王超鋒

依法治理蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題

王超鋒

所謂面源性環(huán)境問題，是指在環(huán)境治理實(shí)踐中無法查明或確定具體環(huán)境問題產(chǎn)生源的一種環(huán)境問題類型。大多數(shù)面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生源獨(dú)自無法造成環(huán)境問題，而是通過眾多產(chǎn)生源相互交織、共同作用，其產(chǎn)生的環(huán)境影響相關(guān)疊加才能造成嚴(yán)重的環(huán)境問題。而任何一個(gè)面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生都是眾多難以確定和查明的產(chǎn)生源共同作用的結(jié)果，這使得我們在實(shí)踐中無法對(duì)面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生源予以準(zhǔn)確地查明和確定，因而也導(dǎo)致我們無法用傳統(tǒng)點(diǎn)源性環(huán)境問題的治理方法來治理當(dāng)前的面源性環(huán)境問題。

當(dāng)前蘇北農(nóng)村面臨的面源性環(huán)境問題來自于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活兩大領(lǐng)域。其中在環(huán)境問題類型上既有環(huán)境污染問題，也有資源破壞和生態(tài)失衡問題，而且上述問題相互交織、因果相連，因而難以對(duì)上述問題進(jìn)行單獨(dú)處理，必須在分析上述問題產(chǎn)生的深層次根源的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行綜合性的治理對(duì)策設(shè)計(jì)。具體而言，就是要在具體分析蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題成因的基礎(chǔ)上，對(duì)蘇北地區(qū)面源性環(huán)境問題的解決予以針對(duì)性的法律制度設(shè)計(jì)，以便為蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的解決提供系統(tǒng)有效的法律制度保障。

一、蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的成因分析

蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生主要有以下三個(gè)方面的原因：

農(nóng)民環(huán)境保護(hù)知識(shí)的缺失。蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生與蘇北農(nóng)民基本環(huán)境保護(hù)知識(shí)的缺失有密切關(guān)系。具體來說，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，由于大量受農(nóng)藥、化肥廣告的宣傳影響，農(nóng)民對(duì)上述物質(zhì)的過量施用給農(nóng)村環(huán)境造成的危害并不知曉，直接導(dǎo)致給農(nóng)村環(huán)境造成危害。同樣的，對(duì)于農(nóng)膜在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的推廣，農(nóng)民也只是獲取了農(nóng)膜使用的正面信息，而對(duì)于殘留農(nóng)膜給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)村環(huán)境的危害卻一無所知。此外，對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中土地的過度使用以及開展單一化農(nóng)業(yè)種植等容易引發(fā)農(nóng)村資源退化、生態(tài)失衡的問題農(nóng)民也缺乏充分的環(huán)境認(rèn)知，更不要說農(nóng)民對(duì)其生活中所產(chǎn)生的污水、廢氣、垃圾等物品以及捕捉鳥類、青蛙等農(nóng)村生物的行為予以環(huán)保高度的認(rèn)知和處理了。由此可見，由于目前蘇北農(nóng)民環(huán)境知識(shí)缺失，農(nóng)民不僅無法有意識(shí)的采取措施來減少其生產(chǎn)、生活給農(nóng)村環(huán)境帶來的面源性危害，反而是無意識(shí)地從事了大量的環(huán)境污染和破壞行為，這是蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題日益嚴(yán)重的重要原因之一。

