè)人口總量龐大，且隨著人口老齡化的加快，參保和享受待遇人數(shù)日益增多，需地方財(cái)政配套的資金將越來(lái)越多，地方財(cái)政難以承擔(dān)。

三、健全新農(nóng)保的政策架構(gòu)和運(yùn)行方式

新農(nóng)保實(shí)施中的問(wèn)題是民生改善和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的問(wèn)題，我們絕不能因噎廢食，從而懷疑這項(xiàng)民生工程的社會(huì)價(jià)值，而應(yīng)通過(guò)體機(jī)制的創(chuàng)新完善，推動(dòng)新農(nóng)保走上良性健康的發(fā)展軌道。

進(jìn)一步完善新農(nóng)保政策。建議制定出臺(tái)《江蘇省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度條例》、省政府制定出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，結(jié)合我省實(shí)際，對(duì)新農(nóng)保有關(guān)政策進(jìn)行完善。一是提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。建議我省新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)當(dāng)不能少于240元/月，力求新農(nóng)保收益達(dá)到農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，配合土地等其他收益，確保發(fā)揮養(yǎng)老作用。二是建議提高新農(nóng)保政府補(bǔ)貼基數(shù)。建議由現(xiàn)在的最低補(bǔ)貼30～50元/人/年提升到100～200元/人/年。三是建立繳費(fèi)激勵(lì)機(jī)制。建議根據(jù)繳費(fèi)年限進(jìn)行分級(jí)補(bǔ)助，可以通過(guò)上浮16～45周歲參保人員的政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)U費(fèi)年限滿(mǎn)15年的參保對(duì)象實(shí)行逐年按比例遞增基礎(chǔ)養(yǎng)老金，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)繳多得，提高青壯年參保積極性。建議根據(jù)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分檔補(bǔ)助，每提升一個(gè)繳費(fèi)檔次，政府補(bǔ)貼相應(yīng)提高10元，實(shí)現(xiàn)多繳多得，增加新農(nóng)?；鹗杖?。四是明確責(zé)任和義務(wù)。建議明確規(guī)定符合條件子女不參保，其父母不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金；規(guī)定未達(dá)到繳費(fèi)年限，必須按年度補(bǔ)繳保費(fèi)并推遲領(lǐng)取年齡。五是加快與其他保障制度銜接。盡快完善新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接辦法。建議省里統(tǒng)一制定銜接辦法，不贊成地方先探索建立，防止與上級(jí)出臺(tái)的政策有沖突，造成農(nóng)民感覺(jué)政策不穩(wěn)定。

加大省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助。新農(nóng)保制度能否順利推廣，很大程度上取決于政府的決心與財(cái)力。建議省政府區(qū)別對(duì)待各市財(cái)力情況，在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的市、縣（區(qū)）的新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金部分予以全額補(bǔ)貼，隨著地方財(cái)政的改善補(bǔ)貼比例再逐漸下降。

加強(qiáng)和規(guī)范新農(nóng)保經(jīng)辦工作。一是加大宣傳發(fā)動(dòng)力度。要改變新農(nóng)保宣傳工作從屬于保費(fèi)收繳工作，宣傳材料五花八門(mén)，宣傳形式簡(jiǎn)單低效的局面。建議制定專(zhuān)門(mén)新農(nóng)保宣傳規(guī)劃，力求常態(tài)化。二是妥善處理行政推動(dòng)和群眾自愿的關(guān)系。要充分考慮到群眾對(duì)新農(nóng)保的接受程度和實(shí)際承受能力，對(duì)于不愿參?；蛘卟辉咐m(xù)保的群眾，要通過(guò)提高服務(wù)水平和待遇來(lái)增強(qiáng)新農(nóng)保的吸引力，建議各級(jí)政府在推進(jìn)新農(nóng)保工作中慎搞行政強(qiáng)制，實(shí)事求是，穩(wěn)步推進(jìn)，在加強(qiáng)調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)合理的推進(jìn)步驟，防止過(guò)度出現(xiàn)農(nóng)民“被保險(xiǎn)”的情況。三是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)保經(jīng)辦力量。建議省政府出臺(tái)文件，明確各級(jí)農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單位性質(zhì)、編制數(shù)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源，并加大對(duì)蘇北地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助力度，提高村一級(jí)保險(xiǎn)經(jīng)辦人員的待遇，使基礎(chǔ)管理工作上水平、上臺(tái)階，達(dá)到制度化、科學(xué)化、規(guī)范化要求。建議加強(qiáng)各級(jí)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高政策和業(yè)務(wù)水平。對(duì)于基層機(jī)構(gòu)和經(jīng)辦人員依規(guī)定做出的行為，上級(jí)機(jī)關(guān)要予以肯定和維護(hù)，保護(hù)基層的工作熱情。四是完善新農(nóng)保軟件操作系統(tǒng)。建議本著簡(jiǎn)便、直接的原則，充分考慮到基層實(shí)際操作要求和農(nóng)民知情、知政的需求，進(jìn)一步修改和完善新農(nóng)保管理系統(tǒng)。建議著力提高新農(nóng)保系統(tǒng)的人性化程度，通過(guò)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)，自動(dòng)實(shí)現(xiàn)到齡人員領(lǐng)取保費(fèi)、停發(fā)子女符合條件但未繳費(fèi)的老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；盡快實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保系統(tǒng)和其他系統(tǒng)的對(duì)接，實(shí)現(xiàn)資源共享，業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)，防止多頭投保和多頭領(lǐng)取情況的出現(xiàn)；完善新農(nóng)保政策信息平臺(tái)建設(shè)，盡快開(kāi)通電話、網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)平臺(tái)，同時(shí)建議研發(fā)自助式終端查詢(xún)系統(tǒng)，終端設(shè)在銀行網(wǎng)點(diǎn)，方便農(nóng)民隨時(shí)查詢(xún)個(gè)人賬戶(hù)情況。

解決好歷史遺留問(wèn)題。要盡快做好“老農(nóng)?！?、“原新農(nóng)保”與新農(nóng)保的接轉(zhuǎn)工作。建議由省有關(guān)部門(mén)牽頭，制定統(tǒng)一的辦法，集中進(jìn)行處理，原則上待遇就高不就低，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，提高農(nóng)民對(duì)于新農(nóng)保的信任度。建議加大相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)力度，由省一級(jí)公安部門(mén)牽頭部署專(zhuān)題調(diào)研，詳細(xì)查清有關(guān)情況，并爭(zhēng)取盡快開(kāi)展一次專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，以解決農(nóng)村無(wú)戶(hù)籍人口參保、身份信息登記與實(shí)際情況不符等問(wèn)題，確保新農(nóng)?！叭采w”真正落到實(shí)處。

（作者系宿遷市宿豫區(qū)關(guān)廟鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華endprint