工業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品向農(nóng)村領(lǐng)域的滲透。大量非環(huán)保型工業(yè)技術(shù)以及工業(yè)產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活領(lǐng)域被廣泛使用，加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活對(duì)農(nóng)村環(huán)境的破壞程度，使農(nóng)村面源性環(huán)境問題更加嚴(yán)重。具體而言，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)機(jī)械化的使用不僅污染了農(nóng)村環(huán)境，還加劇了農(nóng)民對(duì)農(nóng)村資源的開發(fā)和使用力度，這種超常規(guī)的開發(fā)模式超過了農(nóng)村資源的自然更新速度，對(duì)農(nóng)村環(huán)境資源的自我修復(fù)帶來了挑戰(zhàn)。此外，由于大量的工業(yè)產(chǎn)品，如農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜等的使用，也導(dǎo)致大量難以降解或有毒有害的農(nóng)業(yè)廢物進(jìn)入農(nóng)村土地、水、大氣等環(huán)境要素，在對(duì)上述環(huán)境要素污染的同時(shí)進(jìn)而威脅到農(nóng)民的身體健康和農(nóng)村的生態(tài)平衡。而在農(nóng)民生活領(lǐng)域，隨著石化燃料、洗滌用品、電子產(chǎn)品以及現(xiàn)代化交通工具在農(nóng)民生活中的大量使用，也使農(nóng)民生活領(lǐng)域產(chǎn)生了前所未有的廢棄物質(zhì)和能量，并給農(nóng)村環(huán)境帶來嚴(yán)重的污染危害。由此可見，工業(yè)技術(shù)和工業(yè)產(chǎn)品在給農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活帶來便利的同時(shí)，也放大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活給農(nóng)村環(huán)境帶來的破壞效果，加劇了農(nóng)村面源性環(huán)境問題的嚴(yán)重程度。

環(huán)境問題外部性以及農(nóng)村環(huán)境資源公共性的影響。所謂環(huán)境問題的外部性，是指經(jīng)濟(jì)主體通過生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)使自己受益，但其生產(chǎn)經(jīng)營過程給環(huán)境造成破壞的成本卻無法合理納入其自身的生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)部而由社會(huì)成員共同承擔(dān)的一種不公平情況。受環(huán)境外部性的影響，經(jīng)濟(jì)主體很難主動(dòng)承擔(dān)已經(jīng)外化了的環(huán)境成本，因而不會(huì)主動(dòng)采取措施來防止自身的生產(chǎn)活動(dòng)給外部環(huán)境造成的危害，而這一問題在農(nóng)村地區(qū)也同樣存在。作為有限理性的經(jīng)濟(jì)人，農(nóng)民目的也是為了追求利益最大化，其不會(huì)主動(dòng)把農(nóng)村環(huán)境問題的成本納入到自己的生產(chǎn)和生活領(lǐng)域之中，當(dāng)然也不會(huì)主動(dòng)采取措施來減少自身生產(chǎn)、生活對(duì)農(nóng)村環(huán)境的破壞。此外，與環(huán)境問題外部性相關(guān)的另一個(gè)概念則是環(huán)境資源的公共性。在農(nóng)村，除了土地資源通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度歸屬到具體的家庭之外，其他的農(nóng)村環(huán)境資源還無法像具體的私有財(cái)產(chǎn)那樣可以包產(chǎn)到戶，而這些沒有歸屬的公共資源則在實(shí)質(zhì)上就淪為無主資源，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活過程中就只注重對(duì)這種共有資源的無節(jié)制使用，而從不考慮對(duì)共有資源進(jìn)行有意識(shí)的養(yǎng)護(hù)，使農(nóng)村環(huán)境資源急劇退化，進(jìn)一步加重了農(nóng)村環(huán)境資源問題的嚴(yán)重程度，從而導(dǎo)致“共有地的悲劇”在農(nóng)村地區(qū)的出現(xiàn)。由此可見，農(nóng)村環(huán)境問題的外部性以及農(nóng)村環(huán)境資源的公共性是農(nóng)民忽視環(huán)境保護(hù)而不愿意在環(huán)境保護(hù)方面投資的重要經(jīng)濟(jì)原因，如果該原因不能消除，即使農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)知識(shí)得到了充實(shí)，即使沒有工業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品的大規(guī)模涌入，蘇北農(nóng)村的面源性環(huán)境問題也難以得到徹底消除。

二、蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的法律治理

由于傳統(tǒng)的點(diǎn)源性環(huán)境問題的防治制度無法適應(yīng)面源性環(huán)境問題的防治要求，因此，要解決蘇北農(nóng)村面臨的面源性環(huán)境問題，就要對(duì)蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的防治予以創(chuàng)新性的制度設(shè)計(jì)。

建立農(nóng)民環(huán)境教育制度。針對(duì)蘇北農(nóng)民環(huán)境知識(shí)缺失的現(xiàn)狀，要把對(duì)農(nóng)民的環(huán)境知識(shí)普及工作放在頭等重要的地位，以保證農(nóng)民都能得到及時(shí)、充分的環(huán)境知識(shí)和環(huán)境信息，使農(nóng)民了解自身生產(chǎn)、生活和環(huán)境之間的關(guān)系，并使他們知曉不正確的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式對(duì)環(huán)境造成的危害以及造成的環(huán)境危害對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及自身生活所帶來的不利影響，以期杜絕農(nóng)民無意識(shí)破壞環(huán)境的行為。在此基礎(chǔ)上，還要逐步開展對(duì)農(nóng)民環(huán)境保護(hù)技能的培訓(xùn)，增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民走建設(shè)生態(tài)友好型、資源節(jié)約型農(nóng)村之路，使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從無意識(shí)的破壞環(huán)境到有意識(shí)的保護(hù)和改善環(huán)境的質(zhì)的轉(zhuǎn)變。此外，在豐富農(nóng)民環(huán)境保護(hù)知識(shí)的同時(shí)，還應(yīng)從法律教育層面逐步培養(yǎng)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利和責(zé)任意識(shí)，使農(nóng)民明白保護(hù)環(huán)境既是他們的權(quán)利，也是他們的義務(wù)，使農(nóng)民能夠積極主動(dòng)地參與到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中來，從而發(fā)揮農(nóng)民自身的監(jiān)督和保護(hù)作用。

建立工業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品的源頭控制制度。由于工業(yè)技術(shù)以及工業(yè)產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村的滲透加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活對(duì)農(nóng)村環(huán)境的影響，因此在當(dāng)前對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及農(nóng)民生活領(lǐng)域中具體的環(huán)境問題源頭進(jìn)行查明和控制還存在困難的情況下，對(duì)輸入農(nóng)村的工業(yè)技術(shù)以及工業(yè)產(chǎn)品予以源頭控制則不失為解決蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的最佳選擇。為此，我們可以建立工業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品的源頭控制制度，通過該制度對(duì)輸入農(nóng)村的工業(yè)技術(shù)和工業(yè)產(chǎn)品予以系統(tǒng)甄別、分級(jí)管理、嚴(yán)格控制。具體而言，我們可以根據(jù)工業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品對(duì)農(nóng)村環(huán)境的影響不同，把輸入農(nóng)村的工業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品分為綠、黃、紅三類加以調(diào)控。首先，對(duì)于對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)有利的技術(shù)和產(chǎn)品，如節(jié)能燈、環(huán)保紙等，可以把它們歸為綠色，對(duì)此類產(chǎn)品則要通過建立財(cái)政補(bǔ)貼制度，引導(dǎo)其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活領(lǐng)域的推廣使用。其次，對(duì)于使用得當(dāng)就不會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成破壞的工業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品，如農(nóng)藥、化肥、洗滌劑等，可以把它們納入黃色類型，對(duì)此類技術(shù)或產(chǎn)品則要強(qiáng)調(diào)對(duì)其使用的監(jiān)督管理和應(yīng)用指導(dǎo)，以保證農(nóng)民在獲取該工業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品效能的同時(shí)不致危害環(huán)境。而對(duì)于一旦使用就會(huì)給農(nóng)村環(huán)境帶來危害的產(chǎn)品，如劣質(zhì)的塑料、不可降解材料以及高毒、高殘留農(nóng)藥，則應(yīng)納入紅色類型，對(duì)其在農(nóng)村地區(qū)的使用要嚴(yán)格控制，并通過逐步改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活方式或開發(fā)替代性環(huán)保產(chǎn)品以徹底停止該產(chǎn)品在農(nóng)村地區(qū)的使用。通過對(duì)工業(yè)技術(shù)及產(chǎn)品的源頭控制，既可以在促進(jìn)環(huán)保技術(shù)和產(chǎn)品在農(nóng)村地區(qū)的推廣，又能有效控制有害于農(nóng)村環(huán)境的技術(shù)和產(chǎn)品在農(nóng)村地區(qū)的擴(kuò)散，從而大大降低農(nóng)村面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)制度。由于環(huán)境問題的外部性和環(huán)境資源的公共性是農(nóng)村面源性環(huán)境問題產(chǎn)生的主要原因，因此解決農(nóng)村面源性環(huán)境問題的最好舉措便是通過制度設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題外部成本的內(nèi)部化以及環(huán)境資源的歸屬化，但這一設(shè)計(jì)思路在面源性環(huán)境問題的防治領(lǐng)域卻存在現(xiàn)實(shí)障礙。具體而言，由于面源性環(huán)境問題的產(chǎn)生源無法查明和確定，因而目前點(diǎn)源性環(huán)境問題所適用的排污收費(fèi)制度、責(zé)任追究制度無法對(duì)面源性環(huán)境問題適用，因而也無法實(shí)現(xiàn)面源性環(huán)境問題外部成本的內(nèi)部化。此外，目前除了農(nóng)村土地，其他的農(nóng)村資源也難以實(shí)現(xiàn)歸屬化，以致我國現(xiàn)有的資源權(quán)屬和使用制度在農(nóng)村面源性環(huán)境問題的防治上也難以發(fā)揮作用。由此可見，我國現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)制度無法應(yīng)對(duì)面源性環(huán)境問題解決需求。要滿足蘇北農(nóng)村面源性環(huán)境問題的防治要求，就必須建立環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)制度，充分發(fā)揮政府財(cái)政支持和市場機(jī)制引導(dǎo)的作用，通過政府鼓勵(lì)以及市場引導(dǎo)來消除環(huán)境問題外部性以及環(huán)境資源公共性的不利影響。具體而言，這一制度的建立需要通過以下兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)來完成：

首先，在農(nóng)民生活領(lǐng)域，要建立國家環(huán)保資金投入機(jī)制，以保障國家對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作的財(cái)政支持。要保障農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入，通過制度建設(shè)確保政府在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)基本建設(shè)的投入，完善農(nóng)村的環(huán)保設(shè)施，這對(duì)減少和消除來自于農(nóng)民生活領(lǐng)域的環(huán)境問題至關(guān)重要。要通過經(jīng)濟(jì)刺激引導(dǎo)農(nóng)民采用健康、環(huán)保的生活方式，對(duì)農(nóng)民在日常生活中使用節(jié)能、減排的生活用品的行為或者健康環(huán)保的生活方式的情形，予以經(jīng)濟(jì)上的支持。

其次，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，為了正向抵消環(huán)境問題外部性和環(huán)境資源公共性對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)帶來的弊端，我們在對(duì)不合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式進(jìn)行控制的同時(shí)，更應(yīng)建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度和市場調(diào)節(jié)機(jī)制來對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正向引導(dǎo)。要建立完善的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域采用的環(huán)保技術(shù)或環(huán)保產(chǎn)品或者有助于保護(hù)和改善農(nóng)村環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，則通過直接的財(cái)政補(bǔ)貼或價(jià)格補(bǔ)貼的方式予以支持，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展環(huán)境友好型、資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)，尤其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的廢物產(chǎn)出。另外，在建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的同時(shí)，還應(yīng)利用市場的引導(dǎo)作用，通過完善我國的農(nóng)產(chǎn)品的定價(jià)機(jī)制來引導(dǎo)綠色農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品或者通過環(huán)境友好型方式生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品則由國家制定保護(hù)價(jià)，以鼓勵(lì)農(nóng)民大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，逐步減少農(nóng)藥、化肥在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中的使用，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。

（作者系淮海工學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)碩士）

責(zé)任編輯：錢國華